根治“局部空轉(zhuǎn)”痼疾的制度“藥方”

周少來

【摘要】各式各樣的“局部空轉(zhuǎn)”，根源在于各式各樣的官僚主義，表象表現(xiàn)為各式各樣的形式主義，本質(zhì)上是“資源空耗、體制空轉(zhuǎn)”。此類種種痼疾，相延已久，積弊難改，絕非一鄉(xiāng)、一鎮(zhèn)所能撼動。只有通過統(tǒng)一的“頂層設(shè)計”，通過堅決的制度體制改革，推進“上級政府”精兵減政，基層政府“賦權(quán)賦能”，同時壯大基層的民主法治基礎(chǔ)，保障廣大人民群眾的民主監(jiān)督權(quán)利，“局部空轉(zhuǎn)”才能得到有效遏制。

【關(guān)鍵詞】“局部空轉(zhuǎn)” 形式主義 體制改革 民主自治

【中圖分類號】D602 【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，基層形式主義花樣繁多、套路翻新，與基層單位的業(yè)務(wù)實際脫離，與人民群眾的所需所愿脫離，出現(xiàn)各式各樣的“局部空轉(zhuǎn)”：整天沉湎于文山會海、上下應(yīng)付，缺乏干事的實際行動和具體措施，匯報起來“頭頭是道”，看似“動作不少”，實際上毫無進展、績效寥寥，是真真切切的“原地空轉(zhuǎn)”。這些形式主義的“局部空轉(zhuǎn)”，使中央的政策和改革在“上傳下達”中“空轉(zhuǎn)”，讓亟待解決的問題在推諉扯皮中“空轉(zhuǎn)”，讓基層發(fā)展在人力財力的虛耗中“空轉(zhuǎn)”。為什么“局部空轉(zhuǎn)”、資源空耗、官民皆怨、上下共怒的“流行病”，能夠潛滋暗長、痼疾難改？這絕非個別干部的作風(fēng)素質(zhì)所能解釋，也絕非一兩次“運動化整治”所能解決。只有制度化治本方能根除“病根”。為此，亟需深挖“病根”、認準(zhǔn)“病源”，并通過加快體制性制度改革，壯大基層治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)，依靠民主法治的制度化力量，用基層治理現(xiàn)代化的制度體系，真正以“制度為本”，才能根治各種形式主義的“局部空轉(zhuǎn)”。

造成基層“局部空轉(zhuǎn)”的根本原因

在現(xiàn)行行政體制下，一些基層縣、鄉(xiāng)政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系失衡，出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”的根本原因在于：“上有官僚主義嚴(yán)重，下有形式主義泛濫”，“上面領(lǐng)導(dǎo)怕出事，下面干部應(yīng)付事”。體制性的官僚主義與形式主義“上下互動”“惡性互強”，造成基層治理效能日漸扭曲變形：

一是縣級黨政部門，掌握著大量縣域治理的權(quán)力、資源和人力，具有項目分配權(quán)和檢查驗收權(quán)，但并不是一線直接的“項目實施者”。二是縣級黨政部門，作為縣域治理的組織者和指揮者，只是“上下權(quán)力中轉(zhuǎn)站”，其基本的工作流程是“開會布置任務(wù)—鑒定項目責(zé)任書—頻繁督查檢查”，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是作為“被動的任務(wù)和責(zé)任承接者”。三是縣、鄉(xiāng)政府之間權(quán)責(zé)匹配失調(diào)，縣級黨政職能部門作為各項任務(wù)和項目的分配者和檢查者，通過“層層加碼施壓、層層下卸責(zé)任”體制機制，將任務(wù)和項目“施加下沉”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，這在城管衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共安全和土地征用等方面表現(xiàn)特別突出，一旦任務(wù)和項目未能完成或“發(fā)生事故”，各種追責(zé)問責(zé)的“板子”就會打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭上。

這是造成基層政府“權(quán)小責(zé)大、人少事多”治理困境的根本原因，也是造成基層各種“局部空轉(zhuǎn)”式形式主義應(yīng)對的體制原因，而面對種種體制性困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府毫無化解之策。對此，應(yīng)通過“頂層設(shè)計”的體制性改革，推動修改憲法法律，推進“省直管縣”和“強鎮(zhèn)擴權(quán)”體制改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府的“派出機構(gòu)”，賦予縣級政府及其職能部門的“完整權(quán)力”，用法律和法規(guī)明確“縣、鄉(xiāng)政府權(quán)力責(zé)任清單”，賦權(quán)賦能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使其“權(quán)、責(zé)、事”協(xié)調(diào)匹配，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理的積極性和創(chuàng)新活力。

同時，由于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力和責(zé)任的不斷下沉和下壓，作為村民自治組織的村級組織也在不斷 “行政化”，基層群眾的基層自治和基層民主功能得不到有效發(fā)揮，村兩委班子干部也只能依附和仰賴縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，成為上級行政權(quán)力的“跑腿”和“工具”，無法自主代表廣大村民的訴求和利益。基層政府的“局部空轉(zhuǎn)”流行病，也下沉蔓延到村民自治組織之中，所以亟待厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間的“權(quán)責(zé)關(guān)系”，回歸村級組織民主自治的根本定位和職能。

深化行政體制改革，扭轉(zhuǎn)“壓力型”體制機制

在全面建成小康社會決勝階段，鄉(xiāng)村振興任務(wù)繁重，中央、省級、市級、縣級的各項任務(wù)和工程，都需要基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一線實施和落實。所以，個別上級政府及其職能部門，為了快速推進“任務(wù)完成”，以及隨后便于“追查責(zé)任”，一再根據(jù)各自的“條條機制”，以“屬地管理”名義將其所管轄的項目和工程工作統(tǒng)統(tǒng)下放到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)：信訪維穩(wěn)、國土資源、環(huán)境保護、交通安全、征地拆遷、城管衛(wèi)生、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等。這些“條條”下放的“屬地管理”的機制是如何運作的？這其中潛藏著基層工作及其“局部空轉(zhuǎn)”的“隱秘機制”：

“層層加碼施壓”。當(dāng)前各項工作任務(wù)繁重而責(zé)任重大，上級政府及其職能部門，為了保證任務(wù)的按期完成和責(zé)任的便于追查，其基本的工作流程是“開會布置任務(wù)—簽訂責(zé)任書—不斷督查檢查”。其中，布置任務(wù)時的“層層加碼施壓”就是其流程中的首要環(huán)節(jié)：任務(wù)指標(biāo)的追加、任務(wù)項目的細化、任務(wù)限期的提前等。各級政府及其部門，為什么喜愛“層層加碼施壓”？這對其上級政府及部門來說，可以表明本級政府的政治決心和工作態(tài)度；對其下級基層政府來說，以保證督促其按期按質(zhì)完成任務(wù)，“加碼的指標(biāo)”可使其在完成任務(wù)的時間上有“回旋余地”。

“層層下卸責(zé)任”。在工作任務(wù)順著“權(quán)力鏈條”層層加碼下傳的同時，任務(wù)的“責(zé)任鏈條”也隱含其中，順著“權(quán)力鏈條”，絕大部分“責(zé)任”同時下卸轉(zhuǎn)移到基層。這對縣級政府及其職能部門來說，“對上”好表明其本級政府“層層傳導(dǎo)壓力”“層層執(zhí)紀(jì)問責(zé)”的立場和決心。一旦完不成任務(wù)或出了任何“事故”，也好拿著“任務(wù)責(zé)任書”追查基層責(zé)任。通過“條條”下放的“屬地管理”，成為“卸責(zé)甩鍋”名正言順的“根據(jù)憑證”。

“層層督查檢查”。部分地方政府，一旦將工作任務(wù)通過“層層加碼施壓”布置給基層，工作責(zé)任通過“層層卸責(zé)甩鍋”推卸給基層，僅“剩下”的工作就是不斷地“督查檢查”?！岸讲闄z查”既是為了保證完成工作，又是為了追查責(zé)任落實。這便是當(dāng)前基層督查、檢查、考核、評比泛濫的體制根源。據(jù)筆者了解，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年“應(yīng)付”的督查檢查，少則100多次，多則200多次。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入各種“形式主義空轉(zhuǎn)”的重要原因。

針對以上情況，需要深化體制改革，扭轉(zhuǎn)壓力型的體制機制，大幅減少一些不必要的檢查和追責(zé)，明確各個上級職能部門與下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作關(guān)系，明確各自的權(quán)力和責(zé)任，徹底改變“上級部門”只是“布置任務(wù)、監(jiān)督檢查”的制度機制，賦予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理鄉(xiāng)村社會的權(quán)能和自主性。

為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權(quán)賦能，形成權(quán)責(zé)匹配的治理結(jié)構(gòu)

對于一些地方政府“權(quán)力不斷上收、責(zé)任不斷下放”的各種“條條管理”，也許有人疑惑，為什么基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)不討價還價或堅決拒絕呢？這其中有著復(fù)雜的個體性和體制性原由，從基層體制和權(quán)力運作來看，基層干部其實并沒有多少討價還價的“談判能力”。

一是所謂“條條管理”，是在“層層傳導(dǎo)壓力”“層層執(zhí)紀(jì)問責(zé)”下施行的，不執(zhí)行“條條管理”下傳的任務(wù)和責(zé)任，基層干部也許就要背上“不執(zhí)行上級決定”的政治責(zé)任，甚至被追責(zé)為違反“政治紀(jì)律”。

二是各種“條條管理”，是在地方政府及其職能部門設(shè)立的各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”的名義下向下傳達的。各地縣級政府及其職能部門，為了更好地推進本部門的工作，也為了表明重視和“名正言順”，往往成立各種各樣的任務(wù)和工程的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。而“領(lǐng)導(dǎo)小組”的“組長”，往往就是縣級的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)報道，中部地區(qū)某市副市長，“掛名”了50多個“領(lǐng)導(dǎo)小組”組長，各種任務(wù)的“責(zé)任書”，就在領(lǐng)導(dǎo)小組組長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間簽訂。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部，特別是其主要領(lǐng)導(dǎo)的“考核”分數(shù)，都“攥在”縣級領(lǐng)導(dǎo)和各個職能部門的手中?；鶎诱撠?zé)的信訪維穩(wěn)、交通安全、國土資源、環(huán)境保護、精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的“檢查考核”，都是以縣級領(lǐng)導(dǎo)和各個職能部門為主要人員來考核的，因此，個別基層干部坦言“不敢得罪上級領(lǐng)導(dǎo)”。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“項目、財力和資源”，都需要縣級政府及其各個職能部門的支持。特別是在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的各種工程項目中，縣級職能部門掌握著各種各樣的項目和資金，并具體規(guī)劃和安排項目的落實單位和資金數(shù)額。交通局、國土局、農(nóng)林局、環(huán)保局、教育局等，都有各自“條條”上的工程和項目，他們對各自項目如何分配和支持力度，都有著“決定性的權(quán)力”。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果沒有這些工程項目的支持，很難作出成績。沿著這一“權(quán)力邏輯”鏈條，各個職能部門就“順理成章”地把各自的工作和任務(wù)，以“屬地管理”名義“下放”到基層政府頭上，而基層干部“毫無拒絕的能力”。

部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在“權(quán)小責(zé)大、人少事多”的層層壓力下，在迎接川流不息的各級、各層職能部門的督查檢查中，在要求各種報表、材料、臺賬的忙亂中，就只能采取各種形式主義方式去應(yīng)付和應(yīng)對，看似人人忙得“死去活來”，實則是人財虛耗的“局部空轉(zhuǎn)”。這就要求深化體制改革，健全基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能，通過“強鎮(zhèn)擴權(quán)”和“賦權(quán)賦能”，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“權(quán)責(zé)匹配”的政府，這是調(diào)動基層政府奮發(fā)作為、開拓創(chuàng)新的體制性基礎(chǔ)。

深化基層監(jiān)督體制改革，精簡統(tǒng)一各種檢查監(jiān)督機制

多重“檢查監(jiān)督”造成一些基層政府的不堪重負、“空轉(zhuǎn)應(yīng)對”也凸顯了現(xiàn)行檢查監(jiān)督機制的“制度漏洞”：一是 “上有官僚主義嚴(yán)重，下有形式主義應(yīng)付”，其結(jié)果就是各式各樣的“局部空轉(zhuǎn)”。而作為最無權(quán)、最基層的一線政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有任何“討價還價”的能力，只好“迫于壓力匆忙應(yīng)對”。“迎接檢查、填寫報表、準(zhǔn)備材料”，也因此成為基層政府工作的“新常態(tài)”。二是“資源空耗、體制空轉(zhuǎn)”，造成基層政府的“空轉(zhuǎn)無效運轉(zhuǎn)”。中部地區(qū)某村村干部統(tǒng)計，一個星期要“打印3000多頁的匯報材料”；西部地區(qū)某貧困村的扶貧駐村工作隊，兩個年輕干部“一年四季、天天在村辦公室填寫臺賬”。如此多的資源、時間和人力用于“檢查監(jiān)督”、忙于“準(zhǔn)備材料”，不利于基層干部全身心投入到脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的實際工作中。三是一些地方頻繁的“檢查監(jiān)督”實際上是“上級忙于檢查，下級忙于應(yīng)付”的體制空轉(zhuǎn)，而處于“體制外”的廣大人民群眾“不知就里”，更無從“民主參與”。其實“體制內(nèi)的上百次檢查監(jiān)督，不如老百姓的一兩句實話”。老百姓最能深切感受到身邊的扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的“實際和實效”，但個別地區(qū)基層民主的體制機制不暢，廣大人民群眾作為最知情者，而處于最“無權(quán)監(jiān)督”和“無從監(jiān)督”的尷尬處境。

精簡統(tǒng)一各種檢查監(jiān)督機制，亟需深化基層監(jiān)督體系改革，加強基層民主法治建設(shè)。一是把黨中央《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》（2018年10月）和《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（2019年3月）以及黨的十九屆四中全會精神，通過各地政府的實施細則堅決落實，把黨中央要求的“督查檢查考核事項要減少50%以上”的規(guī)定執(zhí)行到位。二是統(tǒng)一精簡檢查監(jiān)督的次數(shù)和形式，推行“一年一檢查、一事一張表”檢查制度，大幅度減少檢查頻次和報送材料數(shù)量。三是大力開拓基層民眾監(jiān)督政府的渠道和機制，用成本低、數(shù)量廣、全過程的基層民主的民眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，提升基層監(jiān)督的深度和廣度。推行基層民眾“民主評議政府”在績效考核中占比50%以上的制度規(guī)定，壯大基層民主自治的力量和基礎(chǔ)。

各式各樣的“局部空轉(zhuǎn)”，根源在于各式各樣的官僚主義，表象表現(xiàn)為各式各樣的形式主義，本質(zhì)上是“資源空耗、體制空轉(zhuǎn)”。此類種種痼疾，相延已久，積弊難改，絕非一鄉(xiāng)、一鎮(zhèn)所能撼動。只有通過統(tǒng)一的“頂層設(shè)計”，通過堅決的制度體制改革，推進“上級政府”精兵減政，基層政府“賦權(quán)賦能”，同時壯大基層的民主法治基礎(chǔ)，保障廣大人民群眾的民主監(jiān)督權(quán)利，“局部空轉(zhuǎn)”才能得到有效遏制。只有通過構(gòu)建黨政統(tǒng)合、多元參與、民主協(xié)商、協(xié)同共治的基層治理體系，提升基層治理現(xiàn)代化水平，才能徹底根除基層治理痼疾。也只有實現(xiàn)基層多元協(xié)同共治，壯大基層民主自治的現(xiàn)代化水平，才能夯實國家治理現(xiàn)代化的基層根基。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員、博導(dǎo)）

責(zé)編/孫娜 美編/李祥峰