建國以來我國廉政法治建設(shè)的發(fā)展與開拓

秦昕

【摘 要】 文章闡述了建國以來我國廉政法治建設(shè)的發(fā)展與開拓。七十年來，我國對貪污腐敗犯罪的治理，形成了從民主運動式治貪，量變到質(zhì)變的依法反腐，進而向法治化反腐道路不斷邁進的中國模式。從新中國成立初期，我國通過專門的懲貪立法開端，到1979年首部刑法典夯實了廉政法治建設(shè)基礎(chǔ)，但復(fù)雜多變的貪腐形勢下未能嚴(yán)格執(zhí)行依法反腐的司法實踐。1997年及至現(xiàn)行刑法典框定貪污賄賂罪的基本法律框架，適應(yīng)不斷社會發(fā)展變化完善相關(guān)立法，逐步形成中國特色社會主義反腐法律體系，切實發(fā)揮懲治和預(yù)防腐敗實效，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。

【關(guān)鍵詞】 貪污賄賂罪;廉政法治;中國特色反腐法律體系

正如德國歷史學(xué)家弗里德里希所說：“腐敗是附著在權(quán)力上的咒語，哪里有權(quán)力，哪里就有腐敗”，貪腐是人類社會常見的一種犯罪現(xiàn)象。我國對貪污腐敗的懲治由來已久，早在先秦時期，就有“昏墨賊殺，皋陶之刑也”，在危害程度上將貪污等同于殺人，應(yīng)處以死刑等規(guī)定。及至新中國成立初期，經(jīng)過長期艱苦卓絕的斗爭，在認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨和國家非常重視懲治貪污腐敗，積極開展反腐倡廉建設(shè)。

一、廉政法治的萌芽：民主運動式治貪

正如新中國成立前夕毛澤東同志所警示的“糖衣炮彈”，貪污賄賂現(xiàn)象在新中國成立初期就開始出現(xiàn)了。為鞏固新生政權(quán)，我國在建國初期就開始積極進行各項廉政建設(shè)和反貪污反腐敗運動。

1、專門性立法奠定廉政法治建設(shè)的理論基礎(chǔ)

就立法狀況而言，在1949年至1978年這近三十年間，我國雖未制定頒布刑法典，但有關(guān)貪污罪的立法工作一直在進行，以1952年頒布的《中華人民共和國懲治貪污條例》（以下簡稱《條例》）最早、最為典型。該立法雖冠之以“條例”之名，卻有“法律”之實：形式上，該《條例》制定頒行于第一屆全國人大常委會成立之前，由代行全國人大職責(zé)的中國人民政治協(xié)商會議制定，由中央人民政府委員會批準(zhǔn)公布;內(nèi)容上，該立法涵蓋了貪污罪的犯罪構(gòu)成、刑罰裁量等應(yīng)當(dāng)由“法律”設(shè)定的根本性內(nèi)容。

盡管《條例》所顯示的立法技術(shù)尚不成熟，比如，將貪污罪涉及的主體延伸至“一切國家機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校及其附屬機構(gòu)的工作人員”，而客觀行為表現(xiàn)則囊括了行賄受賄、出賣國家情報、敲詐勒索、損壞公共財物等超出貪污罪語義范圍的內(nèi)容。但作為我國第一部關(guān)于貪污賄賂犯罪的立法，在1979年刑法出臺以前，走在前列的《條例》無疑是當(dāng)時懲治貪污賄賂犯罪主要的法律依據(jù)。《條例》既明確了貪污罪的概念，還為懲治行賄、受賄、介紹賄賂、收買盜取國家經(jīng)濟情報以謀取私利等行為提供了依據(jù)，甚至還就處罰情節(jié)、刑罰裁量等做了具體規(guī)定，成為這一時期懲治貪污賄賂犯罪明確且具體的法律依據(jù)。

《條例》的制定，體現(xiàn)了我國這一時期在懲治貪污腐敗問題上法制建設(shè)的探索和意圖，是新中國成立以來依法懲治貪腐的開端。當(dāng)時社會歷史背景下立法技術(shù)不成熟導(dǎo)致的《條例》本身存在的立法缺陷，加之法治觀念的欠缺，《條例》在當(dāng)時并未得以完全施行，或者說依法懲治貪腐還未成型。

2、民主運動式治貪夯實廉政法治建設(shè)的現(xiàn)實條件

在《條例》之前，我國并非沒有貪污犯罪現(xiàn)象，也并非不對貪污犯罪行為予以懲治，但當(dāng)時主要通過民主運動的方式，通過開展各類整風(fēng)運動進行反腐倡廉建設(shè)。從1950年開始的整風(fēng)運動，揭發(fā)了大量國家干部受腐蝕現(xiàn)象，到1951年在全國范圍內(nèi)開展的“三反”、“五反”運動，嚴(yán)厲打擊腐敗行為，黨中央多次發(fā)出整風(fēng)運動的指示，并對整風(fēng)運動的作用給予充分肯定。

在《條例》之后，我們也并未嚴(yán)格依據(jù)《條例》的明文規(guī)定來懲治貪污賄賂犯罪，依舊在很大程度上依賴“整風(fēng)”這一民主運動的方式進行治理，1957年開始的整風(fēng)運動，就指向“一整主觀主義、二整宗派主義、三整官僚主義”。而之所以未能嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，最根本的原因，還是法治觀念尚未建立起來，司法實務(wù)部門對貪污犯罪的治理會根據(jù)黨和國家的政策進行相應(yīng)調(diào)整。例如，《條例》第三條規(guī)定：“個人貪污的數(shù)額，不滿人民幣一千萬元者，判處一年以下的徒刑、勞役或者管制”，但實踐中，司法實務(wù)部門按照有關(guān)政策的要求，對上述法律的明文規(guī)定作了變通：“除對其中情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)給予刑事處分外，其情節(jié)不嚴(yán)重者一般應(yīng)免于刑事處分，而由其工作機關(guān)按其情況，予以不同程度的行政處分，以示嚴(yán)肅?！北M管《條例》不是一部嚴(yán)格意義上的刑事法律，懲治貪污的手段和方式也綜合采取了刑事和行政手段，但實務(wù)中直接將應(yīng)當(dāng)給予刑罰處罰的行為，降格給予行政處分，不完全按照《條例》規(guī)定的數(shù)額和情節(jié)去處罰貪污犯罪，是法治觀念不健全的表現(xiàn)。

盡管當(dāng)時未嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，但從當(dāng)時的審判情形看，黨和國家對于懲治貪污賄賂犯罪的態(tài)度是非常堅決的。在建國初期需要爭取團結(jié)大多數(shù)的背景下，依然對劉青山、張子善處以極刑即可印證。換言之，懲治貪腐的堅定決心下，民主運動式懲治貪污腐敗犯罪的實踐，雖未嚴(yán)格依據(jù)法律，卻切實發(fā)揮了懲治貪污腐敗的實效，是當(dāng)時懲治貪污腐敗的主要手段。同時通過樹立懲治貪腐的導(dǎo)向，為后來廉政法治建設(shè)準(zhǔn)備了實踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件。

二、廉政法治的開拓：從量變到質(zhì)變的依法反腐

1979年至1996年間，有關(guān)貪污賄賂罪的立法工作得以蓬勃發(fā)展，1979年刑法典的頒布實施，是刑事法治發(fā)展的重要起點，對廉政法治建設(shè)具有里程碑意義。改革開放以來社會政治、經(jīng)濟等多方面的發(fā)展變化，廉政法治建設(shè)也隨之不斷開拓發(fā)展并日趨成熟。

1、完善立法，重視通過法律來懲治貪污賄賂犯罪

黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放新時期，廉政法治建設(shè)也面臨不同以往的新形勢、新情況：一些地方和部門的違紀(jì)違法現(xiàn)象激增，貪污受賄、謀取不正當(dāng)利益現(xiàn)象開始蔓延，少數(shù)干部搞特殊化現(xiàn)象嚴(yán)重起來。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗形勢，誠如十一屆三中全會上指出的“為了保障社會主義民主，必須加強社會主義法制……應(yīng)當(dāng)把立法工作擺在全國人民代表大會及其常委會的重要日程上來?！边@一時期，我國采取積極的立法政策，推動了貪污腐敗犯罪的相關(guān)立法。

在總結(jié)建國以來反腐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1979年刑法首次名正言順地對貪污賄賂罪做出了刑法性規(guī)定。總體上看，貪污賄賂罪的立法因刑法典出臺得以完善，其主要進步之處體現(xiàn)為：第一，合理限制了貪污賄賂罪的主體范圍，明確只有“國家工作人員”和“受委托從事公務(wù)的人員”才能構(gòu)成貪污罪;第二，將受賄罪、行賄罪、瀆職罪等從“口袋罪”貪污罪中分離出來，瀆職罪作為類罪名單列一章，受賄罪、行賄罪作為“瀆職罪”中的具體罪名，瘦身后的“貪污罪”則屬于“侵犯財產(chǎn)罪”，針對侵犯“公共財物”的行為予以懲治。第三，突出“利用職務(wù)上的便利”這一貪污賄賂罪的核心構(gòu)成要件要素，受當(dāng)時“宜粗不宜細(xì)”立法指導(dǎo)思想的影響，對貪污、受賄的具體行為方式并未作明確規(guī)定。

除刑法典外，這一時期最值得一提的貪污賄賂罪立法，便是1988年全國人大常委會通過的《關(guān)于懲治貪污賄賂罪的補充規(guī)定》（以下簡稱《補充規(guī)定》）。較之1979年刑法和《條例》，《補充規(guī)定》中有關(guān)貪污賄賂罪的立法，是立法技術(shù)不斷進步走向成熟的集中體現(xiàn)。其一，犯罪構(gòu)成要件描述更明確、更具可操作性：不僅對貪污罪、受賄罪的罪狀描述更具體，還對行賄罪、挪用公款罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪、隱瞞境外存款罪等罪名作了規(guī)定，使貪污賄賂罪的相關(guān)立法更全面系統(tǒng);其二，《補充規(guī)定》采用了以數(shù)額定罪的立法設(shè)計，以數(shù)額為主線進行了刑期設(shè)置，且沿用至今。從整體上看，《補充規(guī)定》摒棄了“寧粗勿濫”的立法精神，在立法技術(shù)不斷走向成熟的背景下，我國更加依賴通過完善立法來加強對貪污腐敗現(xiàn)象的治理。通過法律的手段來治理貪污賄賂現(xiàn)象，是廉政法治建設(shè)質(zhì)的飛躍。

2、嚴(yán)格司法，依法懲治貪污賄賂罪任重道遠

改革開放初期，新的經(jīng)濟發(fā)展形勢下產(chǎn)生各類腐敗現(xiàn)象，尤其是經(jīng)濟體制改革過程中，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重滋生蔓延。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，腐敗問題開始向商業(yè)等私權(quán)力領(lǐng)域蔓延，商業(yè)賄賂日益成為突出的社會問題，我國立法也適應(yīng)這種腐敗形式的變化，以單行刑法《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟的罪犯的決定》，對公務(wù)腐敗和商業(yè)腐敗同時進行了規(guī)定。面對日益復(fù)雜的反腐形勢，黨和國家對此保持高度警惕，毫不放松查辦違紀(jì)違法和腐敗案件，在1979年刑法實施后，司法實務(wù)部門開始依法加大對貪污賄賂罪的懲治。

從當(dāng)時媒體和官方公布的案件查處情況看，各地人民法院對于情節(jié)嚴(yán)重的罪犯，依法從嚴(yán)懲處，判處重刑，甚至判處死刑。在黨的十二大到十三大五年間，中央紀(jì)委和各級紀(jì)委共處分違紀(jì)黨員六十五萬余人，對于一些重大違紀(jì)違法案件的堅決查處，在黨內(nèi)外產(chǎn)生了較大影響。與此同時，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《人民檢察院組織法》等規(guī)范性文件的施行，國家監(jiān)察部、審計署的正式成立，在反腐敗斗爭中都發(fā)揮了重要作用。這一時期懲治貪污賄賂罪的情況可概括為：政策嚴(yán)格，態(tài)度堅決，司法實務(wù)中不嚴(yán)格依法懲治的現(xiàn)象依然存在。

相較于1952年《條例》的執(zhí)行情況，1979年刑法、《補充規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)得到了較好的執(zhí)行，對于將應(yīng)當(dāng)給予刑事處罰的犯罪行為行政處罰化，這種明顯違背法律條文規(guī)定的做法，基本不復(fù)存在。但是，由于這一時期的立法尚存一個逐步完善的過程，故而在執(zhí)行過程中不可避免地會遇到各種始料未及的問題。如：1979年刑法沒有對貪污罪的犯罪數(shù)額及對應(yīng)刑期進行設(shè)置，就必然造成司法實務(wù)中對貪污罪的犯罪情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，在刑罰裁量時就可能出現(xiàn)輕重失衡，甚至同案不同判的現(xiàn)象發(fā)生。再比如，由于《補充規(guī)定》第三條規(guī)定的“挪用公款數(shù)額較大不退還的，以貪污論處”，過于籠統(tǒng)，使得對于一些尚未歸還公款的案件中，出現(xiàn)認(rèn)定為挪用公款罪還是貪污罪的司法爭議，甚至滋生將案發(fā)時公款未歸還的情形通通認(rèn)定為貪污罪的不當(dāng)傾向。

除了立法本身存在缺陷外，改革開放下經(jīng)濟形勢的深刻變革，使得貪污腐敗案件呈現(xiàn)復(fù)雜多變局面，涉案金額越來越高，犯罪手段愈發(fā)多樣隱蔽，貪污賄賂罪的相關(guān)立法在具體的司法實踐中不免顯得相對滯后，難以適應(yīng)嚴(yán)懲各類形式貪污賄賂犯罪的實際需要。盡管在這一時期，極少出現(xiàn)因政策要求而違背法律明文規(guī)定對腐敗案件查處的情形，但同案不同判、對不屬于犯罪的行為給予刑事處罰等現(xiàn)象卻時有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了依法治理之路，不利于廉政法治建設(shè)。

三、廉政法治的發(fā)展：法治化反腐的中國模式

自1997年黨的十五大第一次將“法治”載入黨的綱領(lǐng)性文件，到黨的十六大提出“反對和防止腐敗”，到黨的十七大推動中國特色反腐倡廉建設(shè)道路，到黨的十八大提出構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的機制體制，[1]到黨的十九大提出要奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，我國廉政法治建設(shè)逐步形成了有中國特色的反腐道路，形成了法治化反腐的中國模式。

1、1997刑法確立我國反腐法律體系基本框架

1997年至今，有關(guān)貪污腐敗犯罪的立法繼續(xù)向前發(fā)展，首先值得關(guān)注的便是1997年刑法典，1997年刑法中有關(guān)貪污賄賂罪的立法基本定型，確立了貪污賄賂罪一直沿用至今的立法體例和模式。

首先，從立法結(jié)構(gòu)看，1997年刑法在“瀆職罪”之外增設(shè)“貪污賄賂罪”一章，將貪污罪從侵犯財產(chǎn)罪中剝離至貪污賄賂罪中，結(jié)合修正案逐步將貪污罪、受賄罪、挪用公款罪等十四個相關(guān)罪名囊括其中，形成了較為全面、完善的貪污賄賂罪的法律體系。雖然同樣強調(diào)犯罪對象屬“公共財產(chǎn)”，但置于侵犯財產(chǎn)罪中，犯罪客體乃重在公共財產(chǎn)所有權(quán)，而非國家機關(guān)的正?；顒蛹捌涔疂嵉男抛u，與廉政法治建設(shè)的精神相悖。

其次，從罪狀描述分析，1997年刑法粗細(xì)結(jié)合、收放有度，既描述了具體的行為方式，也對其他行為模式留有余地，如貪污罪強調(diào)“利用職務(wù)上的便利”，既列舉侵吞、竊取、騙取等多種手段，又兜底了以其他手段非法占有公共財物;受賄罪則區(qū)分“主動索賄”和“被動受賄”兩種主要受賄形式，對“被動受賄”增設(shè)“為他人謀取利益”要件，從而合理框定了貪污賄賂罪的行為邊界，摸準(zhǔn)了貪污賄賂罪的精髓要義。

最后，犯罪構(gòu)成要件規(guī)范化，尤其是犯罪主體方面，合理界定了“國家工作人員”的范圍，不再“唯身份論”，不以“國家干部身份”來確定國家工作人員，而是以“依法從事公務(wù)”這一實質(zhì)內(nèi)容來判斷主體資格。通過“依法從事公務(wù)”這一實質(zhì)要素的判斷，合理擴大了貪污賄賂罪的主體范圍，避免對部分從事公務(wù)卻無國家干部身份人員的貪污賄賂行為無法進行刑事問責(zé)的尷尬局面。

1997年確立的反腐敗立法格局和模式，充分考慮了貪污賄賂罪侵犯客體的一致性和系統(tǒng)性，契合了懲治和預(yù)防腐敗的現(xiàn)實需求，有力推動了中國特色反腐倡廉建設(shè)道路向前發(fā)展。

2、形成中國特色社會主義反腐法律體系

1997年刑法頒布實施至今二十余年，期間經(jīng)歷十部修正案，除《刑法修正案（九）》外，無一修正案對貪污賄賂罪做出大幅調(diào)整?！缎谭ㄐ拚福ň牛芬约霸诖嘶A(chǔ)上的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》，在社會主義市場經(jīng)濟深刻變革的當(dāng)下，對貪污賄賂罪進行的一次心臟搭橋術(shù)，針砭時弊直擊要害，修正了貪污賄賂罪立法的不適應(yīng)性。

第一，對貪污賄賂罪的量刑依據(jù)進行變革，使之更具全面性和適應(yīng)性。由原本依據(jù)具體貪污數(shù)額的多少來判斷情節(jié)輕重設(shè)置四檔刑期，調(diào)整為“數(shù)額”“情節(jié)”并重，將具體的貪污數(shù)額變更為“數(shù)額較大”、“數(shù)額巨大”等三檔刑期，再通過司法解釋等形式對數(shù)額較大、數(shù)額巨大的具體金額予以明確并可結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平適時調(diào)整，以確保刑法典的穩(wěn)定性和適應(yīng)性。

第二，對貪污賄賂罪的刑罰裁量進行調(diào)整，使之更顯輕重有度。刑期檔次設(shè)置順序變“從重到輕”為“由輕到重”，這絕不是無的放矢，也不是文字層面的簡單調(diào)整?？v觀我國整部刑法典，在《刑法修正案（九）》之前，唯有故意殺人罪和貪污罪的刑期設(shè)置是“從重到輕”，這體現(xiàn)的是對貪污罪從重處罰的立法傾向，[1]優(yōu)先考慮適用重一檔刑期。而有意就刑期檔次設(shè)置順序進行調(diào)整，所透露的意味再明顯不過，這與特別設(shè)置貪污罪的從寬處罰情節(jié)相印證。此外，在司法實踐中，如實供述、真誠悔罪、積極退贓等本就是從寬處罰情節(jié)，在貪污罪處罰規(guī)則中特別設(shè)置和強調(diào)該情節(jié)，體現(xiàn)的是對貪污罪從輕處罰的立法設(shè)計。誠然，《刑法修正案（九）》并非一味體現(xiàn)對貪污罪的從輕處罰，對于情節(jié)特別嚴(yán)重尚不足以判處死刑立即執(zhí)行的犯罪分子，設(shè)置“終身監(jiān)禁”，在刑罰執(zhí)行過程中體現(xiàn)罪刑相適應(yīng)。

第三，加大對行賄犯罪的處罰力度，切實體現(xiàn)“反對和防止腐敗”。改變以往單純強調(diào)從重處罰來預(yù)防貪污受賄犯罪的方式，嘗試多措并舉從根源上切斷腐敗源頭。其一，增設(shè)“對有影響力人員行賄罪”，將通過關(guān)系人腐蝕國家工作人員、打擦邊球的行為納入刑法調(diào)整范圍，彌補新出現(xiàn)的立法空白。其二，刪除行賄罪一般性“免除處罰”的規(guī)定，被追訴前主動交待行賄行為的，由“可以減輕處罰或者免除處罰”調(diào)整為“可以從輕或者減輕處罰”，破除司法實踐中對行賄罪甚少處罰，助長行賄犯罪猖獗的怪象。其三，對各類行賄罪增設(shè)罰金刑，從經(jīng)濟能力方面著手降低再犯可能性，從而預(yù)防貪污賄賂犯罪。

在1997年刑法典的統(tǒng)領(lǐng)下，配之以不斷適應(yīng)社會發(fā)展變化的修正案、司法解釋等規(guī)范性法律文件，中國特色社會主義反腐敗法律體系已基本形成。在這過程中，國家和人民的法治觀念得以發(fā)展，注重依靠和擅于運用法律制度來治理貪污腐敗犯罪，發(fā)揮中國特色社會主義反腐法律體系的保障性作用?？v使在運用法律制度治理腐敗問題的過程中，依然可能會遇到新領(lǐng)域、新手段等適應(yīng)性問題，但法治觀念支配下的我國廉政法治建設(shè)能及時做出適應(yīng)性調(diào)整，不斷適應(yīng)懲治和預(yù)防腐敗犯罪的需要。

四、小結(jié)

通過梳理新中國成立以來我國廉政法治建設(shè)歷程，不難發(fā)現(xiàn)，對于懲治貪腐，黨和國家的態(tài)度始終是堅定的，直至奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。在懲貪抑腐政策下，伴隨立法技術(shù)的進步和法治觀念的形成，我國廉政法治建設(shè)得以發(fā)展。在中國特色社會主義反腐法律體系形成過程中，我國對于貪污賄賂罪的懲治呈現(xiàn)逐步法治化的過程，期間遇到的都是法治化進程中不可避免的各類問題，也終將被法治所折服。

【注 釋】

[1] 在刑法中，受賄罪的處罰是適用貪污罪刑罰規(guī)定的，故本文所稱貪污罪的處罰規(guī)則全部適用于貪污罪和受賄罪.

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【作者簡介】

秦 昕（1989.1—）女，漢族，江西宜春人，碩士研究生，中共江西省委黨校講師，從事刑法學(xué)和行政法學(xué)研究.