推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的路徑探析

【摘 要】 本文從理論上分析了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化內(nèi)涵及實(shí)質(zhì)、實(shí)現(xiàn)方式，探討了實(shí)踐中推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化面臨的三個(gè)難題，從四個(gè)方面提出推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)路徑。一是構(gòu)建適應(yīng)市場交易的生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度和市場體系，降低交易成本;二是培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè);三是健全生態(tài)補(bǔ)償制度;四是建立激勵(lì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策體系。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)產(chǎn)業(yè)化;實(shí)現(xiàn)路徑;探析

在2018年5月全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，要加快建立健全以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。這明確了生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑以及新時(shí)代生態(tài)文明體系建設(shè)的關(guān)鍵。

一、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化內(nèi)涵及實(shí)質(zhì)

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化就是用產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)資源和服務(wù)由無償享用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃r(jià)值商品和服務(wù)，生態(tài)要素轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)要素，構(gòu)建生態(tài)建設(shè)投入與獲得相應(yīng)合理回報(bào)機(jī)制，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，生態(tài)財(cái)富轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的保值增值，可持續(xù)推進(jìn)生態(tài)建設(shè)。在實(shí)踐中，如果“綠水青山”不能真正變成“金山銀山”，生態(tài)建設(shè)的主體和地方發(fā)展不能從生態(tài)環(huán)境保護(hù)中受益、不能在取得社會(huì)效益的同時(shí)也得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，就會(huì)失去生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的持續(xù)動(dòng)力，就難以持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)質(zhì)是，將良好的生態(tài)資源視為高度稀缺的經(jīng)濟(jì)資源，讓生態(tài)資源與土地、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)要素一樣，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素，生態(tài)資源也成為一種特殊的資本——生態(tài)資本或自然資本。2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出“樹立自然價(jià)值和自然資本的理念”，要求保護(hù)自然要得到合理回報(bào)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)自然資本的保值增值。這是我國政策對(duì)生態(tài)資源在生產(chǎn)經(jīng)營過程中定位的重大變化，也提出了在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的一條重要思路。

生態(tài)要素成為獨(dú)立的一種生產(chǎn)要素，進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營過程，就存在著價(jià)值生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)的問題，實(shí)際上也是如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。從生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的需求方來看，消費(fèi)者愿意并且能夠支付所獲得的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。這主要受到消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)提高和對(duì)環(huán)境服務(wù)的認(rèn)知、支付意愿、收入水平和支付能力等因素影響。如，人們?cè)瓉砹?xí)慣認(rèn)為環(huán)境是公共產(chǎn)品，應(yīng)該無償享用。消費(fèi)者習(xí)慣購買低價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)價(jià)格較高的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值還有一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。從市場供給方來看，要讓生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)提供者有合理的收入和回報(bào)，愿意生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。從連接供需的市場機(jī)制來看，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的市場價(jià)格是否合理、市場運(yùn)行機(jī)制是否健全、生態(tài)商品和服務(wù)的交易成本高低，是決定生態(tài)產(chǎn)業(yè)化能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

按照實(shí)施主體和運(yùn)行機(jī)制的不同，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式主要有三種類型：一是政府支付補(bǔ)償，即各級(jí)政府運(yùn)用財(cái)政資金向提供公共生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者依據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。如，我國實(shí)施退耕還林（草）工程，農(nóng)戶因?yàn)橥烁€林不能生產(chǎn)糧食，但對(duì)全社會(huì)提供了公共生態(tài)產(chǎn)品，中央財(cái)政對(duì)退耕還林的農(nóng)戶按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。二是生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場交易，即在生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場交易碳排放權(quán)、排污權(quán)、取水權(quán)、用能權(quán)等生態(tài)產(chǎn)權(quán)。三是生態(tài)商品在市場銷售。從發(fā)展趨勢看，隨著我國市場機(jī)制不斷完善，生態(tài)環(huán)境資源的稀缺性凸顯，生態(tài)產(chǎn)權(quán)日益明晰，公眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，消費(fèi)者收入水平和生態(tài)消費(fèi)支付意愿的提高，一些生態(tài)資源可以資產(chǎn)化，開發(fā)出具有市場需求的生態(tài)產(chǎn)品，如生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品等，進(jìn)而吸引資本投資開發(fā)更多生態(tài)商品，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。反過來也為保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了資金。

二、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化面臨的難題

目前，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化面臨諸多難題，主要有：

一是公共生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)提供方的供給意愿不強(qiáng)。公共生態(tài)產(chǎn)品作為基本公共服務(wù)范疇，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，主要是政府提供。隨著我國市場機(jī)制的逐步完善，生態(tài)產(chǎn)品供給方式逐步多樣化，不僅有傳統(tǒng)的政府供給公共生態(tài)服務(wù)方式，還可以通過市場方式供給個(gè)性化生態(tài)商品，滿足不同消費(fèi)群體需求，如高端生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品。這樣可以調(diào)動(dòng)各方面建設(shè)生態(tài)環(huán)境的積極性，豐富生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，政府難以拿出足夠的資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)公共生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償不全面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高。如，我國現(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)助政策是定向性、行政化、強(qiáng)制性的制度安排，國家生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，直接補(bǔ)償給公益林產(chǎn)權(quán)主體只有13元/畝·年。據(jù)測算，商品林平均經(jīng)營收入每年有300元/畝左右，林權(quán)所有者獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收入明顯偏低，這使得林權(quán)所有者的利益損失沒有得到合理補(bǔ)償，在一定程度上挫傷農(nóng)民種樹護(hù)林的積極性。對(duì)于1999年開始的退耕還林工程，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府參照農(nóng)民原來種植農(nóng)作物的機(jī)會(huì)成本確定，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)的。但沒有考慮農(nóng)民發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失的合理補(bǔ)償，特別是補(bǔ)償時(shí)間不長，共計(jì)只補(bǔ)償兩個(gè)周期，退耕還林的生態(tài)林每個(gè)補(bǔ)償周期是8年，經(jīng)濟(jì)林只有5年，而且第二補(bǔ)償期的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有第一個(gè)補(bǔ)償期的一半，到期后就停止補(bǔ)償，生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度偏低。

二是公共生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)提供方的供給能力較低。我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要分布在中西部的山區(qū)、高原地區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)等區(qū)域，這些區(qū)域與貧困地區(qū)在地理空間上高度重疊，自我發(fā)展能力不高，自身沒有更大能力對(duì)生態(tài)建設(shè)進(jìn)行投資。如，陜南秦巴山區(qū)是全國14個(gè)連片貧困區(qū)之一，陜南三市有28個(gè)縣，其中國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣就有24個(gè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)民收入水平不高;而該地區(qū)又是我國重要生態(tài)安全屏障之一、南水北調(diào)中線水源地保護(hù)區(qū)，提供南水北調(diào)中線工程調(diào)水總量的70%水資源。當(dāng)?shù)卣途用衩媾R著擺脫貧困和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙重任務(wù)。

三是生態(tài)商品開發(fā)和經(jīng)營難度大，對(duì)經(jīng)營能力要求高。由于歷史等原因，目前資源低價(jià)和生態(tài)環(huán)境無價(jià)的不合理價(jià)格體系仍然存在。生態(tài)商品的生產(chǎn)過程受自然環(huán)境影響大，生產(chǎn)成本高，商品銷售價(jià)格難以完全覆蓋環(huán)境成本，影響對(duì)生態(tài)商品的研發(fā)和環(huán)境保護(hù)的投入。同時(shí)隨著生產(chǎn)能力提高，生態(tài)商品之間、生態(tài)商品與非生態(tài)商品之間的市場競爭日趨激烈，對(duì)生態(tài)商品的市場主體的經(jīng)營能力要求越來越高，在一定程度上提高了生態(tài)商品價(jià)值的市場實(shí)現(xiàn)難度。

三、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)路徑

在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，遵循自然規(guī)律和市場規(guī)律，探索生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的市場實(shí)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。

一是構(gòu)建適應(yīng)市場交易的生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度和市場體系，降低交易成本。森林草地水流等生態(tài)要素產(chǎn)權(quán)明晰、生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度完善是推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的制度基礎(chǔ)。主要是做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，明確自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，保障收益權(quán)，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立自由透明、公開公正的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場。依托公共資源交易平臺(tái)開展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易，建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、水資源使用權(quán)、用能權(quán)等生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場交易體系，完善生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場交易規(guī)則，規(guī)范交易行為?？茖W(xué)評(píng)估生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值。生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值包括生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值和生態(tài)產(chǎn)品交易的市場價(jià)值兩個(gè)方面。前者反映了生態(tài)系統(tǒng)保障人類社會(huì)生存和發(fā)展的生態(tài)服務(wù)的社會(huì)價(jià)值，體現(xiàn)人與自然的關(guān)系;后者反映了生態(tài)產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中投入的物化勞動(dòng)、活勞動(dòng)的數(shù)量以及生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，體現(xiàn)在市場交易中人與人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這兩個(gè)價(jià)值有不同的使用，如政府補(bǔ)償生態(tài)公益林主要應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值為基礎(chǔ)，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);而市場化交易的生態(tài)產(chǎn)品主要以生態(tài)產(chǎn)品交易價(jià)值為基礎(chǔ)，如生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品在市場銷售形成的市場價(jià)格。

二是培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。要在市場中實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，關(guān)鍵在于將生態(tài)服務(wù)由無償享用的資源轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌鲂枨蟮纳唐?。引進(jìn)有生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)能力、市場開拓能力的龍頭企業(yè);農(nóng)戶也可以以承包經(jīng)營權(quán)、承包的集體林地經(jīng)營權(quán)等生態(tài)資產(chǎn)入股，組建股份合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，成為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，生產(chǎn)特色生態(tài)商品，如生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品。健全生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)支持體系，研發(fā)具有市場需求的生態(tài)產(chǎn)品。依托優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，開發(fā)特色康體養(yǎng)生、休閑旅游、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、中藥材等生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，通過市場化經(jīng)營變綠水青山為金山銀山，并以金山銀山來反哺綠水青山，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的保值增值，充分釋放生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。

三是健全生態(tài)補(bǔ)償制度。按照“誰保護(hù)、誰受償”“誰貢獻(xiàn)大、誰多得”的原則，權(quán)、責(zé)、利相一致，綜合補(bǔ)償與分類補(bǔ)償相結(jié)合，構(gòu)建政府轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域橫向補(bǔ)償和市場交易相互補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府財(cái)政收入的增加，有能力逐步提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如我國生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就由開始的5元/畝·年提高到現(xiàn)在的13元/畝·年，以后還應(yīng)繼續(xù)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境脆弱區(qū)要逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)者的受益水平。不斷完善生態(tài)保護(hù)效果與補(bǔ)償資金掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，使得提供公共生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)功能區(qū)的基本公共服務(wù)和人均收入接近或達(dá)到全國平均水平。

四是建立激勵(lì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策體系。制定財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、貸款貼息、項(xiàng)目支持等優(yōu)惠政策，建立綠色發(fā)展基金，探索自然資源資產(chǎn)抵押貸款，從財(cái)政金融、投資政策、土地供應(yīng)等方面對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予支持，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、農(nóng)村合作社、農(nóng)戶開發(fā)本地生態(tài)資源，生產(chǎn)特色生態(tài)產(chǎn)品。

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【作者簡介】

胡衛(wèi)華，中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)研究.