特朗普政府古巴“新政”的評估與影響

羅 豪 唐笑虹

(戰(zhàn)略支援部隊信息工程大學洛陽校區(qū) 河南洛陽 471003)

2017年6月16日，美國總統特朗普在佛羅里達州邁阿密市發(fā)表了實行新的古巴政策的講話，并簽署了旨在強化對古巴封鎖的國家安全總統備忘錄(National Security Presidential Memorandum，NSPM)。2017年11月8日，美國國務院、商務部和財政部正式宣布調整法規(guī)，以執(zhí)行特朗普總統在講話和備忘錄中提及的政策內容，這標志著特朗普政府古巴“新政”初具雛形?？紤]到美國在美古關系中的絕對主導地位[1]、古巴在拉美地區(qū)的特殊影響力，以及美古關系調整對美拉雙邊關系發(fā)展和對中國的潛在影響，特朗普政府的古巴“新政”引人關注。

一、特朗普政府古巴“新政”的內容

奧巴馬政府時期，美古兩國歷經多輪秘密談判之后，于2015年7月恢復了中斷54年之久的外交關系；奧巴馬總統還簽署行政命令放寬了對古巴的制裁與封鎖，旨在進一步推動兩國關系的正?；M程。[2]-[10]上述背景是考察特朗普政府古巴“新政”的前提基礎。特朗普上臺初期，由于新政府面臨更為棘手的內政外交事務，所以并沒有立即推翻前任的古巴政策。值得注意的是，雖然從奧巴馬政府古巴政策到特朗普政府古巴“新政”的轉換不是一蹴而就的，但是從特朗普競選期間對前任古巴政策的多次表態(tài)，仍可窺見諸多端倪。2016年9月，特朗普在邁阿密市表示，“除非卡斯特羅滿足我們的要求，否則我將推翻奧巴馬的行政命令?！盵11]2016年10月，特朗普在與“豬灣老兵協會”(Bay of Pigs Veterans Association)會面時，批評了奧巴馬緩和美古的做法。菲德爾·卡斯特羅(Fidel Castro)去世后，特朗普更是直接表示，“如果古巴不愿意為古巴人民、美古人民與美國在整體上達成更好協議，我將終止兩國之間的協議?！盵12]入主白宮半年左右，在前期輿論造勢和多位政府官員“新政”吹風的基礎上，特朗普政府古巴“新政”的靴子終于在2017年6月16日落地，并從11月8日起得以正式執(zhí)行。

概括起來，特朗普政府古巴“新政”的主要內容包括收緊貿易、旅游以及鼓勵民間交往三大部分。

(一)收緊對美古兩國貿易往來的限制

在奧巴馬政府第二任期的最后兩年，奧巴馬總統通過簽署行政命令的方式，放寬了對兩國貿易往來的限制，美國由此增加了前往古巴的航班和郵輪數量，兩國企業(yè)也紛紛到對方國家投資經營。然而，特朗普政府古巴“新政”卻收緊了這方面的限制。特朗普批評前任政府的古巴政策“只有利于古巴政權，而不利于古巴人民”[13]，所以他決定終止那些以犧牲古巴人民利益為代價，卻使古巴政府或其軍事、情報和安全部門或個人不同程度獲益的經濟活動。為此，特朗普在總統備忘錄中明確要求，國務卿應確定受古巴軍事、情報和安全部門或個人控制、并為其工作或作為其代表的實體與子實體，同時發(fā)布一份名單，只有這樣，美古兩國的直接金融交易才會真正促進古巴人民和私人企業(yè)的利益。[14]為落實上述要求，美國國務院經濟與商務局(Bureau of Economic and Business Affairs)于2017年11月8日發(fā)布了一份與古巴軍政權關系密切的軍工企業(yè)、酒店、碼頭和商店等的詳細名單，并表示會持續(xù)更新這份名單。[15]除此之外，為繼續(xù)向古巴軍政權施壓，特朗普政府還表示支持1996年《古巴自由與民主促進法》(LIBERTAD，也稱《赫爾姆斯—伯頓法》)第4節(jié)第7條規(guī)定的對古巴的經濟封鎖[16]，包括繼續(xù)反對聯合國和其他國際機構通過定期發(fā)布古巴是否出現過渡政府的報告以主張停止封鎖古巴的做法。[17]

(二)嚴格執(zhí)行美古兩國之間的旅游禁令

自1962年實施對古封鎖以來，美國公民赴古巴旅游被嚴格限定在家庭訪問、政府官方業(yè)務、新聞活動、宗教活動、專業(yè)研究和會議等12個類別[18]之中。奧巴馬政府時期，參議院曾提出一項跨黨派議案，宣布解除美國公民赴古巴旅游的所有限制，[19]還鼓勵增加前往古巴的輪船和郵輪數量，并授權美國公民從古巴購買價值400美元以內的商品等。[20]2016年，美國人蜂擁至古巴旅游，人數達到創(chuàng)紀錄的50多萬。[21]然而，特朗普在總統備忘錄中卻要求嚴格落實兩國之間的旅游禁令。在旅游問題上，特朗普政府古巴“新政”要求：旅游必須出于合法的教育目的，除了受2011年1月27日生效的法規(guī)允許的教育旅游以外，所有教育旅游都應由一個受美國管轄的機構主管，而且所有旅游者必須由主辦單位的一名代表陪同前往；所有赴古巴旅游者必須對旅游期間的全部交易做出完整、準確的記錄，而且這些記錄應在至少5年之后由財政部審核；美國財政部長應定期去古巴旅游，以確保游客遵守相關法律法規(guī)，財政部長還應財政部監(jiān)察長要求發(fā)揮對財政部各項旅游活動的監(jiān)督作用；財政部監(jiān)察長應通過財政部長向總統提交一份報告，以總結180天內對當前調整后的法規(guī)的監(jiān)督結果。[22]

(三)支持古巴人民并鼓勵兩國民間交往

美國雖然有敵視古巴卡斯特羅政權的傳統，但其對古巴人民的態(tài)度卻是積極的。特朗普在邁阿密市宣布古巴“新政”時，就通過抨擊古巴政權侵犯人權的種種“罪行”表達了對古巴人民的關心。一方面，特朗普古巴“新政”將繼續(xù)支持古巴人民。特朗普認為，自由、獨立的主權國家是古巴人民實現自身幸福、健康、安全、教育和其他所有需求的最好載體，所以美國會尊重古巴的主權獨立，但這并不意味著美國會拒絕幫助古巴人民。[23]為落實總統決策要求，美國國務院、財政部等部門表示，將通過拓展互聯網服務、鼓勵合法旅游以及增加自由媒體、企業(yè)和協會數量等方式，加大對古巴人民的支持；將鼓勵與貿易制裁改革、2000年《出口促進法案》(ReformandExportEnhancementAct)和2002年《古巴民主法案》(CubanDemocracyAct)要求相一致的向古巴出售農產品、藥品和醫(yī)療器械的交易；將召集一個由古巴廣播公司、合適的非政府組織和私營實體組成的工作組，調查在古巴擴大互聯網接入的技術挑戰(zhàn)和機遇，并通過聯邦政府支持的項目與活動，來鼓勵古巴的媒體自由和網絡自由，使古巴人民享有自由的、不受管制的信息資源。[24]

另一方面，特朗普古巴“新政”積極推動兩國民間交往。修改后的法規(guī)雖然對貿易與旅游加強了限制，但美國公民在古巴私人住宅中租住、在古巴私營餐廳中就餐以及在古巴私營商店購物等活動，都是被允許的。[25]最新政策還規(guī)定，那些獲得許可的非學術旅游者和旨在支持古巴人民的旅游者，應該去古巴參與全天候的活動，從而加強與古巴人民的聯系，支持古巴的公民社會，促進古巴人民脫離古巴當局而獨立，以及與古巴個人進行有意義的互動。[26]

二、特朗普政府實行古巴“新政”的原因

簡而言之，特朗普政府實行古巴“新政”的根本原因是為了“維護美國國家安全、外交政策利益和加強與古巴人民的團結”[27]。具體而言，奧巴馬政府古巴政策的缺陷、美國人批判性思維方式和特朗普希望兌現競選承諾等因素，共同促成了特朗普政府古巴“新政”的出臺。

(一)奧巴馬古巴政策的缺陷是實行古巴“新政”的直接原因

特朗普認為，奧巴馬政府放寬對古巴旅游和貿易限制的政策，使投資、旅游產生的利潤直接流向了古巴政權，這不僅不利于古巴民眾，反而鞏固了古巴政權?！拔覀兊墓虐驼咭铝τ趲椭虐腿嗣?，而不是幫助鞏固古巴軍政權”“我們?yōu)槭裁匆鲇欣诠虐蛙娛?、情報部門的生意？為什么不能關注有利于古巴人民的事情？”特朗普總統的一位高級顧問同樣對奧巴馬政府古巴政策的缺陷進行了含蓄的指控。[28]特朗普認為，這一政策缺陷帶來的直接后果，只能是古巴更殘酷的鎮(zhèn)壓和一場碾碎和平與民主的運動。[29]有鑒于此，他希望通過實行新的古巴政策來彌補前任政府的政策缺陷，從而確保美古兩國的接觸能促進美國和古巴人民的利益。按特朗普政府的界定，這些利益包括：改善古巴的人權狀況；鼓勵古巴不受政府控制的私營部門發(fā)展；對在美國的古巴人執(zhí)行最終驅逐令；保衛(wèi)美國國家安全和公眾的健康與安全，包括適當介入刑事案件以確保被美國遣返者生活在古巴或存在于古巴政府之中；支持美國的農業(yè)并保護動植物健康；在科學和環(huán)境挑戰(zhàn)問題上增進對美國的理解；以及促進民用航空安全等。[30]

(二)美國人批判性思維方式是實行古巴“新政”的內在動因

雖然時代在變，但基于特定歷史、社會和文化環(huán)境產生的戰(zhàn)略思維方式卻不會輕易發(fā)生改變。美國人批判性思維方式的形成，既與美利堅民族從歐洲遠涉重洋到北美大陸后經歷的開拓歷史密切相關，又受到美國社會中無處不在的競爭機制及由此孕育的競爭意識影響，而且還受到美國文化中“批判哲學”[31]的直接影響。今天，批判、反思與質疑已經成為美國人考慮問題的一種慣常思維方式，它既滲透著個人主義強調個性與冷酷競爭的特點，又體現著對突顯自我、不承認偶像或權威的強調。這種批判性思維方式往往使美國總統等戰(zhàn)略決策人并不顧及前任的戰(zhàn)略遺產，而是主張修正或推翻前任的戰(zhàn)略，以此突出自己戰(zhàn)略的重要性、正確性和獨特性。在美國歷史上，每一屆新政府上臺，無論是同黨還是異黨，都要對前一屆政府的戰(zhàn)略進行批判，并另起爐灶。[32]從特朗普政府競選期間和上臺之后的實踐來看，特朗普同樣受到批判性思維方式的深刻影響，比如他否定奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)，退出《巴黎協定》，主張廢除“奧巴馬醫(yī)改”(Obamacare)等。從某種程度上說，“扭轉”奧巴馬政府的古巴政策并實行古巴“新政”，也是特朗普在批判性思維方式影響下采取的一項外交舉措。而且，通過接連否定奧巴馬政府的政策“遺產”，特朗普政府還能吸引國內民眾和國際社會的關注目光，并給外界留下深刻印象，塑造具有鮮明“特朗普特色”的內政外交行事風格，進而增加外界對其各項政策的期待與支持。

(三)特朗普政府希望通過兌現競選承諾來擴大民意支持

2016年9月16日，時任共和黨總統候選人的特朗普在邁阿密市批評了奧巴馬對美古關系做出的調整，稱其“只有利于古巴政權，對古巴人民和美國來說，是一個不公平的交易”。[33]在與反古巴的“豬灣老兵協會”成員會面時，特朗普還承諾要“推翻奧巴馬對古巴的緩和政策”。特朗普因此獲得了“豬灣老兵協會”的認可，這也是該協會第一次給予美國總統支持。[34]需要強調的是，佛羅里達州在美國總統選舉中素有“搖擺州”之稱，對最后的選舉結果具有關鍵影響。在2016年美國總統大選中，特朗普獲得該州52.7%選票，成功擊敗了獲得該州44.0%選票的希拉里，取得了這關鍵一役的勝利。特朗普明白贏下佛羅里達州的重要意義，因此多次在公開場合向佛羅里達州的“古巴友人”致謝。[35]勝選之后，特朗普在社交平臺上重申競選時的承諾，表示“如果古巴不愿為古巴人民、美國人民以及美國在整體上達成更好的交易，我將終止這項交易”。[36]所以，在2017年6月15日的古巴“新政”背景情況介紹會上，特朗普政府的一位高官反復強調：“古巴‘新政’是特朗普總統在履行他競選時的承諾，他對此非常重視，如今他將兌現自己的承諾?！盵37]次日，特朗普在政策講話中也強調：“去年你們將手中的選票投給了我，今天我要兌現我的承諾。我宣布取消奧巴馬政府與古巴之間完全不公平的交易，并立即生效?！盵38]另外，兌現競選承諾還有利于回應選民的期待，安撫共和黨內反古強硬派情緒，轉移“通俄門”輿論焦點，塑造特朗普政府信守承諾的形象，進而擴大民意支持度。

三、對特朗普政府古巴“新政”的評估

特朗普政府古巴“新政”是對奧巴馬時期美古關系緩和的再次收緊，但它并沒有全盤否定奧巴馬政府的古巴政策，只是對部分政策進行了“逆轉”。如果將奧巴馬政府對美古關系的改善比作向前邁進了兩步的話，特朗普政府古巴“新政”則使美古關系后退了一步；但是與歷史上的交惡狀態(tài)相比，當前美國對古政策調整的總體步調仍是向前的。特朗普政府古巴“新政”對前任政策進行“部分逆轉”而非“全盤否定”，是諸多因素共同作用的結果。

(一)奧巴馬政府古巴政策雖然存在缺陷，但其合理之處不容抹殺

特朗普政府雖然聲稱前任政府的古巴政策有很多不足，但不可否定的是，前任政策仍有許多可圈可點的地方，如兩國互設使館打開了官方互動的大門，美國從古巴獲得了豐富的原料，美國企業(yè)得以進入古巴投資獲利，古巴成為美國禁毒上的合作伙伴，[39]更多美國公民實地欣賞了古巴美景，等等。因此，相對奧巴馬政府古巴政策作出的貢獻而言，特朗普對它的批判聲音更像是一種政治手段的運用和外交姿態(tài)的展現。這一點從特朗普總統對“干濕腳”政策[40]的態(tài)度上就可見一斑。2016年2月13日，特朗普在接受《坦帕灣時報》關于“干濕腳”政策的采訪時表示：“古巴人通過踏上美國國土就能成為美國公民并享受福利待遇，是非常不公平的?！盵41]同年8月11日，當《邁阿密先驅報》記者提問特朗普“是否會放棄‘干濕腳’政策”時，他有所回避地說：“下周我將與許多古巴裔美國人見面并討論這一問題，我將聆聽它們的聲音，考慮他們的感受?！笨芍钡揭粋€多月之后，特朗普才在邁阿密市與古巴裔美國人進行會面，而且這次會面并沒有討論任何政策細節(jié)。[42]直到2017年6月16日，特朗普總統才正式表態(tài)“不再恢復令許多古巴公民冒著生命危險非法偷渡到美國的‘干濕腳’政策”。由此可見，雖然取消“干濕腳”政策是奧巴馬政府古巴政策的組成部分，但特朗普政府并沒有對其進行一味否定，而是予以延續(xù)和保留，其關鍵在于取消該政策迎合了本屆政府縮減財政支出的需求。

(二)改善美古關系順應了歷史潮流，逆潮流而動將面臨巨大壓力

奧巴馬政府得以改善美古關系的一個重要原因，在于獲得了國內民意的廣泛支持。當時美國多個民調機構就“是否同意美古恢復外交關系”“是否支持美國取消對古封鎖”等問題向民眾提問，結果顯示支持者比例遠高于反對者，[43]可見改善美古關系是順應主流民意和歷史潮流之舉。如今，特朗普政府若想再次關上改善美古關系的大門，將面臨國內國際多重壓力。一是來自主流民意的壓力。2016年12月，美國皮尤研究中心(Pew Research Center)針對美古關系做了一次民意調查。調查結果顯示，對于“去年美古兩國恢復了外交關系，對此你是支持還是反對？”的提問，高達75%的受訪者選擇“支持”，只有19%的受訪者選擇“反對”；對于“解除對古巴的貿易禁運將允許美古兩國企業(yè)到對方國家做生意，對此你是支持還是反對？”的提問，73%的受訪者選擇“支持”，20%的受訪者選擇“反對”，而且支持率較以往進一步提高，反對率則呈下降趨勢。(參見表1)二是來自古巴裔美國人的壓力。因古巴裔美國人在美國地方和全國性選舉中的重要性時常凸顯，[44]所以美國過去奉行的對古強硬政策在很大程度上受到古巴裔美國人反古立場的影響。然而，隨著時代變遷和古巴裔美國人社區(qū)人口結構的變化[45]-[46]，越來越多的古巴裔美國人支持美國對古巴采取接觸和對話政策，反對制裁、封鎖和孤立政策。[47]-[48]三是來自國際社會的壓力。國際社會一直敦促美國解除對古巴的制裁與封鎖，雖然美古兩國于2015年7月恢復了外交關系，但由于美國對古制裁仍然存在，所以國際社會并沒有放松對美施壓。2017年11月1日，第72屆聯合國大會以191票贊成、2票反對的結果，通過了由古巴提出的《必須終止美利堅合眾國對古巴的經濟、商業(yè)和金融封鎖》決議草案。這是聯大連續(xù)26年通過此類決議，只有美國、以色列投了反對票，可見美國在此問題上面臨的國際壓力巨大。

表1 皮尤研究中心針對美古關系所做的民意調查

問題1:去年美古兩國恢復了外交關系,對此你是支持還是反對?(%)時間支持反對不確定2016年12月1-5日75197問題2:解除對古巴的貿易禁運將允許美古兩國企業(yè)到對方國家做生意,對此你是支持還是反對?(%)時間支持反對不確定2016年12月1-5日732072015年7月14-20日722442015年1月7-11日66285

資料來源：皮尤研究中心民意調查，參見http://www.pollingreport.com/cuba.htm ，http://www.people-press.org/2015/07/21/growing-public-support-for-u-s-ties-with-cuba-and-an-end-to-the-trade-embargo/，http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/12/13/americans-still-favor-ties-with-cuba-after-castros-death-u-s-election/.

(三)古巴和拉美形勢悄然變化，特朗普政府不愿錯失戰(zhàn)略機遇期

奧巴馬政府時期，美國面對的是卡斯特羅政權長期控制下的一個封閉的古巴，和因左翼復興而充斥“粉紅色浪潮”[49](Pink Tide)的拉美。但特朗普上臺以來，古巴和拉美的形勢發(fā)生了許多變化：菲德爾·卡斯特羅去世；勞爾·卡斯特羅(Raul Castro)宣稱將在2018年4月退休；有可能接任勞爾·卡斯特羅的古巴國務委員會第一副主席兼部長會議第一副主席米格爾·迪亞斯·卡內爾(Miguel Diaz-Canel)，是首位未參加過古巴革命卻擔任該職位的領導人；[50]自2011年古共“六大”開始的古巴經濟模式“更新”取得的成效顯現；[51]奧巴馬政府放寬對古封鎖后，古巴新興私營部門已開始依賴美國游客和投資；[52]近兩年拉美政壇日漸呈現“左退右進”的態(tài)勢。[53]對特朗普政府來說，上述變化為美國今后把控美古關系走向、敦促古巴自由民主改革和進一步加強在拉美的影響力，提供了難得的戰(zhàn)略機遇期。從2015年首次向國會提交控制旅游業(yè)給古巴軍政權帶來有利影響的法案開始，作為反古“急先鋒”的佛羅里達州共和黨參議員馬克羅·盧比奧(Marco Rubio)就一直樂此不疲地從事這項工作。他的一位顧問甚至表示，“從長遠考慮，盧比奧認為勞爾·卡斯特羅及其最親近的助手都已年過八旬，古巴無論如何都將迎來新一代領導人；我們所做的努力是為促進這種轉變和進一步增加古巴人民的政治、經濟自由做鋪墊?！盵54]特朗普本人也公開表示，“我們將為古巴新一代領導人上臺執(zhí)政、卡斯特羅政權長期殘暴統治結束這一天而工作，而且我相信這一天就在不遠的將來”。[55]所以，特朗普政府不會貿然全面否定前任政府的古巴政策，錯失難得的戰(zhàn)略機遇期。

結語

特朗普政府古巴“新政”中收緊貿易、旅游以及鼓勵民間交往等措施的實行，將對美國、古巴、拉美以及中國產生許多影響。對美國而言，美國雖然有可能以調整美古關系為抓手，借拉美“左退右進”之勢強化在該地區(qū)的影響力，但美國與古巴之間的貿易將不可避免地受到影響，這不僅會直接損害在古巴投資的美國公民的利益，招致廣泛的民怨，還會損害美國的長期利益。對古巴而言，特朗普政府古巴“新政”的措施將直接沖擊古巴旅游業(yè)的發(fā)展，古巴國企和政府也會承受一定的經濟損失，古巴可能將繼續(xù)通過拓展與歐盟、中國和俄羅斯等國的關系，來對沖美國對它的封鎖和限制。對拉美而言，特朗普此次對拉美“左翼”先鋒古巴的施壓，與近期和秘魯、阿根廷、哥倫比亞等“右翼”國家領導人的會面形成了鮮明對比，美國的古巴政策調整有可能使今后美拉關系中左右翼國家的態(tài)度分野更加明顯，拉美國家之間左右分化、外交對立的態(tài)勢更加突出。對中國而言，特朗普政府古巴“新政”強化了對古巴的制裁，延緩了美古關系正?；倪M程，將不利于古巴經濟環(huán)境的進一步自由化和透明化，對中國在古巴的貿易和投資產生不利影響。但另一方面，美古之間貿易往來的限制將給中國提供難得的機遇，中國可以利用中古兩國經濟的互補性，擴大和加強兩國之間的經貿關系；而且，中國可以接住美古關系趨緊狀況下古巴拋來的橄欖枝，鞏固和深化相同社會制度國家之間的友好關系，并為中國進一步拓展與拉美國家的關系做鋪墊。

總的來說，特朗普政府建立在批判奧巴馬政府古巴政策基礎之上的古巴“新政”，具有十分明顯的折衷色彩，它不是一種單一的政策或意見，而是對國內不同政策、意見調和后的混合物。與托克維爾在《論美國的民主》中所描述的一致，批判性思維方式對特朗普總統的認識論產生了深刻影響，比如他“只把傳統作為一種已得的知識，把現存的事實視為創(chuàng)新和改進的有用學習材料；依靠自己的力量與實踐去探索事務的原因；不拘手段去獲得結果；不管形式去深入本質”[56]等。從這個意義上來說，在上臺僅一年多的時間里，特朗普政府的古巴“新政”，更像是一次外交政策上的大膽嘗試，是缺乏外交經驗的“非建制派”總統“摸著石頭過河”的產物。由于受國際國內諸多因素影響，未來美國的古巴政策一定不會一成不變，但基本不會偏離當前設定的大致軌道。作為同時與美國、古巴具有重要關系的國家，中國應該密切關注美國的古巴政策以及美古兩國關系的發(fā)展變化，妥善處理好中美關系和中古關系，實現雙邊關系和中國在拉美地區(qū)利益的最大化。