G206的PPP實踐

國道206線半程至神山段改建工程是山東省臨沂市重點建設(shè)項目，該項目采用政府和社會資本合作（PPP模式）運作。PPP模式項目的實施主要包括項目發(fā)起、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等過程。由于PPP模式實踐時間相對較短，還沒有成熟的經(jīng)驗可借鑒，且PPP項目周期較長、步驟相對繁瑣，實施過程中還存在一些共性的問題。筆者結(jié)合國道206線臨沂市半程至神山段改建工程PPP項目實施的經(jīng)驗總結(jié)，對PPP項目執(zhí)行中存在問題及應(yīng)對措施進(jìn)行闡述。

國道206線臨沂市半程至神山段項目全長55.721公里，全線采用一級公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，設(shè)計行車時速80公里，雙向六車道，路基寬33米，路面寬31.5米。全線共設(shè)大橋2座、中橋3座、部分互通式立體交叉3處、分離式立交3處。通過公開招標(biāo)，該項目可用性服務(wù)費累計額22.5億元（其中項目全部建設(shè)成本17.5億元），運維績效服務(wù)費累計額6585.8萬元，共計23.18億元。工程于2018年12月28日建成通車。

政策不適用問題

國家發(fā)改委和財政部都出臺了一系列的PPP管理辦法和指導(dǎo)意見，由于行業(yè)屬性之間存在較大的差異，這些辦法和意見相對于公路項目來說，可操作性不強(qiáng)。因此，公路行業(yè)急需出臺具有針對性的、規(guī)范統(tǒng)一的、可操作性強(qiáng)的管理辦法和指南，并明確適合公路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的項目合同及運營維護(hù)費用等。

“PPP＋EPC”模式的適應(yīng)問題

國道206線半程至神山段改建工程招標(biāo)采購工作，實際是在山東省交通運輸廳批復(fù)初步設(shè)計文件之后開始的，在施工圖批復(fù)前完成了PPP社會資本方采購，該采購是社會資本方和施工方一體化采購，即“PPP+EPC”模式。該模式是指EPC總承包商通過PPP投融資的方式介入項目，實施設(shè)計、施工、采購等總承包的交鑰匙工程。并且，投資企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議，獲得相應(yīng)回報，在約定周期后將設(shè)施移交給政府部門。

“PPP+EPC”既有PPP模式的特點，又解決了工程建設(shè)問題。首先，相較于由項目業(yè)主單位——臨沂市公路局獨立開展改建項目，采用“PPP+EPC”模式的優(yōu)勢在于，能降低工程的全生命周期建設(shè)與運營成本。在該模式下，EPC總承包商在建設(shè)施工、技術(shù)、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，在考慮投資回報的時候，同時也考慮建設(shè)費用的投入，包括人工費、機(jī)械臺班費等，故 可適當(dāng)降低政府投資。其次，該模式能充分發(fā)揮社會資本方的管理優(yōu)勢，較好地將項目的投資、工期控制在最合理的范圍內(nèi)，并保證質(zhì)量、安全、環(huán)保等要素，有利于項目的實施。再次，該模式能避免工程建設(shè)“二次招標(biāo)”。依照有關(guān)規(guī)定，PPP項目需采用招標(biāo)等方式選擇社會投資人，工程建設(shè)也需要招標(biāo)選擇施工單位。如果有想通過PPP投融資方式的工程承包方介入，可能導(dǎo)致社會資本方不能中標(biāo)的風(fēng)險出現(xiàn)，而PPP+EPC的操作方式能夠避免該類風(fēng)險的發(fā)生。最后，該模式能改善傳統(tǒng)建設(shè)模式可能存在的資金支付困難的問題，因投資方和施工方為一家單位或一個聯(lián)合體，對于建設(shè)資金的保障力度、支付速度等，較傳統(tǒng)模式均有極大的提高，在單位內(nèi)部或聯(lián)合人之間就能實現(xiàn)資金的快速周轉(zhuǎn)。由此可見，實施機(jī)構(gòu)招投資人和施工單位一體化模式即“PPP＋EPC”模式，能夠適應(yīng)當(dāng)前公路工程建設(shè)市場的需要。

實施主體是否能變更為項目公司的問題

按照財政部的規(guī)定，只有政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)。2014年11月財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條規(guī)定：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。據(jù)此規(guī)定，有三類主體可以作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)：一是政府，二是政府指定的有關(guān)職能部門，三是政府指定的事業(yè)單位。

由國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部門于2015年4月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》則規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。按照通常理解，此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)等其他相關(guān)單位。但第十六條規(guī)定：實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

所以據(jù)此認(rèn)為，國道206線半程至神山段改建項目社會資本方成立的項目公司也不具備實施主體資格——這與PPP實施方案由項目公司作為實施主體進(jìn)行融資建設(shè)的要求不一致。

同時，由于實施主體不是項目公司，項目公司融資出現(xiàn)困難，主要表現(xiàn)為銀行缺乏針對PPP項目特點的貸款管理制度。目前，銀行貸款是該項目的主要資金來源，但是受多種因素影響，銀行對PPP項目發(fā)放項目貸款的積極性不高，銀行體系對PPP模式不熟悉，仍沿用抵押、擔(dān)保等傳統(tǒng)方式要求項目公司的股東提供抵押或連帶責(zé)任。此外，銀行體系缺乏適應(yīng)PPP項目特點的審批制度，使項目公司因缺乏相應(yīng)的財務(wù)指標(biāo)只能獲得較低的信用評分，增加了貸款獲取的難度。

大中修費用難以確定的問題

公路PPP項目運營期長，在運營過程中勢必會有大修或中修發(fā)生，但是具體發(fā)生的時間，具體的費用等不好確定。國道206線半程至神山段改建工程運營維護(hù)期為13年，在招標(biāo)文件和PPP項目合同中規(guī)定，項目交工至特許運營期滿內(nèi)任一路段最多只得發(fā)生一次中修，中修方案及費用預(yù)算由項目公司報相關(guān)主管部門審核認(rèn)定后實施，此項費用不在PPP項目采購的報價范圍內(nèi)。中修發(fā)生期自交工之日起不得少于8年，若8年內(nèi)發(fā)生任何路段中修的費用由中標(biāo)人自行承擔(dān)。項目運營期內(nèi)采購人不安排大修及大修費用。

項目移交標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題

國道206線半程至神山段項目辦組織養(yǎng)護(hù)、工程和咨詢等單位，研究制定了詳細(xì)的運維期的考核標(biāo)準(zhǔn)和移交標(biāo)準(zhǔn)，并在招標(biāo)文件和PPP項目合同中明確。同時，要求社會資本方提供了不少于5000萬元的移交保函，確保在項目移交時，公路技術(shù)狀況指數(shù)(MQI)及路面使用性能指數(shù)(PQI)的優(yōu)良率達(dá)到90%及以上，不能出現(xiàn)差等路。

通過分析總結(jié)國道206線半程至神山段改建項目實施PPP模式的經(jīng)驗，筆者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式不僅能夠優(yōu)化項目融資方式和實施方式、提高項目建設(shè)管理的質(zhì)量和效率、降低整個項目生命周期的成本，也是可以實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換、化解地方債務(wù)風(fēng)險的有效途徑。但是，目前在操作過程中仍然有很多問題亟待解決，既需要主管部門出臺科學(xué)實用的法律、法規(guī)，并修訂管理辦法，也需要公路交通行業(yè)在操作層面提高思想認(rèn)識，積極探索構(gòu)建一套科學(xué)的公路工程PPP項目管理機(jī)制，使政府與社會資本發(fā)揮各自優(yōu)勢、在政府和社會資本之間優(yōu)化風(fēng)險分配，使提供的公路產(chǎn)品和服務(wù)比傳統(tǒng)政府采購模式更物有所值，實現(xiàn)利益共享。