國外遺產環(huán)境影響評估研究進展

肖洪未

近年來，聯合國教科文組織世界遺產委員會審閱《遺產地保護現狀報告》時發(fā)現，許多締約國的世界遺產地正面臨大規(guī)模發(fā)展所帶來的威脅，一方面是由于不恰當的或未經深思熟慮的基礎設施和新房建設、城市更新以及土地使用變更等原因，另一方面則是過度或欠妥的旅游發(fā)展造成的。這些發(fā)展活動往往會對世界遺產地的突出普遍價值、完整性和原真性產生負面影響。因此，為了更準確地評估發(fā)展中的各項因素對遺產地可能產生的影響，世界遺產委員會要求各締約國開展遺產影響評估(Heritage Impact Assessments)[1]。影響評估這一手段在其他行業(yè)已有廣泛應用，當前遺產保護工作也應對這一方法展開適應性研究。

當前，中國許多城市已經進入以存量規(guī)劃建設為主導的發(fā)展階段，意味著未來在舊城進行城市建設活動將日益頻繁，這將導致舊城尤其是歷史城區(qū)中歷史環(huán)境保護與城市發(fā)展矛盾的加劇。在國際遺產保護界，遺產影響評估已經成為遺產保護與管理過程的重要環(huán)節(jié)，也是平衡保護與開發(fā)的重要工具，因此作為遺產保護管理的一種技術工具而受到重視和全面推廣。馮艷、葉建偉梳理了國外遺產影響評估(HIAs)發(fā)展概況[2]，并重點介紹了澳大利亞、加拿大、英國等國家遺產影響評估相關政策[3-5]，為遺產影響評估引入國內開展評估研究及保護實踐奠定了基礎。鑒于遺產環(huán)境(setting)作為遺產的有機組成部分，它是遺產真實性與完整性的重要體現，因此，遺產環(huán)境影響評估應作為獨立的專題來開展。將遺產本體擴展到遺產周邊環(huán)境來研究，并將遺產及其環(huán)境視為整體，梳理國外遺產環(huán)境影響評估研究進展，對于我國歷史環(huán)境保護與管理具有借鑒意義。

1 相關概念解析

1.1 環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價(EIA)概念源自1964年加拿大“國際環(huán)境質量評價會議”，是“環(huán)境質量的好壞取決于人們對環(huán)境產生的影響程度”這樣的認識觀念轉變時提出的新概念，是指對擬議中的建設項目、區(qū)域開發(fā)計劃和國家政策實施后可能對環(huán)境產生的影響(或后果)進行的系統(tǒng)性識別、預測和評估過程。1980年在美國創(chuàng)建了國際影響評價協(xié)會(IAIA)，該協(xié)會在多年實踐經驗的基礎上提出了環(huán)境影響評價的定義。隨著環(huán)境行業(yè)領域的發(fā)展與深入，環(huán)境影響評價產生了許多分支，出現了社會影響評價、文化影響評價、遺產影響評價和健康影響評價等類型[6]，因此，環(huán)境影響評價為遺產影響評估、遺產環(huán)境影響評估的產生奠定了基礎。

1.2 遺產影響評估

1.2.1 遺產影響評估的緣起

1992年，巴西里約熱內盧召開的聯合國環(huán)境與發(fā)展峰會將可持續(xù)發(fā)展理念提高到人類共同遵守的地位后，環(huán)境影響評估在世界范圍內被迅速接受和認可，在環(huán)境影響評估實施過程中涉及文化遺產時，需要對遺產產生的影響做實施評估，由此文化遺產影響評價應運而生。1994年世界銀行在《環(huán)境評估原始資料》文件中明確提出凡是項目涉及遺產時，在進行環(huán)境影響評價時要增加遺產影響評估內容。由此，越來越多的國家都在環(huán)境影響評估開展過程中重視對文化遺產的影響評價，澳大利亞、英國等國家逐步出臺了一系列法案或導則，如澳大利亞的《環(huán)境保護和生物多樣性保護法案》(1999)以及《國家環(huán)境重要事項：重大影響指導方針》(1999)，英國的《英國遺產政策聲明，發(fā)展和保護文物資產》(2001)等[7]，隨后歐洲其他國家也逐漸將環(huán)境影響評價中文化遺產的內容作為重點考慮因素[8]。

1.2.2 遺產影響評估的定義

《世界文化遺產影響評估指南》(2011)從方法論層面提出遺產影響評估就是“將每個世界遺產視為獨立的個體，采用系統(tǒng)和綜合的方法評估對突出普遍價值屬性所造成的影響，以適用于世界遺產地的需要”[9]?？梢姡@里的“遺產”是指世界遺產地，而非所有遺產類型，其評估的對象是世界遺產地的突出普遍價值(outstanding universal value)屬性，強調了遺產影響評估的主體是遺產的價值屬性。

1.3 遺產環(huán)境影響評估

1.3.1 遺產環(huán)境影響評估的定義

自《西安宣言》(2005)提出遺產的環(huán)境是遺產的有機組成部分以來，遺產環(huán)境(《西安宣言》翻譯為“周圍環(huán)境”)的保護或影響評估逐漸受到我國遺產界的關注和重視[10]。遺產環(huán)境影響評估，是指對開發(fā)或建設項目導致遺產關聯的歷史環(huán)境(包括自然環(huán)境、人工環(huán)境、人文環(huán)境等)的影響采取識別、評估、緩解措施制定等系列過程的評估行為。遺產環(huán)境影響評估是介于遺產影響評估與環(huán)境影響評價之間的一種特殊影響評估類型，綜合吸納了遺產影響評估與環(huán)境影響評價的內涵，可以是環(huán)境影響評價中關于遺產的影響評估，也可以是遺產影響評估中關于環(huán)境的影響評估，前者主要應用于早期環(huán)境影響評價體系下對遺產的影響作專題評估，而后者是近年來遺產影響評估體系下遺產的歷史環(huán)境作為遺產關聯的重要因素或遺產的歷史環(huán)境單獨作為保護對象而對受外部開發(fā)活動影響的評估，多在以歷史環(huán)境為保護對象的國家(如英國)開展。

1.3.2 遺產環(huán)境影響評估的內涵

遺產環(huán)境影響評估在遺產的歷史環(huán)境保護方面具有可持續(xù)性、前瞻性、整體性的特殊內涵。

1)可持續(xù)性。

遺產環(huán)境影響評估是在可持續(xù)發(fā)展思想背景下從環(huán)境影響評價中脫離出來形成的相對獨立的體系，其最終目的是為了遺產及其環(huán)境在發(fā)展過程中保持其可持續(xù)性。同環(huán)境影響評價、遺產影響評估一樣，遺產環(huán)境影響評估，屬于事前開展影響評估的環(huán)節(jié)，從而使遺產所承載的重要意義或重要性(突出普遍價值)保存得以延續(xù)，促進遺產及其環(huán)境在現代社會經濟活動中的可持續(xù)性。

2)前瞻性。

遺產環(huán)境影響評估，對發(fā)展過程中開發(fā)項目或相關改變可能對遺產環(huán)境造成的影響提前進行預測，通過人工干預的手段將負面影響降至最低，將對規(guī)避發(fā)展導致的遺產環(huán)境保護風險有重要意義，因此屬于預評估、主動式、提前干預的保護方法，相對于其他方式的評估更具有前瞻性。

3)整體性。

遺產環(huán)境影響評估也強調了對遺產關聯的歷史自然環(huán)境、歷史人工環(huán)境、歷史人文環(huán)境等變化或影響導致遺產的歷史環(huán)境的屬性或特征等相關改變的評估，同時，遺產的非物質文化環(huán)境也被納入評估范圍。因此，遺產環(huán)境的物質與非物質、可視與不可視環(huán)境的遺產環(huán)境影響評估，強調了遺產環(huán)境評估對象的整體性。

2 國外遺產環(huán)境影響評估研究

2.1 環(huán)境影響評價中關于文化遺產的研究

廣義的環(huán)境影響評價即物理環(huán)境和社會經濟環(huán)境的綜合影響評價，其中物理環(huán)境除了人類需要的空氣、水、土地、景觀、氣候和能源等，還包括保存的地區(qū)、建成遺產、歷史和古遺跡等文化環(huán)境[11]。環(huán)境影響評價關于文化遺產的保護方法探討中，城市文化遺產應作為一種城市碎片遺產與城市環(huán)境進行有機整合[12]。歐盟環(huán)境影響評價中涉及建筑遺產、公眾參與、文化遺產等相關議題[13]。沙流河文化遺產影響開展評估，開展了以文化可持續(xù)為目標的環(huán)境影響評價方法[14]。另外，以挪威為例開展了風場對文化遺產的視覺影響評估，以彌補傳統(tǒng)環(huán)境影響評方法運用的不足，并提出公眾參與應融入視覺影響評估的過程中[15]。

2.2 遺產環(huán)境影響評估相關學術探討

近年來主要從自然因素、技術方法等角度對遺產環(huán)境影響及其評估展開了討論。自然環(huán)境方面，從流域尺度評估角度探索了氣候變化對英國古遺跡資源的影響[16]，以佛蘭德的登達盆地為例研究了氣候變化對傳統(tǒng)景觀及其遺產價值的潛在影響[17]；技術應用層面，應用GIS技術手段，以西班牙塞維利亞歷史中心為例，探討了洪水與潮汐對文化遺產的危害與風險評價方法[18]。以塞浦路斯帕福斯區(qū)(Paphos)為例，運用GIS與遙感技術以及DMSP-OLS夜間輸入圖像技術，分析了近20年來土地利用的變化，探討了城市擴張對世界文化遺產資源的影響過程以及未來的變化趨勢[19]，并將遙感和GIS技術運用于文化遺產管理，評估滑坡、侵蝕、土壤鹽化、新構造運動等自然災害和城市蔓延、道路建設、排水系統(tǒng)建設、火災等人為災害對文化遺產的風險影響[20]。另外，探討了太陽能設施建設對農場遺跡的影響評估[21]。以賓夕法尼亞州的華盛頓為例，通過空間分析法嘗試分析天然氣鉆探對賓夕法尼亞古遺跡重要性的影響[22]。

2.3 遺產環(huán)境影響評估相關政策

這里主要對澳大利亞、英國、加拿大等主要開展遺產環(huán)境影響評估的國家及我國香港地區(qū)遺產環(huán)境保護政策進行概述。澳大利亞將遺產影響聲明作為重要的遺產環(huán)境影響評估制度，將遺產保護與規(guī)劃體系結合，即遺產管理系統(tǒng)和環(huán)境規(guī)劃管理系統(tǒng)緊密結合，是遺產變更管理中的重要工具，同時遺產影響聲明也是環(huán)境規(guī)劃管理體系中的重要環(huán)節(jié)[23]。英國(特指英格蘭)于2008年頒布的用于歷史環(huán)境可持續(xù)管理(Sustainable Management of the Historic Environment)的文件《保護原則：政策和導則》(Conservation Principles: Policies and Guidance)提出了“遺產環(huán)境影響評估可以用來比較預測開展與未開展的開發(fā)活動對環(huán)境場所價值的影響，目的是為了確定最優(yōu)解決方案[24]，2015年出臺的《歷史環(huán)境規(guī)劃建議：3》(Historic Environment Good Practice Advice in Planning: 3)明確了開發(fā)項目對遺產資產的環(huán)境影響評估的具體步驟，即包括“遺產及其環(huán)境影響的識別；評估環(huán)境對遺產資產重要性是否具有貢獻、怎樣貢獻及貢獻程度；評估開發(fā)項目對遺產資產重要性的影響，是遺產增益還是減小破壞；探索最大增益與避免或最小損害的方法；記錄決策并監(jiān)測結果”[25]。加拿大各省都制定了相應的遺產環(huán)境影響評估技術性文件，作為遺產工具手冊，手冊中包括了不同類型遺產的相關研究文件。遺產環(huán)境影響評估內容一般包括歷史研究和地塊分析及評估、文化遺產資源重要性和遺產屬性的確認、開發(fā)計劃或地塊變更、開發(fā)措施或地塊變更影響、替代、環(huán)境和保護方法、概括總結和保護建議。然后在此基礎上編制保護規(guī)劃，主要目的是說明文化遺產資源如何進行保護，因此保護規(guī)劃是遺產影響評估的獨立補充性文件[26]。我國香港地區(qū)遺產環(huán)境影響評估主要側重于遺產的景觀及視覺環(huán)境影響評估[27-29]，在《環(huán)境影響評估條例》中制定了“景觀與視覺影響評估(LVIA)技術備忘錄”，從評估范疇、視點與視線選擇、緩解措施、表達方法等方面對“視覺影響評估”提出了技術指引[30]。

3 綜合評述

國外不同層面、不同方式、不同尺度的遺產環(huán)境影響評估工作的開展取得了顯著成效，其內容各有側重。不同層面，即遺產環(huán)境影響評估的關注對象不同，尤其是各國不同的遺產保護對象各有側重，如英國(特指英格蘭)關注歷史環(huán)境的保護、加拿大側重于文化遺產與遺產保護區(qū)的保護等；不同方式，即因評估政策的不同而呈現出評估方式的不同，如澳大利亞將遺產保護與環(huán)境保護結合，加拿大將遺產的環(huán)境影響評估與保護規(guī)劃結合等；不同尺度，包括宏觀、中觀、微觀的遺產環(huán)境影響評估，如宏觀層面從流域尺度評估角度探索氣候變化對古遺跡資源、遺產地的影響，探索城市擴張對世界文化遺產資源的影響過程以及未來變化趨勢的預測，中觀層面如加拿大對遺產保護區(qū)的影響，涉及開發(fā)地塊變更的影響評估等，微觀層面即對文物古跡、文化遺產的遺產環(huán)境影響評估。

另外，遺產環(huán)境影響評估已經開始運用GIS、遙感技術、三維可視化技術等作為定量評估的技術工具，同時結合視覺影響評價的遺產環(huán)境影響評估方式也備受關注，鼓勵公眾參與遺產環(huán)境影響評估也較普遍。盡管采用了各種技術工具，但也是基于宏觀尺度進行空間的定性影響分析，對于中觀與微觀尺度定量的影響評估方法還幾乎未涉及。

4 啟示

為進一步緩解舊城尤其是歷史城區(qū)中城市歷史環(huán)境保護與城市發(fā)展的矛盾，更需要將其遺產環(huán)境影響評估概念及其管理手段引入，采取措施協(xié)調城市發(fā)展和歷史環(huán)境保護之間的關系，將城市歷史遺產環(huán)境的保護與可持續(xù)發(fā)展有效結合。

由此，未來我國歷史環(huán)境保護管理應主要從以下幾方面努力：一是在制度層面應在歷史環(huán)境保護與城鄉(xiāng)規(guī)劃領域建立適宜于我國不同城市歷史遺產類型(如歷史文化名城、街區(qū)、歷史建筑、文物建筑等)的歷史環(huán)境影響評估制度；二是鑒于當前政府職能的分割，需要統(tǒng)一整合部門機構層面或協(xié)調文物、規(guī)劃與自然資源、環(huán)保、住建等部門的職能，以提升對歷史環(huán)境管理的效率。

遺產的歷史環(huán)境影響評估，可作為平衡遺產的歷史環(huán)境保護與其周邊城市更新項目開發(fā)的管理工具，逐漸頒布遺產環(huán)境影響評估的相關制度與部門管理規(guī)章，對于我國城市歷史遺產及其環(huán)境的可持續(xù)保護具有一定的現實意義。