多元共治視角下鐵路安全治理路徑探析

黃英波

摘 要：黨的十九大報(bào)告指出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，打造共治共建共享的社會(huì)治理新格局。鐵路安全治理作為社會(huì)治理的組成部分之一，多元共治模式能夠滿足當(dāng)前鐵路安全治理的根本要求。從多元共治的視角出發(fā)，通過(guò)對(duì)多元主體間的關(guān)系進(jìn)行明確并對(duì)其相關(guān)職責(zé)進(jìn)行劃分，提出完善法律體系建設(shè)、加強(qiáng)宣傳提高認(rèn)識(shí)、建立健全相關(guān)配套機(jī)制等措施，對(duì)多元共治鐵路安全的路徑進(jìn)行積極探索，以期更好地維護(hù)鐵路安全。

關(guān)鍵詞：鐵路安全;多元共治;治理路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F532? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）34-0181-02

鐵路作為國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈和大眾化的交通工具，在現(xiàn)代運(yùn)輸體系中發(fā)揮著重要的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施也在不斷完善，我國(guó)的鐵路行業(yè)呈現(xiàn)出更加良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，鐵路行業(yè)的快速發(fā)展，也導(dǎo)致了許多問(wèn)題的產(chǎn)生，其中安全問(wèn)題尤為突出，鐵路安全不僅關(guān)系著鐵路的聲譽(yù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而且還影響著社會(huì)安全以及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。從宏觀視角分析，鐵路安全是生產(chǎn)安全的重要領(lǐng)域，鐵路安全治理屬于社會(huì)治理范疇。因此，需要將鐵路安全放在社會(huì)治理共建、共治、共享的總體格局內(nèi)，從國(guó)家安全和公共利益的角度出發(fā)，以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，以降低鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)和滿足人們對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)男枰獮槟繕?biāo)。在法律范圍內(nèi)，依靠鐵路路內(nèi)外各個(gè)主體的共同努力，探索多元主體對(duì)鐵路安全的全過(guò)程治理，以社會(huì)共治的方式實(shí)現(xiàn)鐵路安全。

一、多元共治鐵路安全的內(nèi)涵界定

鐵路安全可以分為路內(nèi)安全和路外安全，在這里要分析的是路外安全。路外安全是指非鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的人或物在鐵路保護(hù)區(qū)內(nèi)活動(dòng)而造成的危及自身安全或影響鐵路安全的情況。路外安全問(wèn)題的發(fā)生，是天、地、人、車(chē)、路等多重因素作用失調(diào)的結(jié)果，路外安全治理既是一個(gè)安全管理工作，又是一個(gè)涉及面很廣的社會(huì)綜合治理工作，這也是鐵路安全多元共治的現(xiàn)實(shí)需求。

鐵路安全多元共治，就是指各類(lèi)主體參與到鐵路安全治理過(guò)程之中，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，運(yùn)用規(guī)范與引導(dǎo)、分工與協(xié)商等一系列手段與方法解決鐵路安全問(wèn)題，建立由政府、鐵路部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)群眾共同參與的“多元共治”的鐵路安全治理機(jī)制。

二、多元共治鐵路安全的主體結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)劃分

鐵路安全多元共治的治理主體包括與鐵路安全相關(guān)的組織或個(gè)人，主要有鐵路沿線地方政府、鐵路系統(tǒng)各部門(mén)、鐵路沿線企業(yè)、社會(huì)群眾和鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室。鐵路安全多元治理主體的責(zé)任劃分如下：

1.沿線地方政府。鐵路沿線地方政府是鐵路安全治理的重要參與者，在鐵路安全治理中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。這里談到的沿線地方政府不僅指政府本身，還包括政府相關(guān)部門(mén)，以及屬于政府管理的新聞媒體和學(xué)校等，這些都是維護(hù)鐵路安全的重要力量。沿線地方政府在鐵路安全治理中有護(hù)路聯(lián)防的責(zé)任，沿線地方政府與鐵路運(yùn)營(yíng)、鐵路公安等部門(mén)，共同組建護(hù)路聯(lián)防隊(duì)伍，保護(hù)鐵路安全;有宣傳教育的責(zé)任，沿線地方政府應(yīng)該要求和組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展鐵路安全教育工作以及愛(ài)路護(hù)路宣傳工作;有溝通協(xié)調(diào)的責(zé)任，鐵路安全涉及的主體較多，影響鐵路安全的因素較為復(fù)雜，只有地方政府才有能力溝通和協(xié)調(diào)各部門(mén)的力量，共同維護(hù)鐵路安全。

2.鐵路系統(tǒng)各部門(mén)。鐵路系統(tǒng)各部門(mén)作為鐵路安全治理的內(nèi)部主體，在鐵路安全治理中首當(dāng)其沖，有著不可推卸的責(zé)任。鐵路系統(tǒng)各部門(mén)的責(zé)任劃分為：乘務(wù)員作為有效防止路外安全事故發(fā)生的關(guān)鍵，要不斷地加強(qiáng)鐵路安全知識(shí)學(xué)習(xí)，熟練掌握操作技能，提高處理突發(fā)事件的能力;安檢員、巡邏員、鐵路公安要及時(shí)巡查清理站臺(tái)以及進(jìn)入防護(hù)網(wǎng)內(nèi)的閑雜人員，加大排除影響鐵路安全的不利因素，有效防止鐵路安全問(wèn)題的發(fā)生;工務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)鐵路線路及橋隧設(shè)備的保養(yǎng)與維修工作以及鐵路巡道、鐵路道口的看守;供電部門(mén)除了要保持電力供應(yīng)、檢修與保養(yǎng)電力設(shè)備、維護(hù)信號(hào)設(shè)備使之正常顯示以外，還要按照有關(guān)規(guī)定，在電力設(shè)施附近設(shè)立危險(xiǎn)標(biāo)志;車(chē)務(wù)段、火車(chē)站要嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)和非機(jī)動(dòng)車(chē)輛進(jìn)入車(chē)站，對(duì)需要進(jìn)入車(chē)站的車(chē)輛采取提前派人防護(hù)或其他有效防護(hù)措施，確保萬(wàn)無(wú)一失。

3.沿線企業(yè)。鐵路沿線企業(yè)由于所處地理位置的特殊性，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)對(duì)鐵路安全產(chǎn)生影響，為了更好地維護(hù)鐵路安全，在不損害公共利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)效益，沿線企業(yè)在鐵路安全治理中需承擔(dān)以下責(zé)任，即不采取危及鐵路安全行為的責(zé)任、不進(jìn)行存在安全隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的責(zé)任、不在鐵路沿線及保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行違章建設(shè)的責(zé)任、不私自占用鐵路保護(hù)區(qū)內(nèi)土地的責(zé)任。

4.社會(huì)群眾。社會(huì)群眾作為社會(huì)中最廣泛的存在，在鐵路安全治理中應(yīng)充分發(fā)揮群眾的作用，實(shí)現(xiàn)鐵路安全群防群治。鐵路安全涉及到社會(huì)公共利益，甚至關(guān)乎國(guó)家安全，因此維護(hù)鐵路安全是全社會(huì)的責(zé)任，作為主人翁的人民群眾更要有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。不可從事危及鐵路安全的活動(dòng)，不能破壞鐵路設(shè)備設(shè)施，不在鐵路保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)燒荒、放牧、采礦、挖沙取土。另外，社會(huì)群眾還要有愛(ài)路護(hù)路意識(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)有破壞鐵路的現(xiàn)象和行為，要及時(shí)制止或舉報(bào)，從而減少危害鐵路安全的問(wèn)題發(fā)生。

5.鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室。鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室，簡(jiǎn)稱(chēng)“護(hù)路辦”，是鐵路護(hù)路聯(lián)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的日常辦事機(jī)構(gòu)。主要任務(wù)是運(yùn)用綜治手段，承擔(dān)維護(hù)鐵路沿線社會(huì)治安穩(wěn)定的任務(wù)，保障鐵路安全。護(hù)路辦在鐵路安全治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有，根據(jù)鐵路護(hù)路聯(lián)防工作的需要和各有關(guān)部門(mén)的要求，組織各方面的力量，共同解決難題;協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)的關(guān)系，調(diào)動(dòng)參與鐵路護(hù)路聯(lián)防工作的積極性，使之更好發(fā)揮職能作用;協(xié)調(diào)地區(qū)之間關(guān)系，加強(qiáng)協(xié)作配合，互相支持，促進(jìn)工作平衡發(fā)展。

三、鐵路安全多元共治模式的實(shí)現(xiàn)路徑

1.完善法律體系，明確多元主體的責(zé)任。法律明示是落實(shí)責(zé)任的前提，想要充分落實(shí)鐵路安全治理多元主體參與機(jī)制，就必須從法律層面明確各類(lèi)主體的職權(quán)、職責(zé)、義務(wù)和責(zé)任，讓各個(gè)主體都能清晰地知道自己應(yīng)該干什么、應(yīng)該怎么干以及會(huì)承擔(dān)什么樣的后果。目前，在鐵路安全領(lǐng)域，雖然《鐵路安全管理?xiàng)l例》已經(jīng)就各主體需要承擔(dān)的維護(hù)鐵路安全的義務(wù)做出了明確規(guī)定，但并不系統(tǒng)，且缺乏有效的責(zé)任追究措施，導(dǎo)致具體實(shí)施效果并不理想。因此，需要構(gòu)建鐵路安全治理的法律體系，通過(guò)法律對(duì)多元主體的責(zé)任進(jìn)行明確，使相關(guān)主體不僅只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而且對(duì)所有涉及鐵路安全的人和事負(fù)責(zé)，對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)。對(duì)鐵路安全治理多元參與主體的責(zé)任進(jìn)行劃分并加以明確，能夠讓多元主體在明晰自身責(zé)任的同時(shí)，通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)、合作等互動(dòng)行為實(shí)現(xiàn)鐵路安全治理的一致性和整體性。

2.加強(qiáng)宣傳教育，提高多元主體的認(rèn)識(shí)。首先，提高多元主體對(duì)鐵路安全的認(rèn)識(shí)。要加強(qiáng)有關(guān)鐵路安全的宣傳教育，充分利用每年的綜治宣傳月、愛(ài)路護(hù)路宣傳月等時(shí)期，組織宣傳教育活動(dòng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各個(gè)主體積極參與到宣傳活動(dòng)中來(lái)，在實(shí)踐活動(dòng)中感受鐵路安全與自身的密切關(guān)系，培育多元主體的鐵路安全責(zé)任意識(shí)。其次，提高多元主體對(duì)多元參與機(jī)制的認(rèn)識(shí)。為了加強(qiáng)多元主體參與鐵路安全治理的積極性，要加強(qiáng)多元主體參與機(jī)制的宣傳，提高各個(gè)主體對(duì)多元參與機(jī)制的認(rèn)識(shí)，使他們能夠更好地認(rèn)識(shí)到多元化主體參與的重要性。最后，提高多元主體對(duì)共建共治共享的認(rèn)識(shí)。利用網(wǎng)絡(luò)、電視等方式，增加鐵路安全治理信息的傳播速率和傳播范圍，實(shí)現(xiàn)多元主體信息共享，打破傳統(tǒng)信息傳播的蕃籬，有效地將各個(gè)主體聯(lián)系在一起，從而更好地完成鐵路安全治理工作。

3.建立保障機(jī)制，充分發(fā)揮多元主體的作用。從目前鐵路安全治理的多元主體來(lái)看，沿線地方政府和鐵路系統(tǒng)各部門(mén)是鐵路安全治理的主要參與者，是較為強(qiáng)勢(shì)的主體;鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室是組織協(xié)調(diào)部門(mén)，在鐵路安全治理中也發(fā)揮著重要的作用;但沿線企業(yè)和社會(huì)群眾這兩類(lèi)治理主體并沒(méi)有真正地參與到鐵路安全治理過(guò)程中，是較為弱勢(shì)的主體。因此，只有重塑鐵路安全治理的組織結(jié)構(gòu)，建立由政府主導(dǎo)、鐵路系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合、其他主體參與的多元參與機(jī)制，以合作、協(xié)調(diào)和共贏為目的，讓各個(gè)主體不分強(qiáng)弱或大小，平等地參與到他們的利益沖突解決和協(xié)調(diào)中來(lái)，參與到鐵路安全治理中來(lái)。并且通過(guò)采取多種激勵(lì)和約束政策，增強(qiáng)多元主體平等參與的組織化程度，充分發(fā)揮多元主體的不同作用，實(shí)現(xiàn)鐵路安全的長(zhǎng)效治理。

4.建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體利益共贏。通過(guò)建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使鐵路安全治理多元主體能夠在協(xié)調(diào)自身利益和利益對(duì)象關(guān)系中調(diào)整各自的利益，從而化解利益沖突、實(shí)現(xiàn)共贏。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要完善落實(shí)路地聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，鐵路安全治理的主體通常涉及路地各相關(guān)部門(mén)，完善落實(shí)路地聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，并以此成為地方政府和鐵路部門(mén)協(xié)商處理各種鐵路安全問(wèn)題的有效途徑。路地雙方應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，不定期召開(kāi)路地聯(lián)席會(huì)議，按照“屬地管理”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，把鐵路安全治理責(zé)任落實(shí)到部門(mén)、單位和個(gè)人，以此來(lái)平衡路地雙方不同主體之間的利益，增進(jìn)利益共融。

四、結(jié)語(yǔ)

相比于傳統(tǒng)的鐵路安全治理模式，多元共治模式具有較大優(yōu)勢(shì)。鐵路安全治理主體多元化，可以促使多元主體共同參與到復(fù)雜的鐵路安全治理當(dāng)中，發(fā)揮多元主體的不同作用，形成鐵路安全治理的合力，改變各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗的格局，使得治理主體之間的關(guān)系得到協(xié)同，治理方式和治理手段緊密配合，從而取得更有效的治理效果。對(duì)鐵路安全的有效治理并非是沿線地方政府、鐵路系統(tǒng)各部門(mén)、沿線企業(yè)、社會(huì)群眾或者鐵路護(hù)路聯(lián)防辦公室任何一方能夠?qū)崿F(xiàn)的，需要各個(gè)主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)力，各盡其責(zé)而又相互配合，才能切實(shí)保障鐵路安全得到維護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 亐道遠(yuǎn)，馮兆惠.高速鐵路安全的社會(huì)公共責(zé)任[J].河北法學(xué)，2018，（6）.

[2]? 劉浩然.加強(qiáng)綜合治理 建設(shè)平安鐵路[J].理論學(xué)習(xí)與探討，2018，（4）.

[3]? 陶賢都，王洋.網(wǎng)絡(luò)直播的多元主體協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建研究[J].新聞窗，2018，（5）.

[4]? 徐璽，軒梓翰.多元共治視角下中國(guó)土壤重金屬污染治理模式探究[J].周口師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，（3）.

[5]? 吳春山.鐵路路外安全問(wèn)題成因及防治[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2012，（3）.