執(zhí)行工作單獨(dú)考核制度的完善路徑
——以N省執(zhí)行工作考核辦法為視角

陳志國(guó)

（內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院，內(nèi)蒙古 烏海 010010）

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于建立執(zhí)行考核指標(biāo)體系的通知》（法[2017]302號(hào)）要求，N省從2018年開始探索建立執(zhí)行工作考核制度，并于2019年進(jìn)行了部分修改，其目標(biāo)任務(wù)是引導(dǎo)執(zhí)行人員規(guī)范執(zhí)行行為，切實(shí)提高法院實(shí)際執(zhí)行質(zhì)效?？己藞?jiān)持的原則是實(shí)事求是、公開公正、獎(jiǎng)懲分明的原則,考核內(nèi)容均從執(zhí)行流程系統(tǒng)和指揮平臺(tái)系統(tǒng)中自動(dòng)提取，或由中院申報(bào)經(jīng)高院審核,按每項(xiàng)考核指標(biāo)排名從高到低的順序分值遞減或遞增,以各項(xiàng)指標(biāo)得分總和確定名次?？己私Y(jié)果應(yīng)用分為兩類：月考核分值將作為日常執(zhí)行工作運(yùn)行態(tài)勢(shì)的數(shù)據(jù)參考；年度考核分值作為執(zhí)行工作年度總體評(píng)價(jià)，總分值加權(quán)（占法院整體考核分值的20%比例）后作為該地區(qū)法院目標(biāo)績(jī)效考核的一部分分值（執(zhí)行考核本質(zhì)上作為法院總體評(píng)價(jià)的未獨(dú)立的組成部分）。考核內(nèi)容具體而要主要分為執(zhí)行案件質(zhì)效指標(biāo)、執(zhí)行管理、隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)行調(diào)研等方面，案件質(zhì)效指標(biāo)包括最高法院強(qiáng)調(diào)的4項(xiàng)核心指標(biāo)在內(nèi)的20多項(xiàng)（2018年的考核辦法為21項(xiàng)各種率，2019年增加到22項(xiàng)）；執(zhí)行管理重點(diǎn)考核執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制、辦理指定案件、協(xié)同案件情況、執(zhí)行救助、司法公開、執(zhí)行規(guī)范化等多方面的內(nèi)容；執(zhí)行調(diào)研重點(diǎn)考核執(zhí)行宣傳和執(zhí)行調(diào)研工作；隊(duì)伍建設(shè)重點(diǎn)考核執(zhí)行隊(duì)伍保障和執(zhí)行干警違法違紀(jì)情況。筆者以該考核辦法為樣本，對(duì)其在指標(biāo)設(shè)計(jì)、考核實(shí)施、結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行綜合考量，并適當(dāng)進(jìn)行延展，在此基礎(chǔ)上提出一些建議，希望對(duì)建立健全客觀、動(dòng)態(tài)、公正、陽光、科學(xué)的執(zhí)行考核制度的完善有所裨益。

一、執(zhí)行工作考核的正當(dāng)性

（一）基于執(zhí)行統(tǒng)一管理的體制特點(diǎn)。在中國(guó)，民事執(zhí)行工作是法院權(quán)限范圍，相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，執(zhí)行一直當(dāng)作審判工作的組成部分。之后，最高人民法院并未中斷執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革探索，2009年最高人民法院制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》要求，“進(jìn)一步完善高級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)行工作管理機(jī)制，中級(jí)人民法院（直轄市除外）對(duì)所轄地區(qū)執(zhí)行工作實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。”中國(guó)特色的民事執(zhí)行統(tǒng)一管理體制模式基本建立：上下級(jí)法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間實(shí)行行政化垂直領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行工作管理體制。[1]在“基本解決執(zhí)行難”期間，最高人民法院曾推廣 “唐山模式”（縣區(qū)法院撤銷執(zhí)行局，設(shè)執(zhí)行大隊(duì)，由中院5個(gè)執(zhí)行分局管理），凸顯了執(zhí)行工作的行政化色彩。上下級(jí)法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)這種執(zhí)行工作類行政化的垂直領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制為執(zhí)行工作單獨(dú)考核清除了體制上阻礙。

（二）基于民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性。專家學(xué)者對(duì)民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)爭(zhēng)論紛呈，筆者比較贊同其為司法權(quán)與行政權(quán)的復(fù)合權(quán)的觀點(diǎn)。行政權(quán)對(duì)內(nèi)實(shí)行下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央的層級(jí)節(jié)制制度，對(duì)外依職權(quán)采取行政行為。民事執(zhí)行權(quán)的職責(zé)是在當(dāng)事人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后，依靠國(guó)家強(qiáng)制力確保生效法律文書得以順利執(zhí)行?？梢?，民事執(zhí)行權(quán)既有依職權(quán)行使的行政權(quán)特征,又有被動(dòng)的司法權(quán)特點(diǎn)征,其具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性。另外，只有這個(gè)角度認(rèn)識(shí)民事執(zhí)行權(quán)權(quán)利屬性，才能在內(nèi)在邏輯上解釋執(zhí)行工作實(shí)行的管理體制。

（三）基于“基本解決執(zhí)行難”的司法實(shí)踐。2016年，全國(guó)法院開始了“基本解決執(zhí)行難”攻堅(jiān)戰(zhàn)役。為了確保結(jié)果的客觀中立，最高人民法院引入了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)法院“基本解決執(zhí)行難工作”進(jìn)行評(píng)估。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)由由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院牽頭，圍繞執(zhí)行工作整體工作制定了一套系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)體系。最高人民法院對(duì)照該指標(biāo)體系，對(duì)全國(guó)法院進(jìn)行了“預(yù)評(píng)估”（專項(xiàng)巡查）。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在2019年5月完成全國(guó)法院評(píng)估后，發(fā)布“基本解決執(zhí)行難”的階段性目標(biāo)完成。“這是我國(guó)最高司法機(jī)關(guān)首次委托學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)其工作開展獨(dú)立第三方評(píng)估，在中國(guó)司法史上具有歷程碑式的意義?！盵2]這一創(chuàng)舉，為執(zhí)行工作開展單獨(dú)（無論是第三方和法院內(nèi)部）考核提供了思路并積累了經(jīng)驗(yàn)。

（四）基于執(zhí)行工作考核的制度設(shè)計(jì)。從“二五改革綱要”開始，最高人民法院開始提出建立審判質(zhì)效評(píng)估體系，[3]到 2011年的最高人民法院《關(guān)于開展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見的通知》，正式全面推行案件質(zhì)量評(píng)估工作。時(shí)至今日，全國(guó)各級(jí)法院仍然在修改指標(biāo)體系，不斷推動(dòng)績(jī)效考核制度的完善?？梢哉f，法院績(jī)效考核制度一定程度上孕育了執(zhí)行工作單獨(dú)考核制度。2017年，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于建立執(zhí)行考核指標(biāo)體系的通知》，標(biāo)志著執(zhí)行工作考核制度正式建立。之后，最高人民法院為推動(dòng)這一措施落地，在多次會(huì)議上均要求建立執(zhí)行工作單獨(dú)考核制度，全國(guó)各地法院結(jié)合各自實(shí)際情況進(jìn)行地方性探索，N省的執(zhí)行工作考核辦法就是在這個(gè)背景下制定推行的。

二、執(zhí)行工作考核的不足與問題

（一）執(zhí)行考核制度的附屬性。全國(guó)法院范圍內(nèi)的執(zhí)行工作考核并沒有完全從審判績(jī)效中剝離出來，執(zhí)行條線的單獨(dú)考核依然受制于法院整體績(jī)效考核，導(dǎo)致指揮棒的作用無法真正發(fā)揮。4N省法院執(zhí)行工作的考核與此相類似，雖然在形式上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行工作單獨(dú)考核，其作為全省法院績(jī)效考核附屬的本質(zhì)并未根本改變，具體變現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是指標(biāo)的附屬性，N省法院有些指標(biāo)的計(jì)算基數(shù)將審判和執(zhí)行視為一個(gè)整體；二是考核形式的附屬性，N省法院執(zhí)行局人員作為全省法院績(jī)效考核組的成員，一同赴全省中基層法院考核，并擔(dān)任考核非執(zhí)行工作的任務(wù)；三是考核報(bào)告的附屬性，考核組完成考核工作后，其執(zhí)行工作并不必然以單獨(dú)的篇幅出現(xiàn)與考核報(bào)告中，而是視該中院執(zhí)行工作是否突出、是否具體工作亮點(diǎn)；四是考核結(jié)果的附屬性，執(zhí)行工作考核權(quán)重占整體績(jī)效考核的20%，就好像高考中文綜、理綜中各個(gè)科目的試題。

（二）執(zhí)行考核內(nèi)容的唯數(shù)據(jù)論傾向。考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)化，具有操作的便利性和結(jié)果客觀性，有一定的積極作用，但是過度追求數(shù)據(jù)化必然導(dǎo)致與考核辦法的設(shè)計(jì)初衷背道而馳。首先，可能損害司法公正。法院績(jī)效考核的指標(biāo)量化評(píng)估可能造成審判執(zhí)行工作功利，因?yàn)榱炕闹笜?biāo)更能直觀地體現(xiàn)工作業(yè)績(jī)，指標(biāo)數(shù)據(jù)結(jié)果及其附帶的利益得失對(duì)考核對(duì)象十分重要。其次，可能損害司法效率。與審判工作相比，執(zhí)行工作更加注重效率。為了使得系統(tǒng)考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)提升，可能會(huì)有些法院犧牲考核指標(biāo)以外的執(zhí)行工作，甚至可能以虛假手段制造漂亮指標(biāo)。再次，可能造成法院之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)據(jù)高低意味著排名先后，考核名次的攀比可能把法院工作會(huì)導(dǎo)向了惡性競(jìng)爭(zhēng)以及為數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)的危險(xiǎn)境地。

（三）執(zhí)行考核功能的部分缺失。指標(biāo)數(shù)據(jù)是評(píng)估、指導(dǎo)、檢測(cè)法院審判工作的“晴雨表”和“風(fēng)向標(biāo)”。[5]“審判管理是圍繞案件審判展開的、以審判決策、程序控制、質(zhì)量督查、行為激勵(lì)等為主要內(nèi)容的管理制度體系及其管理實(shí)踐活動(dòng)。”[6]“審判管理是審判活動(dòng)中產(chǎn)生并服務(wù)于審判活動(dòng)的管理行為，審判管理應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于審判權(quán)。”[7]“審判管理是在遵循審判客觀規(guī)律基礎(chǔ)上服務(wù)于審判權(quán)運(yùn)行體制機(jī)制的服務(wù)型管理、調(diào)研型管理和公正性管理?！盵8]法國(guó)管理學(xué)者法約爾最初提出把管理的基本職能分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。后來，又有學(xué)者認(rèn)為人員配備、領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)、創(chuàng)新等也是管理的職能。綜合來看，審判績(jī)效考核的功能應(yīng)該至少具有管理和服務(wù)職能，執(zhí)行工作考核同樣應(yīng)該具有上述兩項(xiàng)基本功能，但N省的執(zhí)行工作考核在功能上多注重規(guī)范、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲等這些涵蓋于管理功能下的“子功能”，而沒有涉及服務(wù)功能。

三、執(zhí)行工作單獨(dú)考核的完善路徑

（一）增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)執(zhí)行工作的重視程度。一是充分利用智庫(kù)為執(zhí)行工作提供有力理論支撐和智力支持。最高人民法院積極構(gòu)建“一院、一會(huì)、兩庫(kù)”（執(zhí)行學(xué)院、執(zhí)行專業(yè)委員會(huì)、執(zhí)行特邀咨詢專家?guī)臁?zhí)行人才庫(kù)）執(zhí)行工作研究格局，并在2018年發(fā)布執(zhí)行研究課題，引導(dǎo)理論界和實(shí)務(wù)界集中地對(duì)執(zhí)行工作熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行研究，促使理論界與實(shí)務(wù)界密切交流、增進(jìn)理解，推動(dòng)執(zhí)行研究工作的深入和繁榮，為提升執(zhí)行工作社會(huì)關(guān)注度奠定理論儲(chǔ)備，同樣也可以為執(zhí)行工作單獨(dú)考核奠定理論基礎(chǔ)。二是積極拓展執(zhí)行工作參與社會(huì)管理的渠道。當(dāng)前必須做好三個(gè)“納入”工作，積極拓展執(zhí)行工作考核的職能：納入依法治?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）考核范疇，納入綜治考核范疇，納入營(yíng)商環(huán)境考核范疇。隨著執(zhí)行工作社會(huì)影響力的與日俱增，作為推進(jìn)執(zhí)行工作長(zhǎng)效機(jī)制（重要抓手）的執(zhí)行工作考核，獨(dú)立于法院績(jī)效考核并形成與之并駕齊驅(qū)的管理和服務(wù)法院工作的重要制度才會(huì)早日到來。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)執(zhí)行工作考核指標(biāo)。首先，執(zhí)行工作考核必須要遵循執(zhí)行工作規(guī)律，努力尋找到公正和效率之間的平衡點(diǎn)，吸收基本解決執(zhí)行難第三方評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)容，做到突出重點(diǎn)：指標(biāo)體系的設(shè)定既要全面反映法院的執(zhí)行工作，但不可能涵蓋和窮盡每一個(gè)細(xì)節(jié)，抓住影響執(zhí)行效果的要害和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；做到過程與結(jié)果并重，對(duì)執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行全面評(píng)估，真實(shí)反映法院的執(zhí)行工作，但也要避免走向過于精細(xì)的極端。其次，增加定性評(píng)價(jià)指標(biāo)。無論執(zhí)行工作考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的多么精細(xì)，其反映的不可能是執(zhí)行工作的整體面貌，只是執(zhí)行工作的側(cè)面，不可避免地掩蓋了某些工作量。對(duì)那些無法量化的工作，設(shè)定為評(píng)價(jià)性指標(biāo)，并要科學(xué)地把握好評(píng)價(jià)性和量化指標(biāo)的比例構(gòu)成。再次，設(shè)計(jì)監(jiān)督性的保障措施?？己说哪康闹?，就是形成被考核對(duì)象之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)管理者設(shè)定的目標(biāo)。但是面對(duì)考核的激勵(lì)，難免會(huì)有考核對(duì)象在指標(biāo)上動(dòng)歪腦筋、下手腳，以虛假的方式獲得獎(jiǎng)勵(lì)。所以執(zhí)行工作考核在實(shí)施中有必要增設(shè)考核執(zhí)行工作公開和監(jiān)督的制度，比如通過增加人民滿意度測(cè)評(píng)、人大代表政協(xié)委員評(píng)價(jià)、互聯(lián)網(wǎng)（移動(dòng)端）投票以及人民法院內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)投票等方式，用外部監(jiān)督，保障內(nèi)部考核工作的公開、公平、公正，避免自娛自樂。

（三）依托執(zhí)行信息化的發(fā)展。在當(dāng)今的“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，世界各國(guó)均在積極推進(jìn)，都在搶占先機(jī)。2014年，人民法院大數(shù)據(jù)管理和服務(wù)平臺(tái)上線，并已累積案件信息、司法人事、司法政務(wù)、司法研究、信息化管理、外部數(shù)據(jù)信息等豐富的資源。執(zhí)行信息化作為人民法院大數(shù)據(jù)的一部分，理應(yīng)在執(zhí)行考核工作加以應(yīng)用?！度嗣穹ㄔ簣?zhí)行工作規(guī)劃（2019-2023）》確定的基本原則之一是堅(jiān)持“一性兩化”，其中“一化”就是執(zhí)行信息化，深化以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的執(zhí)行模式變革是綱要的主要任務(wù)之一。最高法院主導(dǎo)正在完善“1+2+N”執(zhí)行信息化系統(tǒng)，即加快以執(zhí)行指揮中心綜合管理平臺(tái)為核心，以四級(jí)法院統(tǒng)一的辦案系統(tǒng)和執(zhí)行公開系統(tǒng)為兩翼，以網(wǎng)絡(luò)查控、評(píng)估拍賣、信用懲戒、執(zhí)行委托等N個(gè)執(zhí)行辦案輔助系統(tǒng)為子系統(tǒng)的執(zhí)行信息化系統(tǒng)建設(shè)。執(zhí)行工作考核也應(yīng)該主動(dòng)適應(yīng)信息化，從執(zhí)行指揮管理平臺(tái)抓取數(shù)據(jù)，順應(yīng)執(zhí)行信息化到智能化的大趨勢(shì)，推動(dòng)執(zhí)行數(shù)據(jù)碎片化到系統(tǒng)化、整體化的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持執(zhí)行考核動(dòng)態(tài)化，確保數(shù)據(jù)真實(shí)、結(jié)果客觀。

（四）豐富執(zhí)行工作考核的功能。首先，探索調(diào)研型的服務(wù)模式。敏銳地發(fā)現(xiàn)考核數(shù)據(jù)的變化，準(zhǔn)確執(zhí)行中存在的新情況、新問題、新趨勢(shì)，及時(shí)形成執(zhí)行工作運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析報(bào)告、執(zhí)行案件質(zhì)效評(píng)查報(bào)告，分析成因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找不足，提出對(duì)策，以短平快的方式為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。其次，探索保障性的服務(wù)模式。調(diào)研研究的目的在于成果轉(zhuǎn)化。通過考核指標(biāo)發(fā)現(xiàn)的重大疑難的問題，短時(shí)間難以解決的，需要組織進(jìn)行專項(xiàng)活動(dòng)，并及時(shí)進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化成為立法、司法解釋、司法政策、司法建議，指導(dǎo)轄區(qū)法院執(zhí)行工作，為執(zhí)行工作提供遵循。再次，實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)辯證統(tǒng)一。執(zhí)行工作考核制度的管理職能是為了更好地提高服務(wù)水平，而科學(xué)化的服務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)更加便捷有效的管理，從推動(dòng)執(zhí)行考核制度對(duì)執(zhí)行工作乃至人民法院整體工作的促進(jìn)。