新公共管理中的內(nèi)卷化效應(yīng)

婁峻

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080）

內(nèi)卷化、或者說(shuō)過(guò)密化，最初是用于形容東亞、東南亞的農(nóng)業(yè)，指的是隨著勞動(dòng)投入的增多，勞動(dòng)投入的邊際效用開(kāi)始遞減，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)無(wú)法進(jìn)一步發(fā)展的一種現(xiàn)象，現(xiàn)在引申為在社會(huì)活動(dòng)中，勞動(dòng)資本投入不斷增加，卻并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的實(shí)際效益。過(guò)多的資源或時(shí)間用于長(zhǎng)期內(nèi)耗之中，人與人，團(tuán)體與團(tuán)體，社會(huì)與社會(huì)之間的矛盾日益增加，社會(huì)效益不增或增速極慢甚至反減。中國(guó)封建社會(huì)時(shí)期的內(nèi)斗內(nèi)耗現(xiàn)象便是內(nèi)卷化最為突出的表現(xiàn)。

在公共管理活動(dòng)中，由于生產(chǎn)力的高速發(fā)展，代際差異逐漸擴(kuò)大，人與人的矛盾愈發(fā)突出，長(zhǎng)期以來(lái)，人的需要滿足不再僅僅局限于人自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而已發(fā)展成為人自身價(jià)值的“飛躍”。人的發(fā)展空間上升面的局限性，導(dǎo)致的內(nèi)卷化問(wèn)題日益加重，使得社會(huì)組織的發(fā)展收到了長(zhǎng)期性的停滯內(nèi)耗之中。研究?jī)?nèi)卷化，有助于增加團(tuán)隊(duì)凝聚力，減少內(nèi)耗或矛盾，刺激組織生產(chǎn)力與積極性。解決內(nèi)卷化問(wèn)題，已經(jīng)在管理活動(dòng)中變得越來(lái)越重要。

一、內(nèi)卷化內(nèi)涵及其理論淵源

內(nèi)卷化一詞最早起源于拉丁語(yǔ)，原意是“卷起”。在現(xiàn)代漢語(yǔ)解釋中，一般解釋為“復(fù)雜盤繞的混亂事物”。在學(xué)科的概念中，內(nèi)卷化用于解釋一個(gè)組織發(fā)展到一定程度時(shí)，由于其外部的擴(kuò)張受到一定邊界的限制，為了平衡內(nèi)外的各種因素影響所帶來(lái)的變化而導(dǎo)致的內(nèi)部管理不斷精細(xì)化和復(fù)雜化的過(guò)程，并且在這一過(guò)程中產(chǎn)生了沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性發(fā)展的結(jié)果，其特征是既沒(méi)有突變的發(fā)展，也沒(méi)有繼續(xù)量化的增長(zhǎng)，而是長(zhǎng)期的處于一種，內(nèi)部不斷增長(zhǎng)再消耗，再增長(zhǎng)再消耗的自我復(fù)制自我消耗的形態(tài)。因其在消耗過(guò)程中同時(shí)不斷細(xì)化，不斷豐富內(nèi)部形式，有時(shí)也被翻譯為“過(guò)密化”，意為過(guò)度密集化。內(nèi)卷化或過(guò)密化經(jīng)常被用來(lái)解釋組織成長(zhǎng)或社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的“滯緩性”發(fā)展與“重復(fù)性”發(fā)展。

最早提出“過(guò)密化”雛形概念的是美國(guó)人類學(xué)家戈登威澤，他用這一概念描述一類文化模式，即當(dāng)一種文化模式達(dá)到了某種最終的形態(tài)以后，它既沒(méi)有辦法穩(wěn)定下來(lái)，也沒(méi)有辦法使自身轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，而是不斷地在內(nèi)部變得更加復(fù)雜化。20世紀(jì)50年代，吉爾茨通過(guò)在印度尼西亞的實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，在印度尼西亞的爪哇島和外島之間存在著二元的發(fā)展關(guān)系，外島的一些地區(qū)借助技術(shù)進(jìn)步，生產(chǎn)方向已經(jīng)朝向資本密集型方向發(fā)展；爪哇島的一些地方則朝向勞動(dòng)密集型的方向發(fā)展。據(jù)此情形，吉爾茨提出了“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的概念：是指在土地面積有限的情況下，未來(lái)增長(zhǎng)的勞動(dòng)力也不斷繼續(xù)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程?！坝捎趦?nèi)部細(xì)節(jié)過(guò)分的精細(xì)而使得形態(tài)本身獲得了剛性”。[1]美籍華人黃宗智則進(jìn)一步發(fā)展了吉爾茨關(guān)于“內(nèi)卷化”的概念。黃宗智將“內(nèi)卷化”概念應(yīng)用于中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的研究中，他將在有限土地上不斷增加勞動(dòng)力的投入以獲取更高產(chǎn)量的方式稱為沒(méi)有實(shí)際發(fā)展的“增長(zhǎng)”，實(shí)際上這是一種過(guò)度密集化的勞作方式，導(dǎo)致的結(jié)果是單位勞動(dòng)生產(chǎn)的邊際效益遞減。黃宗智對(duì)于“過(guò)密化”的理解已經(jīng)超過(guò)吉爾茨，將勞動(dòng)的密集化與單位生產(chǎn)的邊際效益降低連接起來(lái)，理論上驗(yàn)證了過(guò)密化內(nèi)部消耗不斷細(xì)化的特征。美國(guó)學(xué)者杜贊奇則進(jìn)一步豐富了吉爾茨的理論，他認(rèn)為所謂的“內(nèi)卷化”是“指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象”。[2]他通過(guò)對(duì)照歐洲國(guó)家在國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生的種種特征來(lái)研究中國(guó)近代歷史上的轉(zhuǎn)型過(guò)程，提出了相應(yīng)的國(guó)家政治內(nèi)卷化的理論模型，即不成功的或背離了現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)目標(biāo)的失效行為，也就是“政權(quán)的正式機(jī)構(gòu)與非正式機(jī)構(gòu)的同步增長(zhǎng)”，國(guó)家形式上徒有擴(kuò)張，沒(méi)有實(shí)際的社會(huì)收益。[3]這是首次內(nèi)卷化或過(guò)密化被應(yīng)用于政治學(xué)的研究，內(nèi)卷化理論的研究應(yīng)用得到極大發(fā)展。

二、新公共管理理論內(nèi)涵

新公共管理的“新”是指區(qū)分于傳統(tǒng)的管理主義的管理理論，受“政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府的不滿”的影響，政府采取用管理的方式替代行政的執(zhí)行，盡可能地用市場(chǎng)和承包合同責(zé)任制替代傳統(tǒng)的官僚體制，其首先要解決的問(wèn)題便是如何使政府走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。

在傳統(tǒng)的管理行政條件下的政府由于其職能的不斷分化和內(nèi)部擴(kuò)張，造成了政府規(guī)模的急劇膨脹，這種過(guò)度的積聚也使得政府陷入了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇的窘境。同時(shí)，由于政府規(guī)模的過(guò)于龐大，導(dǎo)致了管理過(guò)程中失調(diào)、失控的官僚主義弊端不斷暴露出來(lái)，行政效率低下等潛在危險(xiǎn)也逐漸顯露端倪。結(jié)果，政府形象嚴(yán)重受損，以致于出現(xiàn)了普遍的公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。為了解決上述的這些問(wèn)題，新公共管理理論提出了許多針對(duì)性的措施，諸如精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、削減政府的部分職能、放寬管理規(guī)制、壓縮管理范圍、政府部分業(yè)務(wù)采取合同出租方式、打破政府壟斷和公共服務(wù)社區(qū)化等等，這些措施在具體的實(shí)踐運(yùn)用中包含了政府公共政策化和公共管理社會(huì)化的趨勢(shì)。

三、新公共管理中的內(nèi)卷化現(xiàn)象

進(jìn)入二十一世紀(jì)后，為了應(yīng)對(duì)解決公共管理中出現(xiàn)的新的社會(huì)問(wèn)題，黨中央提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題。但具體的實(shí)踐過(guò)程則是因時(shí)間、地域、管理層次而具有明顯的差異性，從而一些地方政府為解決問(wèn)題不得不進(jìn)行一些相應(yīng)調(diào)整，然而一些地方政府采取的行政管理手段卻隨著社會(huì)管理職能的深入，而不斷復(fù)雜擴(kuò)大化，行政組織功能逐漸固化，只是在同一層面上不斷地自我復(fù)制，并沒(méi)有預(yù)期中的行政創(chuàng)新突破管理瓶頸，進(jìn)而陷入社會(huì)治理的“內(nèi)卷化”困境之中。

（一）組織工作流程繁復(fù)

在新公共管理中，面對(duì)復(fù)雜的工作環(huán)境，眾多的工作目標(biāo)，一些組織不得不采取細(xì)化工作職責(zé)的管理方式，將原本簡(jiǎn)單的流水線工作模式不斷細(xì)化，進(jìn)而提高效率。在這種情況下雖然能夠使得多重的工作目標(biāo)得到完成，但是一旦細(xì)化過(guò)程超過(guò)一定的度，就會(huì)造成只是簡(jiǎn)單的工作不斷的反復(fù)操作，很難實(shí)現(xiàn)組織管理上的突破，也難以實(shí)現(xiàn)組織的創(chuàng)新發(fā)展等問(wèn)題的發(fā)生。在工作流程過(guò)度細(xì)化的背景之下，為了實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而增加投入的資源極易導(dǎo)致投入過(guò)度與浪費(fèi)的問(wèn)題發(fā)生。在組織活動(dòng)中，由于組織目標(biāo)一致，組織基本結(jié)構(gòu)固定，各項(xiàng)組織工作之間有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，因而增加的資源投入，也只能是在原有的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上進(jìn)行復(fù)拓增設(shè)。內(nèi)卷化的組織管理過(guò)程中，因?yàn)榻M織成員的簡(jiǎn)單增加，使簡(jiǎn)單工作流程的反復(fù)化，資源的投入也只是考慮局部效益，而并沒(méi)有從全局考慮。組織工作的復(fù)雜化過(guò)度細(xì)化工作內(nèi)容，不僅會(huì)造成過(guò)程的復(fù)雜化，而且會(huì)加重組織的人力、物力等資源，而這種過(guò)度的耗費(fèi)資源并沒(méi)有將效率大幅提高。組織工作過(guò)程的細(xì)化還會(huì)加重管理負(fù)擔(dān)，特別是會(huì)導(dǎo)致管理碎片化，組織人員過(guò)度的只是重復(fù)單一工作，難以實(shí)現(xiàn)個(gè)人的上升發(fā)展還會(huì)造成人員流失，倦工怠工等問(wèn)題。

（二）組織結(jié)構(gòu)固化

新公共管理原本的管理理念是市場(chǎng)化、自由化、縮小政府規(guī)模，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，全球化形式的進(jìn)一步加強(qiáng)，后現(xiàn)代公共利益與公共責(zé)任凸顯，社會(huì)對(duì)于政府理念的革新呼聲也與日俱增。組織結(jié)構(gòu)固化也是新公共管理后期內(nèi)卷化的重要表現(xiàn)形式。新公共管理中行政主體逐漸空心化，政府由于大幅縮減職能，交由市場(chǎng)化指導(dǎo)，使得大量的公共服務(wù)以契約方式外包出去，然而這種外包形式的推卸公共責(zé)任使得政府的公信力與行政公共性都進(jìn)一步喪失，政府職能逐漸固化。政府縮編公務(wù)部門工作人員，使得政府行使職能空心化，短期的雇傭制實(shí)施沒(méi)有彌補(bǔ)公職人員責(zé)任感缺失這一重要問(wèn)題。政府擁有“核心”公共權(quán)利的職位固化，使得底層公務(wù)人員很難得到繼續(xù)上升空間，進(jìn)而造成工作效率降低。組織固化帶來(lái)的保守主義傾向也使得組織成員很難提高自身能力，組織也難以實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。由于短期雇傭制員工對(duì)于行政責(zé)任的缺失，使得他們?cè)谑艿酵獠繅毫r(shí)抗壓能力極弱，為了避免風(fēng)險(xiǎn)，雇傭制人員經(jīng)常會(huì)倦工怠工，使得以逸待勞的懶政惰政現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。缺乏改革勇氣，組織長(zhǎng)期的處于僵化低效的范圍內(nèi)，會(huì)進(jìn)一步加重保守主義的傾向。組織結(jié)構(gòu)的固化，也會(huì)導(dǎo)致組織成員固化，除“核心”管理人員外，即使吸引進(jìn)組織的人員也大多與組織之前存在一定的關(guān)聯(lián)度。雖然穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)吸納的與組織有高關(guān)聯(lián)度人員，可以一定程度上減少培訓(xùn)學(xué)習(xí)成本，但是組織長(zhǎng)期得不到新鮮血液的補(bǔ)充，很難實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的創(chuàng)新，往往會(huì)陷入故步自封的內(nèi)卷化怪圈之中。在這種情況下，以新公共管理的理想計(jì)劃是謀求效率的最大化，雖然在組織初期會(huì)得到極大發(fā)展，但是隨著時(shí)間推移，引進(jìn)新員工可能逐漸降低，當(dāng)組織成員大多能夠?qū)ΜF(xiàn)有的基本工作應(yīng)對(duì)自如，往往會(huì)謀求更高的發(fā)展或上升空間，如果老員工的發(fā)展難以進(jìn)一步，新員工又難以及時(shí)補(bǔ)充，造成的局面將是大面積的人員缺失。

(三）組織管理環(huán)境的惡化

對(duì)于組織管理，我們一般以政府、社會(huì)組織等為單位進(jìn)行研究，在公共管理的過(guò)程中社會(huì)管理組織的不斷精細(xì)化，管理部門越來(lái)越多，社會(huì)管理功能逐漸固化。組織管理內(nèi)部由于成員單一的重復(fù)某個(gè)或某些簡(jiǎn)單性的工作流程，不僅會(huì)造成組織工作人員的疲憊也會(huì)造成組織管理人員的松散，當(dāng)組織管理日漸僵化時(shí)，組織管理者的管理效用也逐漸降低，在這一過(guò)程中管理者個(gè)人的能力也難以提高導(dǎo)致整個(gè)組織在大方向的發(fā)展上也難以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的突破。從外部大環(huán)境來(lái)看，由于組織受內(nèi)卷化影響發(fā)展減緩甚至停滯不前，導(dǎo)致組織受外部侵?jǐn)_時(shí)抗打擊能力減弱，受內(nèi)外部雙重影響組織環(huán)境惡化也會(huì)進(jìn)一步加重。

四、解決公共管理中組織內(nèi)卷化危機(jī)思路

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，受新公共管理弊端影響，新公共服務(wù)理論應(yīng)時(shí)而出。新公共服務(wù)分別從政府職能簡(jiǎn)化，重視人大于重視效率，尋求公共利益與公共責(zé)任并重幾個(gè)角度入手解決新公共管理的內(nèi)卷化危機(jī)。

（一）政府職能的簡(jiǎn)化

不同于傳統(tǒng)管理主義的官僚制危機(jī)，新公共管理中主要是受民眾影響，使得政府壓力過(guò)大，受壓體制過(guò)度增加，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫辦事效率降低。為解決機(jī)構(gòu)臃腫，簡(jiǎn)單的裁撤部門機(jī)構(gòu)并不能滿足民眾需要，而是應(yīng)為政府與民眾雙重解壓。一方面將政府職能從掌舵人轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，將地方行政指標(biāo)靈活化為地方政府解壓，將行政目標(biāo)清晰化，權(quán)責(zé)明確統(tǒng)一，防止層層加碼，陷入數(shù)字化績(jī)效陷阱之中。另一方面加深政府與民眾溝通，及時(shí)全面的反應(yīng)群眾呼聲，減輕公民負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)便利公民服務(wù)建設(shè)，做到政務(wù)公開(kāi)，對(duì)于社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)解決。

（二）重視“人”的價(jià)值大于重視效率

重視建設(shè)組織成員上升通道，加強(qiáng)組織人員改革思維培訓(xùn)，及時(shí)引入外部具有創(chuàng)新精神的新鮮血液能及時(shí)幫助組織脫離內(nèi)卷化困境。組織成員作為組織活動(dòng)中最基礎(chǔ)組成部分同時(shí)也是最為活躍的發(fā)展因素，由于個(gè)體的差異性，通過(guò)借助組織成員的創(chuàng)新意識(shí)帶動(dòng)組織實(shí)現(xiàn)更有效率的工作方法革新，有利于加強(qiáng)組織凝聚力與抗壓力。當(dāng)組織成員不再滿足繼續(xù)重復(fù)原有單一的工作時(shí)，良好的上升通道會(huì)極大激發(fā)組織人員的創(chuàng)新力與改革激情，也為組織改革提供了必要條件。組織以開(kāi)放包容心態(tài)吸納創(chuàng)新精神，有利于促進(jìn)工作效率的提高與工作方法的革新。

（三）尋求公共利益與公共責(zé)任并重

新公共服務(wù)理論中，將公共利益看作是目標(biāo)，而非副產(chǎn)品。將公共利益與共公共責(zé)任并重有利于解決新公共管理內(nèi)卷化中行政責(zé)任缺失問(wèn)題，將效率與責(zé)任捆綁權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有利于在提高行政效率同時(shí)增強(qiáng)政府形象建設(shè)。公共服務(wù)將行政責(zé)任涵蓋面擴(kuò)大，不僅包含公共利益與公共責(zé)任，還包括憲法法律、政府、媒體、職業(yè)操守、社會(huì)價(jià)值觀念、環(huán)境因素、民主規(guī)范等。