WTO改革：挑戰(zhàn)、進(jìn)程、建議及中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

張昊倩

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、WTO面臨的挑戰(zhàn)

世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，以下簡(jiǎn)稱WTO），是全球國(guó)際組織中唯一處理國(guó)家間貿(mào)易規(guī)則的組織，其法律體系獨(dú)具特色，為全球貿(mào)易治理作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，近兩年，美國(guó)與中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)不斷升級(jí)，對(duì)貿(mào)易伙伴加征關(guān)稅，阻止任命上訴機(jī)構(gòu)成員，使貿(mào)易政治從曾今的平靜存在變成了在聚光燈下的焦點(diǎn)。

2019年，多哈回合談判已進(jìn)入第19年，由于國(guó)家利益的分化，談判始終沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為了促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，除了通過多邊貿(mào)易規(guī)則規(guī)范國(guó)家間的貿(mào)易行為，各國(guó)紛紛選擇簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定，而最新達(dá)成的美墨加協(xié)議顯著高于WTO協(xié)定及其他自由貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)。若美國(guó)繼續(xù)阻撓爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)法官的任命，其他成員國(guó)也未拿出一致的解決方法，隨著2019年底剩下上訴機(jī)構(gòu)成員任期的屆滿，上訴機(jī)構(gòu)將無法繼續(xù)運(yùn)行?？梢姰?dāng)前，WTO面臨著多角度的挑戰(zhàn)。

本質(zhì)上，各國(guó)管理國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的自由與阻止國(guó)際貿(mào)易扭曲的全球需要之間存在內(nèi)在的緊張關(guān)系，WTO如今未能解決這種緊張局勢(shì)。WTO協(xié)定包含的相關(guān)條款很少，WTO制度能力不足，受制于處理鋁、鋼鐵和其他關(guān)鍵行業(yè)存在的工業(yè)產(chǎn)能過剩的問題。[1]電子商務(wù)迅速發(fā)展，WTO卻還沒有制定這方面的規(guī)則。在許多貿(mào)易議題上，WTO都未能提供規(guī)范，這體現(xiàn)了WTO作為一個(gè)多變貿(mào)易規(guī)則談判場(chǎng)所的不足。

二、WTO改革的進(jìn)程

中國(guó)、美國(guó)、歐盟、日本、加拿大、印度、巴西等WTO成員紛紛就WTO改革發(fā)表了聲明、建議文件，闡述該國(guó)對(duì)WTO改革的立場(chǎng)。發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家立場(chǎng)之間有共性，也不乏差異。其共性包括改革的優(yōu)先選項(xiàng)是爭(zhēng)端解決機(jī)制、規(guī)制不公平貿(mào)易行為、完善補(bǔ)貼規(guī)則、加強(qiáng)成員國(guó)通知義務(wù)、發(fā)揮WTO機(jī)構(gòu)作用、進(jìn)行新議題談判；其分歧主要有國(guó)家安全例外條款的適用、發(fā)展中國(guó)家的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及待遇方案、多哈回合未決事項(xiàng)的談判、國(guó)有企業(yè)的規(guī)制。顯然，方案的共性與差異是各成員國(guó)之間利益的博弈。

筆者分析各成員國(guó)的方案，發(fā)現(xiàn)了一些不足。其中，歐盟方案存在很大的局限性，其本質(zhì)是歐盟貿(mào)易政策的延伸，出發(fā)點(diǎn)與多邊貿(mào)易體制的終極目標(biāo)仍有差距，難以解決根本矛盾，甚至加劇了一些分歧。[2]加拿大關(guān)于《加強(qiáng)和現(xiàn)代化WTO》的討論文件確定了產(chǎn)能過剩領(lǐng)域的相關(guān)問題，即國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)扭曲效應(yīng)，工業(yè)補(bǔ)貼和透明度。但是，它沒有提供具體的計(jì)劃，甚至關(guān)于如何解決問題的一般觀點(diǎn)。加拿大顯然試圖用自己的語言概述一些務(wù)實(shí)和現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)和建立信任措施，但它們并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的、強(qiáng)硬的法律義務(wù)。此外，美日歐的聯(lián)合聲明也未能提供解決方案。其重申和審議了相同的問題，但沒有提供一個(gè)具體的解決方案，并且模糊不清。美日歐同意在各個(gè)領(lǐng)域深化合作，但是這種合作將導(dǎo)致什么是不清楚的。

三、WTO改革的原則和建議

實(shí)質(zhì)上，WTO機(jī)制改革的問題早已經(jīng)存在，只是在美國(guó)采取多項(xiàng)行動(dòng)公然挑戰(zhàn)WTO權(quán)威后，才使其改革變得勢(shì)在必行。綜合以上分析，筆者提出WTO改革的原則和建議。

（一）堅(jiān)定維護(hù)多邊貿(mào)易體制、貿(mào)易自由化

貿(mào)易自由化雖然在短時(shí)間內(nèi)可能意味著某些行業(yè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額的喪失，但長(zhǎng)時(shí)間能推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就像當(dāng)初中國(guó)加入WTO一樣。WTO總干事羅伯托·阿澤維多在印度非正式部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“WTO必須更好，工作更快，對(duì)當(dāng)今的挑戰(zhàn)更加敏感。沒有人在談?wù)撈茐奈覀兯鶕碛械捏w制并從頭開始，主要的關(guān)注是保留現(xiàn)有的體制，在我們所擁有的基礎(chǔ)上建設(shè)制度?！盵3]推翻WTO的既有規(guī)則，重新建立一個(gè)新的WTO是沒有必要的。各國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)無法脫鉤，貿(mào)易全球化趨勢(shì)不可逆，多邊體制廣大成員應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)以規(guī)則為取向的多邊體制。

（二）改革協(xié)商一致原則、協(xié)同區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、利用開放式諸邊協(xié)定

協(xié)商一致原則與“一攬子承諾”原則相對(duì)應(yīng)?！耙粩堊映兄Z”有利于WTO規(guī)則在全球范圍內(nèi)實(shí)施，各生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)，符合大多數(shù)成員的利益，促進(jìn)成員積極參與不同議題的談判。但是，成員國(guó)利益的分歧使一攬子承諾的達(dá)成變得幾無可能。有建議世界貿(mào)易組織應(yīng)該放棄一攬子承諾，既然國(guó)家不斷地要求WTO規(guī)則下的例外或放棄許多義務(wù)，如果WTO允許國(guó)家僅受其明確談判和同意條款的約束，各國(guó)將更有效地執(zhí)行對(duì)其他成員國(guó)承諾。[4]而開放式諸邊協(xié)定就是對(duì)WTO協(xié)定的一個(gè)很好的補(bǔ)充，使WTO法律體制框架融入更多貿(mào)易領(lǐng)域的規(guī)則。它正是部分成員針對(duì)特定議題進(jìn)行規(guī)則制定的嘗試，體現(xiàn)了議題范圍與成員數(shù)量的雙重限縮。[5]只要達(dá)到“臨界數(shù)量”，開放式諸邊協(xié)定即可生效。

同時(shí)，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和世界貿(mào)易組織則有一個(gè)共同的目標(biāo)，即減少貿(mào)易壁壘和貿(mào)易自由化。當(dāng)世界貿(mào)易組織達(dá)到多邊層面可達(dá)到的極限時(shí)，區(qū)域倡議可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更深層次的貿(mào)易自由化。[6]WTO可以通過開放式諸邊協(xié)定吸收區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中成熟的部分，慢慢向制定多邊協(xié)議靠攏。

（三）完善WTO現(xiàn)有規(guī)則、關(guān)注國(guó)際社會(huì)新議題

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的懷疑主要來自于中國(guó)國(guó)有企業(yè)是否構(gòu)成SCM協(xié)定下的“公共機(jī)構(gòu)”。 國(guó)有企業(yè)和SCM協(xié)定中的“公共機(jī)構(gòu)”都缺乏明確的定義。反補(bǔ)貼制度并不能解決有關(guān)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的所有問題，它當(dāng)然需要其他改革，包括私有化和國(guó)有企業(yè)行為有關(guān)的直接規(guī)制，以解決國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生的問題。

針對(duì)“國(guó)家安全例外”條款的規(guī)定，“國(guó)家安全”的概念需要明確，它們的設(shè)定和適用都需要國(guó)際法的規(guī)制。背離國(guó)際義務(wù)的國(guó)家安全例外，以及以公平的名義通過貿(mào)易戰(zhàn)解構(gòu)現(xiàn)有的世界貿(mào)易秩序，實(shí)質(zhì)上限制了法律和已建立的國(guó)際規(guī)則的適用。

數(shù)字貿(mào)易等新議題也需要推進(jìn)。雖然中國(guó)、美國(guó)、歐盟在規(guī)則構(gòu)造中的立場(chǎng)訴求不一，但由于數(shù)字貿(mào)易在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越發(fā)重要，只有在多邊層面進(jìn)行談判，才能建立普遍適用的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。

（四）明確發(fā)展中國(guó)家認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行特殊與差別待遇

首先，特殊與差別待遇不應(yīng)該被取消。從戰(zhàn)后的國(guó)際經(jīng)濟(jì)實(shí)踐來看，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家分為“發(fā)達(dá)”和“發(fā)展中”兩種不同的情形，是一以貫之的原則。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的動(dòng)態(tài)過程來看，明確界定發(fā)展中國(guó)家的客觀標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化發(fā)展中國(guó)家的具體分類似乎是無法避免的趨勢(shì)。因此，筆者建議WTO一方面要梳理WTO的特殊與差別待遇條款、明確如何執(zhí)行，另一方面制定發(fā)展中國(guó)家“畢業(yè)”條款，使其適用更加具有針對(duì)性。

（五）優(yōu)化WTO運(yùn)行機(jī)制、改革爭(zhēng)端解決機(jī)制

WTO遇到的諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)隨著國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的變化，加強(qiáng)其機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，這樣才能提高其談判和工作效率。WTO應(yīng)該擴(kuò)大理事會(huì)、下屬委員會(huì)以及秘書處的授權(quán)，使其更好地發(fā)揮治理作用。[7]

爭(zhēng)端解決機(jī)制應(yīng)鼓勵(lì)成員通過磋商解決彼此爭(zhēng)端。磋商應(yīng)該真正討論如何解決這個(gè)問題，我們需要回到某種程度的實(shí)用主義，不應(yīng)該將每個(gè)案例變成法律競(jìng)賽，而應(yīng)該務(wù)實(shí)地討論各個(gè)成員的興趣是什么，以及如何解決這個(gè)問題。[8]同時(shí)，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)減少爭(zhēng)議案件的“審查期限”。如果成員可以依靠世界貿(mào)易組織的迅速答復(fù)，他們就不會(huì)被快速的單方面報(bào)復(fù)措施所吸引?？傊粋€(gè)更加有效和快速的系統(tǒng)將加強(qiáng)WTO系統(tǒng)的可信度。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

（一）積極、靈活參與WTO改革

中國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體中的大國(guó)，已經(jīng)開始由過去國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的追隨者向國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的變革者轉(zhuǎn)變，在國(guó)際分工規(guī)則制定中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力持續(xù)提升。[9]不同于美國(guó)退出國(guó)際協(xié)定、拒絕承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，中國(guó)已經(jīng)開始投資于海外，大規(guī)模連通項(xiàng)目和一帶一路倡議，表明中國(guó)愿意與區(qū)域合作伙伴進(jìn)一步合作。當(dāng)前多邊貿(mào)易體制面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，在美國(guó)從支持多邊主義貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向謀求區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定的訂立之時(shí)，中國(guó)應(yīng)該積極參與WTO改革，與其他國(guó)家協(xié)商推進(jìn)WTO改革，以免被動(dòng)地接受其改革結(jié)果。

（二）對(duì)發(fā)展中國(guó)家定位和待遇持更開放態(tài)度

對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家提出的分類及“畢業(yè)”條款建議，中國(guó)應(yīng)持開放態(tài)度。外部的挑戰(zhàn)往往也伴隨著機(jī)遇，激起內(nèi)部更深層次的改革。中國(guó)需要就WTO改革與美國(guó)、歐盟以及巴西等國(guó)積極、建設(shè)性地協(xié)和。中國(guó)站在印度等代表的維護(hù)就的WTO差別待遇原則的一邊，則不符合中國(guó)更加積極地參加全球治理的根本外交政策。中美歐在WTO的立場(chǎng)上本來有本質(zhì)上的越來越大的共同性，現(xiàn)在我們要尋求和加強(qiáng)這種共同性。[10]尤其是，中國(guó)在美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的很多商品已經(jīng)被取消優(yōu)惠待遇的情況下，對(duì)特殊與差別待遇進(jìn)行改革，并不會(huì)影響中國(guó)的根本利益。

（三）深化市場(chǎng)化改革

經(jīng)過與美國(guó)和歐盟的談判，中國(guó)上下已經(jīng)形成了必須進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，特別是制度型開放的共識(shí)。據(jù)此，進(jìn)一步降低關(guān)稅、減少和取消非關(guān)稅壁壘，規(guī)范和減少政府補(bǔ)貼，實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中性原則，這些都成為我國(guó)參與WTO改革談判的基礎(chǔ)。[11]對(duì)于發(fā)達(dá)對(duì)我國(guó)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的質(zhì)疑，我國(guó)應(yīng)改善企業(yè)外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、完善國(guó)內(nèi)的法律制度、制定極簡(jiǎn)的負(fù)面清單、強(qiáng)化法律政策的執(zhí)行。

其次，堅(jiān)持國(guó)企改革的中心地位，通過積極的混合所有制改革實(shí)現(xiàn)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立，進(jìn)而達(dá)成所有制中性的市場(chǎng)化目標(biāo)。明確界定國(guó)企的公共政策領(lǐng)域與責(zé)任，讓國(guó)企逐步退出國(guó)民經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；營(yíng)造公正、透明的法制環(huán)境，從而達(dá)成所有制中性的市場(chǎng)化改革目標(biāo)。[12]

總而言之，對(duì)中國(guó)來說，深化改革既符合國(guó)家利益，吸引外資，同時(shí)能回應(yīng)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)法律、政策、制度的質(zhì)疑。在某種意義上來說，達(dá)成更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易協(xié)定，鼓勵(lì)了成員國(guó)在國(guó)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，能獲得更有效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、總結(jié)

WTO總干事羅伯托·阿澤維多在印度非正式部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上說“世貿(mào)組織的改革取決于成員國(guó)，這是你們的組織，我認(rèn)為現(xiàn)在我們有個(gè)契機(jī)讓它變得更強(qiáng)大，并將走上一條積極的道路。我希望你們?cè)谶@場(chǎng)辯論中發(fā)表自己的意見?！彼€注意到，顯然并非所有的議題都放在了談判桌上，這場(chǎng)爭(zhēng)論還處于早期階段，他說“成員們似乎不愿意嘗試制定一攬子改革方案，因?yàn)樽詈檬侵鸩礁母锖驼{(diào)整，做我們當(dāng)下能做的事?！贝_實(shí)，WTO改革不可一蹴而就，需要各成員國(guó)積極參與、協(xié)商，互相協(xié)作、退讓，漸進(jìn)推動(dòng)其規(guī)則的現(xiàn)代化。