探討城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的經(jīng)濟(jì)分析

魏艷玲

（哈爾濱市呼蘭區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，黑龍江 哈爾濱 150500）

一、內(nèi)容及政策演變

（一）內(nèi)容

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，從而促使城鄉(xiāng)用地布局更為合理的目標(biāo)。

（二）政策演變

為確保18億畝耕地紅線(xiàn)、緩解建設(shè)用地供需矛盾、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2004年10月21日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），明確提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院28號(hào)文件精神，2005年10月11日，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào)），對(duì)地方試點(diǎn)工作的基本要求及管理措施等作出了明確規(guī)定。2008年6月，國(guó)土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)），進(jìn)一步明確了增減掛鉤的內(nèi)涵，即通過(guò)建立建新拆舊項(xiàng)目區(qū)達(dá)到增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量以及節(jié)約集約用地的目標(biāo)。2006年4月，國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)了天津、江蘇等5省市開(kāi)展了第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。從2008年至2010年，國(guó)土資源部又先后將27個(gè)省列為增減掛鉤試點(diǎn)。目前，2006年第一批試點(diǎn)的拆舊復(fù)墾工作已經(jīng)完成，2008年至2010年批準(zhǔn)的3批試點(diǎn)的相關(guān)工作也正在順利推進(jìn)。

二、實(shí)施的必要性與可行性

（一）潛力與現(xiàn)實(shí)需求

徐州市銅山區(qū)總面積1989平方公里，轄22個(gè)鎮(zhèn)，總?cè)丝?34.51萬(wàn)，其中農(nóng)村居民118.93萬(wàn)，農(nóng)村建設(shè)用地20782.5333公頃，人均174.75m2，戶(hù)均606.38m2。由于省確定的戶(hù)均面積為200m2，因此區(qū)內(nèi)所有鎮(zhèn)都超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)兩倍以上。農(nóng)村工礦用地主要分布在柳泉、大彭、柳新、劉集、漢王、馬坡、鄭集、利國(guó)等8個(gè)鎮(zhèn)，涉及64個(gè)行政村，人口10.41萬(wàn)，總面積9萬(wàn)余畝，主要是徐州礦務(wù)集團(tuán)、地方煤炭公司和利國(guó)鐵礦和鐵礦石開(kāi)采造成的大量塌陷地和少量壓占地、挖損地。隨著城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展、農(nóng)村人口非農(nóng)化及快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村宅基地“外擴(kuò)內(nèi)空”、“人走屋空”的現(xiàn)象普遍存在；采煤塌陷地、工礦挖廢地亟待治理。在人地關(guān)系緊張、耕地?cái)?shù)量有限、農(nóng)民增收與就業(yè)日益艱難的情況下，鎮(zhèn)、村及廣大農(nóng)民均有實(shí)施增減掛鉤的意愿。

（二）土地供需矛盾成為項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)力

徐州市銅山區(qū)地處蘇魯豫皖四省交界和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心，居江蘇省“三大都市圈”之一的徐州都市圈中心，環(huán)抱徐州市區(qū)，區(qū)位優(yōu)越、交通發(fā)達(dá)，古有“五省通衢”之譽(yù)。自2010年劃入徐州市區(qū)后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)跨越式發(fā)展，大力推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成以食品、冶金、機(jī)械、車(chē)輛制造、電子、玻璃為主的六大支柱產(chǎn)業(yè)。每年全區(qū)的用地需求量達(dá)6000畝。由于國(guó)家實(shí)行保護(hù)耕地、保障發(fā)展的雙保政策，嚴(yán)格控制每年下達(dá)給各地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，每年省國(guó)土資源廳下達(dá)給銅山區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)僅為600畝左右，使得發(fā)展與“吃飯”的矛盾日益尖銳化。通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠有效盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰出建設(shè)用地指標(biāo)集中用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程及重大項(xiàng)目等，這一方面拓展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間，另一方面緩解了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)耕地保護(hù)的壓力。

（三）政府重視與部門(mén)合力是項(xiàng)目實(shí)施的支撐

通過(guò)這幾年的摸索實(shí)踐，銅山區(qū)在增減掛鉤方面取得了一定的成果。通過(guò)加大政策和輿論宣傳，使區(qū)、鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人充分認(rèn)識(shí)到增減掛鉤的重要性。為此，區(qū)成立了由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，國(guó)土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、水利等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組。區(qū)制定年度實(shí)施計(jì)劃，與各鎮(zhèn)簽訂年度目標(biāo)考核責(zé)任狀，將每年的增減掛鉤任務(wù)分解到各鎮(zhèn)，形成“政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、國(guó)土扎口、鎮(zhèn)級(jí)實(shí)施”的操作體系，分步有序地推進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施。通過(guò)建新安置小區(qū)建設(shè)的帶動(dòng)作用、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的留成使用、新增耕地的使用收益、項(xiàng)目立項(xiàng)的擇優(yōu)安排，充分調(diào)動(dòng)了鎮(zhèn)、村及農(nóng)民實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的熱情。

（四）合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)與尊重民意促成了項(xiàng)目的實(shí)施

在選擇增減掛鉤實(shí)施區(qū)時(shí)，銅山區(qū)采取了先易后難的原則。先選擇一些村內(nèi)存量建設(shè)用地較多、房體建設(shè)質(zhì)量不高、鎮(zhèn)村實(shí)施項(xiàng)目積極性較高、中心村建設(shè)需合并的地區(qū)作為試點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾治理。通過(guò)試點(diǎn)的良好帶動(dòng)作用，有效地增加了農(nóng)用地面積，提高了農(nóng)田產(chǎn)出率和土地等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

（五）專(zhuān)項(xiàng)資金的籌措和指標(biāo)市場(chǎng)化奠定了項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)

增減掛鉤項(xiàng)目中建新區(qū)及配套設(shè)施投入、拆遷農(nóng)戶(hù)搬遷補(bǔ)助、土地整理工程施工等都需要大量的資金來(lái)保障。為此，區(qū)政府采取“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、政策激勵(lì)、多元投入、公眾參與”的工作機(jī)制，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢(shì)，通過(guò)提取一定比例的土地出讓金、吸納各部門(mén)配套的涉農(nóng)項(xiàng)目資金、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民自籌資金和企業(yè)自籌資金，以節(jié)約的用地指標(biāo)為載體推行市場(chǎng)化運(yùn)作，將土地高效配置獲取的級(jí)差收益返還農(nóng)村，用于農(nóng)民集中居住區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

（六）陽(yáng)光化操作和管理規(guī)范化提供了項(xiàng)目實(shí)施的保障

區(qū)國(guó)土局在項(xiàng)目實(shí)施中認(rèn)真執(zhí)行項(xiàng)目公告制、法人制、合同制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制等五項(xiàng)制度。主動(dòng)邀請(qǐng)區(qū)紀(jì)委、檢察、局紀(jì)檢全程監(jiān)督，委托信譽(yù)好的招投標(biāo)代理公司，在新聞媒體上公開(kāi)發(fā)布招標(biāo)公告，項(xiàng)目區(qū)醒目位置樹(shù)立公示牌，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)確定監(jiān)理單位、施工單位，與委托實(shí)施方簽訂委托協(xié)議，與中標(biāo)單位簽訂施工合同。