簡述地方政府管理主要問題

覃志峰

（廣西職業(yè)師范學(xué)院，廣西 南寧 530007）

地方政府管理是指地方政府依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)力，對本行政區(qū)域肉質(zhì)國家事務(wù)和社會公共事務(wù)及地方政府內(nèi)部事務(wù)的管理活動。隨著中國開改開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府的管理職能和管理理念都發(fā)生了深刻的變化，而中國政治體制的改革的滯后使得政府在行使地方管理方面也出現(xiàn)許多問題，中國社會的各方面出現(xiàn)了發(fā)展不均，矛盾激化、分配不公、貧富差距拉大等社會現(xiàn)象，影響了中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展。中國地方政府管理問題主要?dú)w結(jié)為“政府的發(fā)展主義理念”、“政府角色的官本位主義”、“政府行為的政績主義”。

一、政府的發(fā)展主義理念

發(fā)展主義源于第二次世界大戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。大戰(zhàn)期間，無論是發(fā)達(dá)資本主義國家還是發(fā)展中國家以及發(fā)展落后國家，都遭受了戰(zhàn)爭破壞，都面臨著國家和民族發(fā)展的命題。為了重建國家，振興國民經(jīng)濟(jì)，消除貧困，走上發(fā)展道路。這一時期有關(guān)國家都強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，在發(fā)展研究上投入大量精力和資金，開發(fā)適合本國發(fā)展的理論和發(fā)展模式。這一時期發(fā)展理論主要探討社會發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)、先發(fā)展與后發(fā)展的現(xiàn)象，以及落后地區(qū)如何發(fā)展、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的問題。這些發(fā)展理論雖然不盡相同，但是都有一個共同點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長。因此，這一時期的發(fā)展，主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)增長觀的代表人物是美國的劉易斯，他在《經(jīng)濟(jì)增長理論》中開宗明義其所研究的就是“人均產(chǎn)量的增長”。[1]顯然，劉易斯將增長視為發(fā)展。當(dāng)時許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家也沒有把“發(fā)展”與“增長”兩個概念區(qū)別開來。他們都認(rèn)為：發(fā)展問題，就是經(jīng)濟(jì)增長問題。只要經(jīng)濟(jì)增長，社會就得到發(fā)展，社會問題也會得到解決。在經(jīng)濟(jì)增長觀的指導(dǎo)下，許多發(fā)展中國家取得了快速的經(jīng)濟(jì)增長，達(dá)到了當(dāng)時聯(lián)合國提出的國民生產(chǎn)總值每年增長5%的指標(biāo)。然而，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治經(jīng)濟(jì)體制和人民生活并沒有明顯的進(jìn)步，相反，出現(xiàn)了更多的社會問題：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，通貨膨脹，分配不公，兩極分化，貧困面擴(kuò)大，高失業(yè)率，政治腐敗，社會動蕩等。[2]在這種情況下，人們開始對這種“有增長而無發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀進(jìn)行批評和反思，認(rèn)為單純經(jīng)濟(jì)增長并不意味著社會的發(fā)展，發(fā)展應(yīng)該是一個全面的范疇，是經(jīng)濟(jì)增長和社會變革的統(tǒng)一，是經(jīng)濟(jì)效益和公正的統(tǒng)一，是社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人文等各方面的綜合平衡。

然而，讓人意想不到的是，時隔半個多世紀(jì)，在中國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，“發(fā)展主義”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀”即再次興盛起來，出現(xiàn)了各種各樣的發(fā)展主義“山塞版”，如“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“發(fā)展就是硬道理”、“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)”、“發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的核心”等。其實(shí)在大多數(shù)人看來，發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是GDP或GNP增長。發(fā)展主義在中國的影響是全局性的，它不僅深刻地改變了人們思想觀念和價值觀，也對國家治理和地方治理、政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?！鞍l(fā)展”或“經(jīng)濟(jì)增長”成為各級地方政府的核心任務(wù)以及解決面臨問題最有效的途徑。在中國的政治體制管理下，從中央到地方，都把經(jīng)濟(jì)增長作為考核干部政績的核心指標(biāo)。在此驅(qū)動之下，追求GDP增長成為各級政府和官員的中心任務(wù)，只要GDP上去了，所有的問題都可以迎刃而解，而且有關(guān)官員還可以得到提拔重用，名利又收。

發(fā)展被等同于經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)增長成為發(fā)展唯一的目的,人成為經(jīng)濟(jì)增長的工具和手段,人的自主性、能動性及正當(dāng)權(quán)益都被忽視了。實(shí)踐表明這種單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展觀具有許多弊端。社會是一個大體系,片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽視其他方面的發(fā)展就會導(dǎo)致整個社會發(fā)展的失衡。同時，這種發(fā)展觀忽略了人自身的全面發(fā)展，由于以經(jīng)濟(jì)增長為目的，以致人變成了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的工具,人被物化和異化，而失去了人性。這種發(fā)展觀過分強(qiáng)調(diào)了人需要的滿足, 瘋狂地向大自然索取,造成森林、煤礦、鐵礦等自然資源的枯竭,加速生態(tài)系統(tǒng)的破壞和環(huán)境污染，產(chǎn)生了許多自然災(zāi)害和社會問題，甚至威脅到當(dāng)代和后代人的生存。

二、政府角色的官本位主義

官本位主義產(chǎn)生于中國政府的管理體制，如政治的高度集權(quán)、組織的高度集權(quán)和政治森嚴(yán)的等級關(guān)系等。具體表現(xiàn)為中央集權(quán)、下級服從上級、集中高于民主、黨管理干部、激勵和壓力機(jī)制、經(jīng)濟(jì)分權(quán)等。地方政府的官本位化使政府的角色發(fā)生了變異[3]，從人民公仆變成了人民的主人；從公共事務(wù)的管理者變成了政府管理的經(jīng)營者；從市場秩序和社會秩序的維護(hù)者變成了政府職能的公司化；從社會保障供給者和公共利益的實(shí)現(xiàn)者變成了政權(quán)的謀利者和轄區(qū)經(jīng)濟(jì)要素的經(jīng)營者。

地方政府的官本位化自然會使政府的行為發(fā)生了變異，從政府行為本應(yīng)依法行政、科學(xué)行政、民主行政、責(zé)任行政、服務(wù)行政、透明行政、廉潔行政、有效行政等變成了國家政策選擇性執(zhí)行、選擇性治理、短期化行為、跑馬圈地、政績工程、跑部錢進(jìn)、以權(quán)謀私等。

地方政府的官本位化同樣會使政府的職能發(fā)生了變異，從本應(yīng)負(fù)有公共服務(wù)、產(chǎn)品供給、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、維護(hù)社會穩(wěn)定和公平正義、完善社會保障體系、服務(wù)公共需要、保障和改善民生等職能，變成了管理越權(quán)越位、自我賦權(quán)、職能錯位、替代市場和民間組織及職責(zé)缺位等。

地方政府角色、行為和職能的變異勢必造成極其不良的后果，如出現(xiàn)地方集權(quán)制和集權(quán)者、地方政府債務(wù)風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以較變、公共權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化、政府尋租等現(xiàn)象，同時也會增加了發(fā)展型風(fēng)險的累積和治理型危機(jī)以及社會建設(shè)和社會管理的滯后，以致直接對社會產(chǎn)生沖擊和破壞。

三、政府行為的政績主義

政績主義來自于層級的政治體制，在這一體制中，以黨委為核心、以書記為“當(dāng)家人”，黨政高度一體化，政治、經(jīng)濟(jì)、行政和社會權(quán)力高度集中，同時，地方政府的權(quán)力頂級是縣級黨政權(quán)力，中層是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政權(quán)力，底層是行政村黨支委權(quán)力和村委會權(quán)力，這種“壓力型政治體制”對各級地方政府造成了層層的政績壓力。在這種政績壓力之下，必然滋生地方發(fā)展主義和府際GDP增長競賽。[4]地方政府和官員在這種“壓力型體制”和這種“泛政治化”機(jī)制的驅(qū)動下，通常把經(jīng)濟(jì)任務(wù)和各種指標(biāo)在各組黨政機(jī)關(guān)中進(jìn)行層層量化分解，分?jǐn)偨o下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲，而且常常以“一票否決”方式制造巨大的壓力，驅(qū)使任務(wù)執(zhí)行人去完成任務(wù)或指標(biāo)。

政績主義也是一種命令加物質(zhì)刺激相結(jié)合的產(chǎn)物。執(zhí)行命令而完成了任務(wù)，會得到更多的政治資本、官位升遷和物質(zhì)利益，因此它具有較高的執(zhí)行效率和行政效能。另一方面，政績主義更專注于經(jīng)濟(jì)增長，為求得經(jīng)濟(jì)的快速增長，地方政府和官員往往盡可能地把轄區(qū)各種資源把投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽視了民生、公共利益的建設(shè)，這樣勢必造成農(nóng)民的勞動保障權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)等基本權(quán)力得不到應(yīng)有的尊重和保障。對農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給長期不足，也會導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，使得作為中國主流群體的農(nóng)民階層出現(xiàn)弱勢化的趨勢。

就地方政府和官員而言，經(jīng)濟(jì)增長是首要的目標(biāo)，而且是硬性的任務(wù)和指標(biāo)，是政績考核體系的核心指標(biāo)，能常作為“政治任務(wù)”來完成，完成或超額完成者得到獎賞，不完成者卻晉升無望，或被扣工資，或作降級使用等。以經(jīng)濟(jì)增長或GDP增長為指標(biāo)的政績考核體制使官員不太關(guān)注決策的科學(xué)性和民主性，而是專注于任務(wù)的完成和政績的突出。這樣就出現(xiàn)了政績工程、面子工程、形象工程等。

另外，政績主義憑借著地方政府的地方性而肆意擴(kuò)大其自主權(quán)，對國家政策往往采取“替換性”、“選擇性”、“象征性”甚至“欺騙性”。真可謂“數(shù)字出官”，“官出數(shù)字”，只要有了政績就可以升遷，就可以飛黃騰達(dá)，謀取更大的利益，而置老百姓利益而不顧，甚致犧牲集體和國家的利益。

四、對策建議

針對中國地方政府管理中出現(xiàn)的上述問題，當(dāng)務(wù)之急，就是堅持科學(xué)發(fā)展觀，改變錯誤管理理念和發(fā)展觀念，建立以民生為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。重新確立政府為人民服務(wù)的理念和政府官員及工作人員是人民公仆的定位，撥正地方政府的角色，使政府官員和工作人員真正成為公共事務(wù)的管理者、市場秩序和社會秩序的維護(hù)者、社會保障的供及者、公共利益的實(shí)現(xiàn)者和公共安全的維護(hù)者；確保地方政府能依法、科學(xué)、民主、責(zé)任、服務(wù)、透明、廉潔、有效的行政；界定地方政府“公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給、市場經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作推動、社會穩(wěn)定和公平正義維護(hù)、社會保障體系完善、社會風(fēng)險和公共危機(jī)管理和民生改善”的職能。[5]

為保證以上政府角色、行為和職能的回歸，必須建立民生型、法治型、服務(wù)型、責(zé)任型、陽光型和廉潔型的政府；同時，采取措施，完善財稅體制、政績考核體系，改進(jìn)干部任用制度、用人機(jī)制和地方政府決策機(jī)制，優(yōu)化地方政府治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展基層民生事業(yè)。