我國(guó)養(yǎng)老金制度改革發(fā)展探析

王新宇 許娜子

(中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院，北京 100091)

2015年1月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，該決定明確了從2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，這標(biāo)志存在了近20年的養(yǎng)老金“雙軌制”的終結(jié)。

一、核心概念

養(yǎng)老金“雙軌制”，是指在我國(guó)養(yǎng)老制度中，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工執(zhí)行不同的養(yǎng)老金制度。在城鎮(zhèn)企業(yè)中，由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老費(fèi)用，進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌，實(shí)行一種“繳費(fèi)型”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；而在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，則由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付其人員的退休養(yǎng)老金。

養(yǎng)老金“雙軌制”是在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間所產(chǎn)生的特殊產(chǎn)物。自建國(guó)以來(lái)直至19世紀(jì)80年代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)企業(yè)基本都為國(guó)有性質(zhì)，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金收入差別不大。80年代中期以來(lái)開始的國(guó)有企業(yè)改革，使得傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受到?jīng)_擊，退休養(yǎng)老費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌開始試運(yùn)行。隨著企業(yè)用工制度以及工資福利制度改革的繼續(xù)推進(jìn)，1991年，國(guó)務(wù)院開始了嘗試性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的改革實(shí)踐，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。而在1995年，國(guó)務(wù)院提出建立企業(yè)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于1997年7月頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，正式明確了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一模式為社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，基本模式為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)職工的養(yǎng)老工作自“單位保障”向“社會(huì)保障”邁進(jìn)。

在這整個(gè)過程中，企業(yè)率先實(shí)行了社會(huì)化，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍處在單位管理的階段，其人員養(yǎng)老金始終由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付，形成了制度上與事實(shí)上的養(yǎng)老金“雙軌制”。

二、我國(guó)養(yǎng)老金“雙軌制”的特點(diǎn)

養(yǎng)老金“雙軌制”一直以來(lái)為人詬病的直接原因就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工由于兩種不同的養(yǎng)老金制度而導(dǎo)致在同等學(xué)歷、同等職務(wù)、同等職稱、同等技能、同等貢獻(xiàn)的情況下，人員在退休時(shí)因所在單位性質(zhì)的不同，造成養(yǎng)老金存在巨大差異。比較二者，有以下3項(xiàng)主要不同。

一是統(tǒng)籌方式不同。

此前，我國(guó)大部分的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一籌資，個(gè)人不需承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。而企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于統(tǒng)籌層次較高的制度，是單位和職工本人按照一定標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老費(fèi)用，分別納入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶。其中，職工所在單位每月繳納工資總額的20%，進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶；職工個(gè)人每月繳納工資總額的8%，進(jìn)入個(gè)人賬戶，以此來(lái)進(jìn)行養(yǎng)老金的賬戶積累。

二是支付渠道不同。

由于養(yǎng)老金的統(tǒng)籌方式不同，進(jìn)而具體支付養(yǎng)老金的渠道也不同。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員養(yǎng)老金的支付是由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一全額撥款，采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，屬于財(cái)政預(yù)算渠道。企業(yè)職工的養(yǎng)老金是由其所在企業(yè)和個(gè)人分別繳費(fèi)到養(yǎng)老保險(xiǎn)專用賬戶，即養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，由代際轉(zhuǎn)移支付和個(gè)人儲(chǔ)蓄支付組成，實(shí)質(zhì)上就是一種自籌賬戶。

三是享受標(biāo)準(zhǔn)不同。

養(yǎng)老金替代率，是指勞動(dòng)者在退休時(shí)，領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平與退休前工資收入水平之間的比率。對(duì)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的測(cè)算結(jié)果卻顯示，企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率一直處于45%左右的區(qū)間，與此同時(shí)，一直維持在80%——90%水平的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率。從另一個(gè)角度來(lái)說，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法也有所不同。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員以退休前最后一個(gè)月的工資和連續(xù)工齡作為計(jì)發(fā)依據(jù)，與工作年限掛鉤；而企業(yè)職工則以養(yǎng)老金繳費(fèi)年限和繳費(fèi)數(shù)額為計(jì)發(fā)依據(jù)，這也直接造成了二者在享受標(biāo)準(zhǔn)上的不同。

三、實(shí)行養(yǎng)老金“雙軌制”產(chǎn)生的問題

在養(yǎng)老金“雙軌制”下，企業(yè)職工普遍存在制度上與事實(shí)上的被剝奪感，這加劇了社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，在一定程度上延緩了社會(huì)公平正義的建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)這一制度也阻礙了勞動(dòng)力的優(yōu)化配置，增加了國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，影響整個(gè)社會(huì)保障體系的建立健全。

第一，養(yǎng)老金“雙軌制”破壞社會(huì)公平。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本質(zhì)上是公共資源在養(yǎng)老領(lǐng)域的分配機(jī)制，是對(duì)國(guó)民收入的再分配。我國(guó)的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)之初，無(wú)論是在統(tǒng)籌方式和支付渠道方面還是在享受標(biāo)準(zhǔn)方面來(lái)看，均與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)有所不同?！半p軌制”破壞了社會(huì)主義按勞分配的平等分配權(quán)，造成了同工不同酬的局面，有違社會(huì)主義公平正義的基本原則，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第二，養(yǎng)老金“雙軌制”加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

龐大的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付，這就給財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力。同時(shí)，由于退休福利本身是一種具有剛性的福利，只能提高，很難降低，再加上我國(guó)“未富先老”的國(guó)情，在養(yǎng)老金“雙軌制”的制度設(shè)計(jì)下，國(guó)家財(cái)政只能不斷增加養(yǎng)老金的支出，提高退休人員養(yǎng)老金給付水平，其負(fù)擔(dān)之沉重可想而知。

第三，養(yǎng)老金“雙軌制”阻礙人才流動(dòng)。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后福利待遇更加穩(wěn)定，使得許多人才紛紛投向機(jī)關(guān)事業(yè)單位，而與此同時(shí)，還有相當(dāng)一部分民營(yíng)企業(yè)卻出現(xiàn)人才緊缺的情況。這無(wú)形中就從制度上將員工劃分為兩種身份，阻礙了人才的公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行合理配置。

另一方面，養(yǎng)老金“雙軌制”使機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒有徹底納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來(lái)，兩者待遇水平難以相互銜接。因此，人員在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的流動(dòng)，存在如何處理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、協(xié)調(diào)兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問題，這制約了人才的自由流動(dòng)。

從以上分析來(lái)看，由于歷史原因，養(yǎng)老金“雙軌制”是我國(guó)在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系探索過程中的必然之物，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這一制度發(fā)展后期也給社會(huì)帶來(lái)了很多負(fù)面影響，引發(fā)了社會(huì)公眾的不滿。實(shí)行養(yǎng)老金并軌，對(duì)于打造健全的社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)制，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。