日本“鄰避”項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾參與制度對中國的啟示

■文 / 李琳 劉海東 趙旭瑞

當(dāng)前涉環(huán)保項(xiàng)目“鄰避”問題形勢嚴(yán)峻，一些地區(qū)因“鄰避”問題引發(fā)群體性事件，已干擾正常經(jīng)濟(jì)社會秩序，影響民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！班彵堋痹O(shè)施的建設(shè)與周邊公眾的生產(chǎn)生活具有千絲萬縷的聯(lián)系，為加強(qiáng)“鄰避”沖突化解，國際社會普遍將公眾參與作為化解沖突的重要手段，將公眾意見、利益訴求與政府公共事務(wù)相結(jié)合，增強(qiáng)“鄰避”設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)的公平性和可接受性。日本從20世紀(jì)70年代開始經(jīng)歷由垃圾處理設(shè)施引發(fā)的“鄰避”問題，經(jīng)過探索實(shí)踐，逐步明確了公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)的原則和方法，建立了公眾全方位參與決策、監(jiān)督、執(zhí)法和法律救濟(jì)的制度。

一、日本公眾參與“鄰避”的緣起與發(fā)展

日本的公眾參與起源于民眾對環(huán)境污染造成的“水俁病”“哮喘病”等公害病引起的環(huán)境運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)60年代后期，日本四種公害病的受害者向法庭狀告排污企業(yè)，轟動(dòng)一時(shí)的“四大公害訴訟”拉開了日本公眾參與的序幕。20世紀(jì)七八十年代，日本政府希望建立垃圾焚燒廠以解決城市垃圾帶來的環(huán)境惡化問題，遭到了設(shè)施周邊居民的強(qiáng)烈反對和阻撓。在激烈的對峙過程中，日本政府和公眾兩敗俱傷，雙方逐步認(rèn)識到只有加深互動(dòng)、共同合作才是解決“鄰避”問題的途徑，此后，政府和公民開始探索公眾參與“鄰避”項(xiàng)目模式。日本政府開始逐步完善公眾環(huán)境權(quán)益法律化、制度化，將公眾參與程序納入政策制定過程中等手段進(jìn)一步加強(qiáng)了社會制衡的作用，從公眾參與的實(shí)施效果和發(fā)展來看，其對日本“鄰避”項(xiàng)目的落地實(shí)施產(chǎn)生了巨大作用。

二、日本“鄰避”項(xiàng)目公眾參與可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

（一）完善的環(huán)境法律保障

日本政府通過頒布一系列環(huán)境法律和制定相關(guān)環(huán)境政策，賦予和保障了社會公眾的環(huán)境權(quán)益，并通過這些權(quán)益的規(guī)定激勵(lì)公眾對環(huán)境損害行為進(jìn)行監(jiān)督和制約，使公眾參與做到法律化和制度化。一是通過制定完善的政府和企業(yè)信息公開制度保障公眾知情權(quán)?！缎姓C(jī)關(guān)保有信息公開法》《對環(huán)境省保有的行政公文提出公開請求作出公開決定的審查基礎(chǔ)》《日本信息公開法》等法律明確了政務(wù)信息公開要求?！段廴疚锱欧藕娃D(zhuǎn)移登記法》規(guī)定企業(yè)有義務(wù)公布有害物質(zhì)排放量報(bào)告。這些信息公開的制度切實(shí)保障了公眾獲取相關(guān)信息的權(quán)利。二是通過細(xì)化公眾參與法規(guī)保障公眾參與權(quán)。從《環(huán)境基本法》《環(huán)境基本計(jì)劃》到《環(huán)境影響評價(jià)法》 《大氣污染防治法》《噪聲控制法》等中都規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾和社會環(huán)保組織參與到環(huán)境保護(hù)的整個(gè)過程中，保障公民能夠合法參與。三是通過完善的司法程序保障公眾監(jiān)督權(quán)。日本政府制定了《公害糾紛處理法》《公害健康被害補(bǔ)償法》等，用完善的司法程序來保障公民的監(jiān)督權(quán)。此外，日本政府還建立了由公眾代表參加的公害監(jiān)督委員會，委員會是將公眾意志反映到公害控制中的重要渠道，可保障公民監(jiān)督權(quán)的有效使用。

（二）貫穿項(xiàng)目建設(shè)始終的全過程公眾參與

日本“鄰避”項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾參與既包括環(huán)境法規(guī)政策制定過程中和項(xiàng)目實(shí)施之前的決策性參與，又包括項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督性參與。公眾參與滲透到項(xiàng)目選址、環(huán)評、建設(shè)和運(yùn)行全過程的環(huán)境管理階段。在選址階段公募召集市民以及地方自治體來參與選址討論，保證關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的公眾參與，組成市民代表參加的委員會，從一開始的規(guī)劃到最后計(jì)劃的實(shí)施，讓居民得到參與焚燒廠建設(shè)計(jì)劃每一個(gè)部分的機(jī)會。在環(huán)評階段設(shè)置環(huán)境影響評價(jià)草案公開審查環(huán)節(jié)充分征求公眾意見，要求項(xiàng)目提議者通過舉行聽證會讓公眾了解草案，開展市民討論會，向市民說明設(shè)施對環(huán)境的影響、環(huán)境保障措施、調(diào)查結(jié)果等。在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行階段通過采取向市民公開說明建設(shè)方案、開展公益服務(wù)和簽訂安全協(xié)議等形式接受公眾監(jiān)督，每年進(jìn)行數(shù)次的環(huán)境監(jiān)測，全部向居民公開。貫穿全過程的公眾參與制度設(shè)計(jì)和豐富多樣的公眾參與方式保證公眾在項(xiàng)目建設(shè)的任何環(huán)節(jié)都可以有效發(fā)表意見。

（三）社區(qū)在環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用

日本公眾參與制度高度重視居民組織和社會團(tuán)體的作用，充分發(fā)揮社區(qū)在環(huán)境治理中的作用。社區(qū)積極參與相關(guān)政策的制定，并在社區(qū)居民中進(jìn)行教育和推廣。為了保證環(huán)評過程和結(jié)果的獨(dú)立性、公正性和公信力，環(huán)評機(jī)構(gòu)和專家不是由環(huán)保行政主管部門指定，而是由中介機(jī)構(gòu)或者公共團(tuán)體予以選任。此外，地方公共團(tuán)體也會定期向公眾發(fā)表公害調(diào)查及監(jiān)測的結(jié)果，以使公眾清楚公害的狀況，并建立由公眾代表參加的公害監(jiān)督委員會，將公眾的意志反映到公害控制中。

（四）充分發(fā)揮環(huán)保社會組織的作用

在日本，政府鼓勵(lì)社會環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)工作，每年會出資一定金額來資助百余家環(huán)保社會組織開展活動(dòng)，國家和地方政府成立不同層次的環(huán)境保護(hù)組織，這些環(huán)保組織參與主體范圍廣、地位平等。日本環(huán)保社會組織為社區(qū)提供環(huán)境保護(hù)的教育及學(xué)習(xí)的機(jī)會，對政府及私營部門的行為進(jìn)行監(jiān)督，提交環(huán)保相關(guān)建議，為政府及公司管理者舉辦環(huán)保相關(guān)的研討會。環(huán)保社會組織充分發(fā)揮橋梁和紐帶作用，推動(dòng)市民、企業(yè)和政府有效溝通互動(dòng)，在“鄰避”項(xiàng)目公眾參與中發(fā)揮了重要作用。

（五）完善的環(huán)境教育制度

日本公民對自身權(quán)利有更為清醒和深刻的認(rèn)識，在公眾參與認(rèn)知和社會環(huán)境方面表現(xiàn)較為成熟，更注重以法律和制度手段保障自身的權(quán)益，這主要是源于日本的環(huán)境教育制度。日本政府在環(huán)境廳設(shè)置環(huán)境教育專門官、設(shè)立日本環(huán)境教育學(xué)會、扶持環(huán)保社會組織開展科普活動(dòng)，這些體現(xiàn)了日本對環(huán)境教育的高度重視。例如為了消除民眾對垃圾焚燒的恐懼，日本政府、學(xué)校和社會各界都特別注重社區(qū)層面的垃圾焚燒知識科普和環(huán)保宣傳，通過參觀教育、公益宣傳、科普論壇等方式，向公民科普和宣傳項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，培養(yǎng)社會公眾的責(zé)任意識。在垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)運(yùn)營時(shí)高度關(guān)注社區(qū)融合，讓民眾了解相關(guān)科學(xué)知識的同時(shí)也向公眾開放廠區(qū)，讓公眾隨時(shí)了解焚燒廠的運(yùn)作情況。環(huán)境教育切實(shí)提高了日本公眾的環(huán)境意識，使日本公眾的環(huán)境保護(hù)由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與，同時(shí)為公眾參與提供了有效的途徑。

三、中國 “鄰避”項(xiàng)目公眾參與問題

對比日本，中國涉環(huán)?！班彵堋表?xiàng)目公眾參與的研究起步晚，“鄰避”項(xiàng)目公眾參與在法規(guī)體系建設(shè)和實(shí)際參與能力方面均存在一些不足。

（一）缺乏貫穿項(xiàng)目建設(shè)始終的公眾參與法律規(guī)定

從現(xiàn)有法規(guī)制度上講，中國公眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)未在憲法中明確立法，中國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了單位及和控告相關(guān)污染的權(quán)利的事后補(bǔ)救，但缺乏有效的事前防范和事中制止。中國的公眾參與在環(huán)評階段有明確的法制要求，項(xiàng)目的選址、建設(shè)和運(yùn)行等其他階段，滲透了公眾參與的理念，也采取了召開座談會、組織參觀學(xué)習(xí)等個(gè)人檢舉保障公眾參與監(jiān)督權(quán)的手段。在最容易爆發(fā)“鄰避”事件的項(xiàng)目選址論證階段，“鄰避”項(xiàng)目的選址決策過程仍然相對封閉，公眾參與的方式相對被動(dòng)，行政管理機(jī)構(gòu)對公眾參與的形式、內(nèi)容、程度有著絕對的管理權(quán)。

（二）環(huán)保社會組織參與“鄰避”項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)能力有待提高

環(huán)保社會組織在環(huán)境保護(hù)公眾參與的主體方面發(fā)揮著重要作用，但其發(fā)展制約因素較多。大部分環(huán)保社會組織熱情很高，鼓動(dòng)性很強(qiáng)，但是由于對“鄰避”項(xiàng)目具體工藝技術(shù)裝備水平缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的認(rèn)識，或?qū)艺卟涣私饣蛘呃斫獠簧钊耄陨矶ㄎ徊幻鞔_，以及缺乏有效組織公眾參與的途徑，容易錯(cuò)誤地解讀和夸大環(huán)境問題，引導(dǎo)公眾盲目參與。以垃圾焚燒項(xiàng)目為例，一些反對垃圾焚燒的環(huán)保組織對“二惡英”的過度負(fù)面宣傳，使得“二惡英”被妖魔化，對項(xiàng)目推進(jìn)起到負(fù)面效果。

（三）公眾自身的參與素質(zhì)不足，參與能力欠缺

公民自身的參與素質(zhì)是影響參與效果的重要原因。中國公眾參與素質(zhì)與日本相比仍存在較大的差距，除政府對公眾意見的重視程度不夠以外，公眾自身對于如何有效地進(jìn)行公眾參與缺乏了解，例如在廣州番禹垃圾焚燒發(fā)電廠案例中，多數(shù)居民僅考慮自身訴求，這使得政府很難在決策中對公眾意見進(jìn)行有效反饋。中國公民的公眾參與意識不強(qiáng)，普通市民很少主動(dòng)尋求專家或者非政府組織的幫助，這使得公眾處于一個(gè)較為被動(dòng)的地位。由于缺乏專業(yè)的指導(dǎo)，普通公眾的反饋也很難得到政府的認(rèn)可和采納?？v觀中國近年來多地發(fā)生的涉環(huán)保項(xiàng)目“鄰避”事件，部分公眾“非理性參與”現(xiàn)象普遍存在。群眾以集會游行、示威抗議、散播謠言等非理性參與引發(fā)公眾與政府之間的沖突，嚴(yán)重影響社會秩序。

四、日本經(jīng)驗(yàn)對中國 “鄰避”項(xiàng)目公眾參與法規(guī)制度完善的啟示

（一）建立貫穿項(xiàng)目建設(shè)始終的公眾參與法律制度體系

完善“鄰避”項(xiàng)目公眾參與法規(guī)制度，建立貫穿“鄰避”項(xiàng)目建設(shè)始終的公眾參與的制度體系。在“鄰避”項(xiàng)目興建之初，提供類似的渠道讓盡可能多的利益相關(guān)者參與決策議程，通過這種以利害相關(guān)人為基礎(chǔ)的政策過程，使“鄰避”項(xiàng)目所在社區(qū)變成“自愿型社區(qū)”，減少“鄰避”沖突發(fā)生的可能性和降低沖突的成本。另外注重公眾參與的有效性，可在傳統(tǒng)召開座談會、論證會、聽證會的基礎(chǔ)上，采取上門投遞、隨水電賬單投遞、放置在人流密集區(qū)供隨機(jī)抽取等方式公開項(xiàng)目信息，發(fā)動(dòng)居委會等群眾自發(fā)組織收集調(diào)查問卷，擴(kuò)大公眾對于“鄰避”項(xiàng)目信息的獲取渠道。

（二）完善公眾參與代表選拔機(jī)制

目前中國公眾參與主體范圍窄，公民多以個(gè)人身份參與行政決策程序，這種參與不利于意見的集中表達(dá)，常造成“人微言輕”的局面。建議完善公眾參與代表選拔機(jī)制，優(yōu)化公眾參與主體結(jié)構(gòu)。關(guān)于參與主體的人員構(gòu)成，首先考慮擬建項(xiàng)目附近居民的公眾代表，通過擬建項(xiàng)目附近的社區(qū)（或者村委會）組織居民采取自下而上的選舉方式選擇公眾代表，形成“以社區(qū)組織為公眾代表”層次的參與代替“個(gè)人”層次參與，有效規(guī)避選擇性參與，拓寬居民參與的廣度和深度，從而最廣泛地收集居民意見，集中反映擬建項(xiàng)目附近不同社區(qū)的意見。

（三）發(fā)揮環(huán)保社會組織的力量

鑒于近年來中國環(huán)保社會組織對“鄰避”項(xiàng)目的高度關(guān)注，對垃圾焚燒發(fā)電、PX等重化工等行業(yè)的技術(shù)裝備水平和環(huán)境影響有了較為理性的認(rèn)識，建議以法律形式賦予環(huán)保社會組織除環(huán)保公益訴訟外其他參與“鄰避”項(xiàng)目行政決策的權(quán)利。在公眾參與中引入環(huán)保社會組織幫助收集、整合公眾訴求和意見，并可以代表公眾利益和政府進(jìn)行溝通協(xié)商，搭建溝通橋梁，傳達(dá)社情民意，緩和項(xiàng)目附近居民與政府之間的矛盾，并通過其豐富的環(huán)保知識、組織經(jīng)驗(yàn)以及對本地情況的了解，有針對性地彌補(bǔ)目前公眾參與的不足，幫助解決公眾“不知道如何參與”的問題。

（四）推動(dòng)公眾參與意識和能力的提高

多渠道、多層次開展環(huán)保宣傳教育。立足學(xué)校，將環(huán)境教育納入學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃，融入滲透到學(xué)校管理及教學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)。立足社區(qū)，組織環(huán)保志愿者、基層環(huán)保干部進(jìn)社區(qū)，摸清群眾身邊的環(huán)保訴求，發(fā)放環(huán)保宣傳資料，組織環(huán)?；顒?dòng)等。立足重大環(huán)保節(jié)日，開展有深度的環(huán)?；顒?dòng)，如組織公眾參觀環(huán)?？破栈?、污水處理廠、空氣自動(dòng)監(jiān)測站、垃圾發(fā)電廠等，全面提升公眾的環(huán)境認(rèn)知水平。此外，通過多種渠道普及環(huán)保法律知識，幫助公眾正確了解參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)公眾合理有序參與“鄰避”項(xiàng)目，打消“法不責(zé)眾”的搭便車心理，合法維護(hù)自身權(quán)益。