數(shù)字城管邁向智慧城管的探索與實(shí)踐

文｜全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部學(xué)院）馬春莉 喬真 崔迪/住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部信息中心 郝力

一、回顧數(shù)字城管

從北京市東城區(qū)首創(chuàng)“數(shù)字化城市管理新模式”，到習(xí)近平同志的肯定，再到黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)文限期全國(guó)普及，絕非偶然，我們沒有理由不對(duì)數(shù)字城管體現(xiàn)的改革方向和蘊(yùn)含的勃勃生機(jī)，抱有敬畏之心。

數(shù)字城管由兩個(gè)不可或缺的部分構(gòu)成，前者是城市管理制度，后者是數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，離開城市管理制度，任何漂亮的數(shù)字技術(shù)鼓吹，都會(huì)變成無(wú)源之水無(wú)本之木，只會(huì)損害數(shù)字城管的健康發(fā)展。前事不忘后事之師，“數(shù)字化城市管理新模式”是城管體制和數(shù)字技術(shù)一定發(fā)展階段的歷史產(chǎn)物，回顧和了解數(shù)字城管演進(jìn)歷程和規(guī)律，就是在現(xiàn)實(shí)中探尋智慧化升級(jí)的科學(xué)途徑。

1、數(shù)字城管誕生的體制背景

全國(guó)從2003年下半年開始了城管執(zhí)法體制改革，形成了長(zhǎng)達(dá)二十年之久的三分天下：實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)體制有1000多個(gè)市縣區(qū)；實(shí)行城市管理領(lǐng)域內(nèi)綜合行政執(zhí)法體制有1000多個(gè)市縣區(qū)；實(shí)行傳統(tǒng)城建監(jiān)察體制有1000多個(gè)市縣區(qū)。二十年過去了，看看行政法專家們?nèi)绾慰偨Y(jié)城管執(zhí)法體制改革。

（1）執(zhí)法體制脫離城市管理實(shí)際

“城管執(zhí)法只是城市管理的一個(gè)方面。城市管理是指以城市這個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對(duì)象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、指揮等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策指引、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)行為。城管執(zhí)法必須有機(jī)地存在于城市管理體制中，需要與行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等其他行政權(quán)力密切配合，才能順利完成城管執(zhí)法任務(wù)。”20年后，中發(fā)（2015）37號(hào)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》要求“匡定管理職責(zé)。城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等?！?/p>

（2）城市政府責(zé)任主體缺失

“城市管理是一個(gè)城市政府應(yīng)該做的事情，很多城管工作需要多個(gè)部門共同完成，更需要城市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)視為城市政府的職能。一定要從‘小城管’理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤蟪枪堋砟?，從部門職能觀轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮苡^，要有整體籌劃、高位協(xié)調(diào)，否則很多問題難以解決?！?0年后，37號(hào)文要求“明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負(fù)主體責(zé)任?！?/p>

（3）末端處罰難解源頭難題

“如果上游、中游環(huán)節(jié)的規(guī)劃、建設(shè)部門，根本不考慮下游環(huán)節(jié)的城管執(zhí)法，在規(guī)劃的時(shí)候就沒考慮好，建設(shè)的時(shí)候就沒有做好，存在一大堆不科學(xué)、不合理、難運(yùn)行、難持續(xù)的城市規(guī)劃和建設(shè)問題，把問題都丟給下游環(huán)節(jié)的城管，那么城管隊(duì)員也沒法做好城管工作?！?0年后，37號(hào)文要求“增強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，綜合考慮公共秩序管理和群眾生產(chǎn)生活需要，合理安排各類公共設(shè)施和空間布局，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)實(shí)施情況的評(píng)估和反饋。變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理，從源頭上預(yù)防和減少違法違規(guī)行為?！?/p>

2003年，北京東城區(qū)跳出“小城管”“末端處罰”的制度羈絆，以幾十年城市管理成功實(shí)踐為依據(jù)，啟動(dòng)以解決城管難題根源為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的城市管理改革，實(shí)現(xiàn)了城市管理體制、機(jī)制及管理手段的重大變革和創(chuàng)新，形成城市管理全新的格局與面貌。

2、數(shù)字城管誕生的技術(shù)背景

數(shù)字城管平臺(tái)主要集成通用數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、應(yīng)用軟件開發(fā)和移動(dòng)智能終端等四類應(yīng)用技術(shù)。

總體上看，以1984年中國(guó)引入互聯(lián)網(wǎng)為標(biāo)志，數(shù)字城管平臺(tái)誕生的技術(shù)環(huán)境，是先有IT技術(shù)20多年的發(fā)展積累，后有數(shù)字化城管平臺(tái)的集成應(yīng)用，這與后面要討論的數(shù)字城管智慧化升級(jí)的技術(shù)環(huán)境具有本質(zhì)的不同。

3、“數(shù)字化城市管理新模式”的創(chuàng)舉

北京東城區(qū)創(chuàng)造的“數(shù)字化城市管理新模式”，蘊(yùn)含著對(duì)城市管理難題根源的深刻認(rèn)識(shí)和睿智的破解路徑，對(duì)全國(guó)城市管理體制的科學(xué)構(gòu)建具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

創(chuàng)建“數(shù)字化城市管理新模式”的過程顯示，在中國(guó)城市化高速進(jìn)程中，城市設(shè)施和民生服務(wù)需求的急劇上升與城管制度滯后和資源供給不足，形成全國(guó)性階段性尖銳矛盾。其中，城管制度滯后和資源供給不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滯后和資源供給不足，是破解城市管理難題的根源所在。

“數(shù)字化城市管理新模式”告訴我們，城管制度滯后和資源供給不足，主要體現(xiàn)在城市管理責(zé)任主體、履職范圍、履職標(biāo)準(zhǔn)、履職績(jī)效、資源配置等方面。在責(zé)任主體上，存在以末端處罰替代監(jiān)督管理的制度缺陷；在履職范圍上，橫向存在職責(zé)交叉和職責(zé)缺失并存的制度缺陷；縱向存在上游、中游和下游職責(zé)脫節(jié)的制度缺陷。在履職標(biāo)準(zhǔn)上，存在數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)粗放的制度缺陷。在履職績(jī)效上，存在部門自定標(biāo)準(zhǔn)、自行評(píng)價(jià)的制度缺陷。在城市管理物質(zhì)資源配置上，存在“重建設(shè)，輕管理”的制度缺陷。針對(duì)城市管理現(xiàn)實(shí)存在的主要矛盾，北京東城區(qū)啟動(dòng)了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的體制機(jī)制的重大改革。

（1）創(chuàng)新城管體制

北京市東城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)督與管理分離的城市管理體制，彌補(bǔ)城市管理責(zé)任主體不明、缺失外部監(jiān)督考核的制度缺陷。從體制上明確“大城管”范圍內(nèi)涉管部門和單位都是城管責(zé)任主體，同時(shí)明確監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)隸屬區(qū)政府，獨(dú)立負(fù)責(zé)對(duì)涉管主體履職績(jī)效的監(jiān)督考核，以外部監(jiān)督考核驅(qū)使區(qū)內(nèi)所有涉管部門和單位必須依規(guī)依標(biāo)履職。

這個(gè)體制改革的優(yōu)點(diǎn)是在不觸動(dòng)涉管責(zé)任主體原有職責(zé)權(quán)限的前提下，強(qiáng)化我國(guó)行政體制原生優(yōu)勢(shì)：一是對(duì)責(zé)任主體進(jìn)一步確權(quán)確責(zé)和細(xì)化履職標(biāo)準(zhǔn)；二是通過外部獨(dú)立監(jiān)督量化考核終結(jié)責(zé)任主體履職績(jī)效自定自考的歷史。十四年前，“數(shù)字化城市管理新模式”就創(chuàng)造了與近年環(huán)保督察基本相同的工作體制機(jī)制，迸發(fā)出旺盛的生命力。

（2）變革處置方式

通過制定《城市管理部件、事件處置（指揮）手冊(cè)》，構(gòu)建以處置職責(zé)重新確認(rèn)、處置結(jié)果規(guī)范、處置時(shí)限精準(zhǔn)為核心內(nèi)容的城市管理問題處置制度體系，彌補(bǔ)現(xiàn)行管理體系存在職責(zé)交叉和缺失，上游、中游和下游職責(zé)脫節(jié)的制度缺陷，保證城市管理處置責(zé)任部門和單位職責(zé)清晰、資源充實(shí)、結(jié)果規(guī)范。

（3）變革監(jiān)督方式

通過制定《城市管理部件、事件監(jiān)督手冊(cè)》，構(gòu)建以外部監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)問題發(fā)現(xiàn)、核查結(jié)案為核心的城市管理問題監(jiān)督制度體系，彌補(bǔ)現(xiàn)行管理體系存在的各個(gè)涉管責(zé)任主體自定標(biāo)準(zhǔn)、自我監(jiān)督的制度缺陷，確保城市管理問題發(fā)現(xiàn)核查的客觀性和真實(shí)性。

（4）變革考核方式

通過制定《城市管理績(jī)效考核辦法》，以第三方核查數(shù)據(jù)為依據(jù)，構(gòu)建對(duì)各個(gè)涉管責(zé)任主體的外部考核制度體系，彌補(bǔ)現(xiàn)行責(zé)任主體自我監(jiān)督的制度缺陷，形成外部監(jiān)督考核驅(qū)動(dòng)涉管部門和單位持續(xù)提升處置效率的動(dòng)力制度。

（5）建立長(zhǎng)效制度

“加強(qiáng)城市管理效能考核，將考核結(jié)果作為城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考”，保障大城管體制運(yùn)行效果的長(zhǎng)治久安。

4、全國(guó)迅速普及

北京東城區(qū)啟動(dòng)了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的體制機(jī)制的重大改革，以“數(shù)字化城市管理新模式”為載體，在全國(guó)迅速普及。截至2017年底，全部直轄市、省會(huì)城市建成“數(shù)字化城市管理新模式”，地級(jí)市建成257個(gè)，占地級(jí)市75%；縣級(jí)市170個(gè)，占縣級(jí)市48%，縣城474個(gè)，占縣城30%。十四年來(lái)“數(shù)字化城市管理新模式”，創(chuàng)造了我國(guó)電子政務(wù)史上空前的全國(guó)性高覆蓋率奇跡。

2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《數(shù)字化城市管理模式建設(shè)導(dǎo)則（試行）》總結(jié)道：“數(shù)字城管探索建立了監(jiān)管分離的雙軸心管理體制，創(chuàng)建了將城市管理對(duì)象精確定位的萬(wàn)米單元網(wǎng)格法和城市部件事件管理法，建立了科學(xué)的城市管理工作流程和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建了一個(gè)適應(yīng)新體制、新方法和新機(jī)制的集成化城市管理信息平臺(tái)，是對(duì)城市管理體制、機(jī)制及管理手段的重大變革和創(chuàng)新。”

二、探索智慧升級(jí)

數(shù)字城管成功發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，給了我們探索智慧升級(jí)的認(rèn)識(shí)邏輯，智慧城管同樣是由兩個(gè)不可或缺的部分構(gòu)成，前者是城市管理制度后者是智慧技術(shù)，離開城市管理制度這個(gè)根本，任何智慧技術(shù)的鼓吹，只會(huì)阻礙或遲滯數(shù)字城管的智慧升級(jí)。

1、新時(shí)代體改新要求

中央37號(hào)文開啟了城市管理體制改革的新時(shí)代，新時(shí)代對(duì)“數(shù)字化城市管理新模式”賴以存活的管理體制、考核制度、監(jiān)督考核機(jī)制都有了新的設(shè)計(jì)。

（1）對(duì)管理體制的設(shè)計(jì)

城市管理實(shí)行大城管體制：“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。”——城市管理由城市黨委、政府負(fù)總責(zé)，所有涉及城市管理的城區(qū)、部門和單位都是城市管理的責(zé)任主體。城管部門不負(fù)城市管理的總責(zé)，僅是責(zé)任主體之一。

城管部門實(shí)行大部制體制：“推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置?！薄鞘泄芾聿块T由三個(gè)行業(yè)管理和一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，實(shí)施大部制管理體制，以及大部制內(nèi)城管執(zhí)法體制。

（2）對(duì)考核制度的設(shè)計(jì)

大城管范圍的考核：“加強(qiáng)城市管理效能考核，將考核結(jié)果作為城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考?！薄蟪枪芊秶鷱?qiáng)調(diào)對(duì)人的考核，考核對(duì)象是城市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。

大部制范圍的考核：“推廣績(jī)效管理和服務(wù)承諾制度，加快建立城市管理行政問責(zé)制度，健全社會(huì)公眾滿意度評(píng)價(jià)及第三方考評(píng)機(jī)制，形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執(zhí)法工作考核獎(jiǎng)懲制度體系?！薄蟛恐品秶鷱?qiáng)調(diào)對(duì)工作考核，獎(jiǎng)懲對(duì)象是城管部門的工作績(jī)效。

（3）對(duì)監(jiān)督考核機(jī)制的設(shè)計(jì)

“市、縣政府應(yīng)當(dāng)建立主要負(fù)責(zé)同志牽頭的城市管理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)城市管理工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核獎(jiǎng)懲。建立健全市、縣相關(guān)部門之間信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，形成管理和執(zhí)法工作合力?！薄锌h政府負(fù)責(zé)建立兩個(gè)機(jī)制，一是大城管口徑的協(xié)調(diào)機(jī)制，意在保障大城管范圍監(jiān)督考核權(quán)威性；二是大部制口徑的工作機(jī)制，意在涉及大部制之外的部門之間信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

2、新技術(shù)升級(jí)新機(jī)遇

“數(shù)字化城市管理新模式”在迎來(lái)中央開啟城市管理體制改革新時(shí)代的同時(shí)，以“云、物、移、大、智”技術(shù)為代表的智慧城市大潮涌動(dòng)，泥沙俱下，一時(shí)間智慧城管呼之欲出。但是，9年智慧城市繁華褪盡，智慧城管落地的時(shí)間表和路線圖愈發(fā)撲朔迷離。數(shù)字城管成功發(fā)展的實(shí)踐啟示我們，要解決37號(hào)文提出了方向，而沒有答案的智慧升級(jí)問題，我們要端正基本的研究態(tài)度，要堅(jiān)持從實(shí)踐中來(lái)再到實(shí)踐中去的認(rèn)識(shí)論，擯棄從技術(shù)概念出發(fā)主觀臆斷應(yīng)用需求的認(rèn)識(shí)論，即從頂層設(shè)計(jì)看，應(yīng)該老老實(shí)實(shí)理解國(guó)家技術(shù)政策，從基層實(shí)踐看，應(yīng)該老老實(shí)實(shí)地學(xué)習(xí)行業(yè)內(nèi)外實(shí)踐案例，從政策和實(shí)踐的結(jié)合中找到客觀可行的升級(jí)途徑，在科學(xué)的探索上沒有捷徑可走，幾分耕耘幾分收獲，種瓜得瓜種豆得豆。

3、智慧升級(jí)遇到的智慧問題

（1）升級(jí)效果對(duì)管理體制的依賴性

大城管體制決定的城市管理效果。如《合肥市城市管理?xiàng)l例》明確，合肥市實(shí)行大城管的管理體制，其監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)和職責(zé)隸屬于市政府，監(jiān)督考核對(duì)象范圍是規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、園林綠化、公安機(jī)關(guān)、房產(chǎn)、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、民政、交通運(yùn)輸、體育、文化廣電新聞出版、商務(wù)等行政主管部門，以及其他有關(guān)部門和單位，監(jiān)督考核收到的實(shí)際效果是，城市管理不再是城管執(zhí)法局一個(gè)部門的責(zé)任，而是城市所有涉管部門和單位的履職義務(wù)。

大部制體制決定的城市管理效果。相當(dāng)一部分城市實(shí)行37號(hào)文提倡的大部制城管體制，其管理職責(zé)范圍是市政公用、市政環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法，其監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)設(shè)在局內(nèi)，監(jiān)督考核實(shí)際效果是將市政公用、市政環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法等四個(gè)行業(yè)納入監(jiān)督考核范圍。

單獨(dú)城管執(zhí)法體制的城市管理效果。還有不少城市監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)設(shè)在城管執(zhí)法局內(nèi)，管理范圍只有城管執(zhí)法一個(gè)行業(yè)，其監(jiān)督考核效果局限在一個(gè)行業(yè)內(nèi)。

在城管體制既定的前提下，城市管理監(jiān)督考核效果取決于管理體制設(shè)置，任何技術(shù)手段無(wú)力改變管理體制設(shè)置的優(yōu)劣，更無(wú)力改變體制優(yōu)劣導(dǎo)致的監(jiān)督效果優(yōu)劣。顯然，管理體制的智慧對(duì)智慧升級(jí)的決定作用昭然若揭。

（2）升級(jí)技術(shù)對(duì)實(shí)踐檢驗(yàn)的依賴性

依據(jù)五個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃判斷：第一，智慧化技術(shù)列入國(guó)策實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)的五年，短的一年，時(shí)間表明智慧技術(shù)起步晚，發(fā)展短，距離技術(shù)和應(yīng)用成熟還有很長(zhǎng)的路要走。第二，國(guó)家五個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃中，都不同程度地提到我國(guó)新技術(shù)整體發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在差距，缺少重大原創(chuàng)成果，在基礎(chǔ)理論、核心算法以及關(guān)鍵設(shè)備、高端芯片、重大產(chǎn)品與系統(tǒng)、基礎(chǔ)材料、元器件、軟件與接口等方面差距較大；科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)尚未形成具有國(guó)際影響力的生態(tài)圈和產(chǎn)業(yè)鏈，缺乏系統(tǒng)的超前研發(fā)布局；尖端人才遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求；適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系亟待完善等等。以上兩點(diǎn)與數(shù)字城管誕生在有幾十年成熟技術(shù)沉淀的歷史情況截然不同，所以智慧化升級(jí)不可能照搬數(shù)字城管技術(shù)集成的老經(jīng)驗(yàn)，需要面對(duì)新技術(shù)誕生晚、核心弱、待攻關(guān)、商用少等現(xiàn)實(shí)情況，摸著石頭過河，邊探索，邊實(shí)踐，邊總結(jié)，成熟應(yīng)用始終要排在研發(fā)和商用之后的信息技術(shù)普及規(guī)律，我們無(wú)法逾越。

4、制度和技術(shù)智慧的升級(jí)實(shí)踐

（1）制度智慧的實(shí)踐

在37號(hào)文發(fā)布實(shí)施三年多，一批城市牢牢抓住黨中央、國(guó)務(wù)院給予的體制改革的歷史機(jī)遇，緊密結(jié)合城市管理實(shí)際需要，通過地方立法、大部制改革和改進(jìn)數(shù)字城管標(biāo)準(zhǔn)等多種渠道，努力向37號(hào)文指引的城市管理從末端處罰向依法治理、源頭治理轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略目標(biāo)挺進(jìn)。

南京、武漢、合肥、德陽(yáng)和上饒等城市，通過地方立法固化大城管體制改革的成果。2015年3月全國(guó)人大十二屆三次會(huì)議通過的“全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定”，這一修改使得全國(guó)289個(gè)設(shè)區(qū)城市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)城市享有了地方立法權(quán)，對(duì)城市管理行業(yè)來(lái)說是獲得了對(duì)城市管理事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的立法權(quán)。在37號(hào)文改革精神指引下，武漢、合肥、德陽(yáng)、上饒通過地方立法，以法律形式固化大城管體制改革的成果，為城市管理步入法制化軌道樹立了典范。在立法中他們突出解決城管體制改革兩個(gè)共性的核心內(nèi)涵，對(duì)推進(jìn)全國(guó)城管體改具有普遍意義，即以法律固化大城管管理體制和以法律固化源頭治理的保障措施。

南京、海口、合肥、上海、沈陽(yáng)等上百個(gè)城市，充分發(fā)揮大部制優(yōu)勢(shì)，形成城市設(shè)施管理、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)和城管執(zhí)法的城市源頭治理的行政資源和物質(zhì)資源的合力，以物質(zhì)資源合力填平補(bǔ)齊城市規(guī)劃和建設(shè)遺留的短板，以管理資源合力提升管理效率和水平。城市管理主體可以看作兩類，一類主體是包括部分城市管理職責(zé)，如文化、食藥、交通等部門；另外一類主體的全部職責(zé)都是城市管理范疇，如市政、環(huán)衛(wèi)、園林，以及供水、供氣、供熱等專業(yè)單位。37號(hào)文推進(jìn)的城市管理大部制改革的實(shí)質(zhì)是將第二種管理主體的機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，消除管理主體間體制性內(nèi)耗，以及物質(zhì)資源分散降效，從體制上保障城管中游管理、養(yǎng)護(hù)和下游處罰各個(gè)職責(zé)和資源順暢銜接，權(quán)責(zé)一體，維持城管基本效率。根據(jù)對(duì)全國(guó)100個(gè)地級(jí)以上城市的調(diào)查，80%以上的城市實(shí)行管理與執(zhí)法相結(jié)合的城市管理體制。

上述城市實(shí)施大部制的實(shí)踐證明，大部制能夠最大限度地避免城市管理中下游部門間職能交叉、政出多門、內(nèi)耗嚴(yán)重的體制痼疾，有效維持行政效率，促進(jìn)1600多萬(wàn)市政、環(huán)衛(wèi)、園林和執(zhí)法職工，依法依規(guī)地為城市管理、養(yǎng)護(hù)和執(zhí)法履職盡責(zé)。幾十年城市管理的實(shí)踐證明，以市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化管理和養(yǎng)護(hù)的行政、物資、人力和財(cái)政資源的協(xié)力投入，是大幅減少城管執(zhí)法的案件的數(shù)量，逐步減輕城管末端執(zhí)法單打獨(dú)斗壓力的可行路徑，能夠較快提升城市管理能力和取得較好的根治式城管效果。

（2）技術(shù)智慧的探索

城市管理行業(yè)信息化與智慧化技術(shù)同步發(fā)展，省、直轄市和市縣陸續(xù)在不同領(lǐng)域開展技術(shù)升級(jí)和方向探索，取得了初步的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，值得全行業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒。

三、探索數(shù)字城管智慧化技術(shù)升級(jí)的基本方向

2016年和2018年，重慶市、安徽省、一些城市和城區(qū)分別發(fā)布了推進(jìn)智慧城管建設(shè)的指導(dǎo)意見或者設(shè)計(jì)方案。從已經(jīng)出臺(tái)的地方政府文件和國(guó)家五個(gè)專業(yè)規(guī)劃對(duì)城市管理應(yīng)用領(lǐng)域的要求看，數(shù)字城管智慧化升級(jí)的方向，大致可以概括為三個(gè)推進(jìn)：第一，推進(jìn)城管行業(yè)應(yīng)用智慧化改造升級(jí)；第二，推進(jìn)數(shù)字城管平臺(tái)智慧化功能升級(jí)；第三，推進(jìn)省級(jí)平臺(tái)和監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)建設(shè)。

關(guān)于推進(jìn)城管行業(yè)應(yīng)用智慧化改造升級(jí)。結(jié)合城市管理部門機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置的主要職責(zé)，建設(shè)智慧市政設(shè)施管理系統(tǒng)、智慧市容環(huán)衛(wèi)管理系統(tǒng)、智慧園林綠化管理系統(tǒng)、智慧水務(wù)監(jiān)督管理系統(tǒng)、智慧城市照明管理系統(tǒng)以及戶外廣告、渣土運(yùn)輸、違法建設(shè)、智能停車、智慧管線等專項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。建設(shè)城建檔案數(shù)字化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)市政公用設(shè)施建設(shè)檔案信息共享。建設(shè)城管執(zhí)法數(shù)字化系統(tǒng)，提升城管執(zhí)法信息化水平，同時(shí)加強(qiáng)城管執(zhí)法案件協(xié)作聯(lián)動(dòng)信息共享建設(shè)，打通規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保、公安、水利、工商、食藥監(jiān)等行政管理與行政執(zhí)法信息銜接的瓶頸，維持城管執(zhí)法工作秩序。

關(guān)于推進(jìn)數(shù)字城管平臺(tái)智慧化功能升級(jí)?；谖锫?lián)感知技術(shù)，對(duì)井蓋、廣告牌、公交站臺(tái)、橋梁、河道、城市照明、環(huán)衛(wèi)車輛、施工工地管理等城市管理部件對(duì)象，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)數(shù)據(jù)獲取物聯(lián)感知功能。基于視頻人工智能分析技術(shù)，對(duì)店外經(jīng)營(yíng)、無(wú)照游商、占道經(jīng)營(yíng)、亂堆物料、非機(jī)動(dòng)車亂停、違規(guī)戶外廣告、打包垃圾、違規(guī)撐傘、垃圾箱滿溢、沿街晾曬等事件對(duì)象，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)監(jiān)督數(shù)據(jù)獲取、任務(wù)派遣、結(jié)果核查、績(jī)效考核分析和平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的智能化功能?；诖髷?shù)據(jù)技術(shù)，以城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共客運(yùn)交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務(wù)和秩序的管理難點(diǎn)問題為導(dǎo)向，逐步升級(jí)數(shù)字城管規(guī)律發(fā)現(xiàn)、源頭治理的輔助決策功能?；谝苿?dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過APP服務(wù)、微信和微博自媒體形式，暢通群眾參與城市管理、政府宣傳的渠道，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法等便于服務(wù)市民的窗口服務(wù)事項(xiàng)，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)便民服務(wù)功能。 基于信息共享技術(shù)，加快城市管理應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)普查和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，建設(shè)共享的信息資源服務(wù)體系，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)在城管緊急事件處置和輔助的功能。

關(guān)于推進(jìn)省級(jí)平臺(tái)和監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)建設(shè)。開展省級(jí)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)城市信息基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃布局，整合城市管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，形成系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定、信息數(shù)據(jù)安全的省級(jí)平臺(tái)和省級(jí)數(shù)據(jù)中心。開發(fā)省級(jí)應(yīng)用系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)平臺(tái)互聯(lián)互通。加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，在總結(jié)試點(diǎn)城市建設(shè)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索建立創(chuàng)新規(guī)范的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)模式，形成切實(shí)可行的組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)推進(jìn)、評(píng)價(jià)考核、政策促進(jìn)和制度標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)對(duì)市縣平臺(tái)的運(yùn)行監(jiān)管，制定全省智慧（數(shù)字）城管系統(tǒng)運(yùn)行情況考核辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)各地系統(tǒng)平臺(tái)運(yùn)行情況的有效監(jiān)管與監(jiān)督考核，形成全省城市管理監(jiān)督到位、協(xié)調(diào)到位、指揮到位的信息化監(jiān)管體系。