土地管理法重大修改，對基建及片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目影響幾何？

文/ 中倫律師事務(wù)所 周蘭萍 宋茜 張留雨

2019 年8 月26 日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國土地管理法>、<城市房地產(chǎn)管理法>的決定》，并將于2020 年1 月1 日起正式實(shí)施。本次通過的《<土地管理法>修正案》（以下稱《修正案》），是在總結(jié)我國近年來土地制度改革，特別是農(nóng)村“三塊地”改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的具有創(chuàng)新性、突破性的成果。由于土地是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域最重要的資源，因此《修正案》也受到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和城市開發(fā)領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，本次《修正案》至少會在以下幾方面對未來的城市建設(shè)、城市開發(fā)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等產(chǎn)生重大影響。

影響一：國有建設(shè)用地征收程序規(guī)范化，征地拆遷成本將進(jìn)一步提高。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，為開發(fā)目的而盲目“圈地”、任意“占地”的情形時(shí)有發(fā)生，因征地拆遷引發(fā)的社會矛盾、訴訟糾紛也經(jīng)常見諸報(bào)端。本次《修正案》規(guī)定對征地亂象予以回應(yīng)，規(guī)范化管理集體土地的征地程序，并就征地補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出進(jìn)一步要求：

1、規(guī)范集體土地的征收程序?！缎拚浮穼⒃瓉淼恼鞯嘏蠊娓臑榕肮?，在征地過程中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，倡導(dǎo)和諧征地、陽光征地，化解潛在征地矛盾。簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的政府方主體也明確為縣級以上人民政府，提高了政府在征地拆遷過程中的公信力。

2、完善集體土地征地補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！缎拚浮窂谋Ｕ鲜У剞r(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)出發(fā)，從法律層面設(shè)計(jì)了更為合理的征地補(bǔ)償原則和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法。在征地補(bǔ)償計(jì)算方面，以片區(qū)綜合地價(jià)取代過去的年產(chǎn)值倍數(shù)法，并在原有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上增加了村民住宅補(bǔ)償費(fèi)和被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)的規(guī)定。

由此可見，在《修正案》正式實(shí)施后，因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和連片開發(fā)需要而征收集體土地的程序?qū)⒈贿M(jìn)一步規(guī)范，從失地農(nóng)民生活保障出發(fā)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較之此前無論是補(bǔ)償內(nèi)容還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均會有所增加，這些變化都將導(dǎo)致國有建設(shè)用地的征收、儲備成本的增加，并相應(yīng)傳導(dǎo)至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及連片開發(fā)的投資成本中。

影響二：基本農(nóng)田保護(hù)升級，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目策劃規(guī)劃需順勢而為。

為確保糧食安全而實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度始終是《土地管理法》的核心要義。在片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的策劃和實(shí)施過程中，最為棘手的問題往往也是遭遇“基本農(nóng)田”。本次《修正案》在過去基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)定的基礎(chǔ)上，將“基本農(nóng)田”的表述進(jìn)一步提升為“永久基本農(nóng)田”并納入數(shù)據(jù)庫加以嚴(yán)格管理，以再次強(qiáng)調(diào)和顯示堅(jiān)守耕地紅線的決心。同時(shí)，《修正案》也從我國城市發(fā)展不平衡、耕地后備資源不平衡的實(shí)際出發(fā)，對永久基本農(nóng)田的占比做出了微調(diào)，從過去“一刀切”地要求基本農(nóng)田應(yīng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，修正為“一般應(yīng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實(shí)際情況確定”。永久基本農(nóng)田若確因國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)選址難以避讓的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

從《修正案》對永久基本農(nóng)田執(zhí)行的最嚴(yán)格保護(hù)制度來看，未來在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中若遇“永久基本農(nóng)田”地塊，建議優(yōu)先從規(guī)劃方案入手，以保護(hù)性開發(fā)為切入點(diǎn)，對永久基本農(nóng)田采取避讓措施，以免耽誤項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度。

影響三：本次《修正案》規(guī)定在盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)的同時(shí)注重農(nóng)民利益保護(hù)，并構(gòu)建了產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與的土地管理機(jī)制，未來包含“村企合作”在內(nèi)的多元參與開發(fā)保護(hù)機(jī)制將大有可為。

農(nóng)村土地制度改革涉及廣大人民的切身利益，此次《修正案》規(guī)定積極響應(yīng)了黨的十八屆三中全會提出的“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民、合理、規(guī)范多元的保障機(jī)制”，在農(nóng)村土地確權(quán)登記明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，并通過界定“公共利益”限縮征地范圍、宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易等制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化農(nóng)民利益保護(hù)，構(gòu)建包含農(nóng)民在內(nèi)的多元主體參與土地開發(fā)建設(shè)的土地管理制度。

首先，《修正案》厘定了國家征收集體土地時(shí)應(yīng)遵循的“公共利益”的外延?！缎拚浮烦艘?guī)范化征地程序外，還首次以列舉的方式明確，國家因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居住房工程建設(shè)需要以及土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施成片開發(fā)等六種情形下可以依法征收農(nóng)民集體所有的土地。同時(shí)，上述征收所對應(yīng)的“建設(shè)活動”還應(yīng)結(jié)合具體情形，符合相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃或國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)定將使政府在征收農(nóng)民集體土地時(shí)不能再隨意引用“公共利益”原則，在無確定項(xiàng)目或非因公共利益的情況下任意征地、盲目擴(kuò)大征地范圍，從而侵害農(nóng)民利益。

其次，從農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出機(jī)制，《修正案》充分尊重農(nóng)村村民的意愿。隨著國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡加劇，愈來愈多的“一戶多宅”、“老舊房不拆、新增人口無地批”等現(xiàn)象出現(xiàn)，對此，本次《修正案》規(guī)定，除了允許農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅外，還允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，以改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件。

最后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)正式登上歷史舞臺，未來包含“村企合作”在內(nèi)的多元參與的開發(fā)保護(hù)機(jī)制將大有可為。

過去的新型城鎮(zhèn)化、文旅康養(yǎng)、田園綜合體等地處城郊或農(nóng)村地區(qū)的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，在建設(shè)過程中均面臨國有建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題，從而使部分建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目不得不游走在土地利用的灰色地帶?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”、“大棚房”等問題即是其中的典型代表。本次《修正案》規(guī)定，在總結(jié)近幾年農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，刪除了原《土地管理法》中“任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，增加了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)相關(guān)的規(guī)定，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)正式以法律的形式登上歷史舞臺。

《修正案》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式再次轉(zhuǎn)讓。這一重大突破，打破了過去片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目“千軍萬馬過獨(dú)木橋”，必須千方百計(jì)獲取國有建設(shè)用地指標(biāo)的局面，掃清了工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地直接入市法律障礙的同時(shí)，無疑為我國新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化的投融資業(yè)務(wù)創(chuàng)建了新的格局。在《修正案》的新規(guī)下，作為社會投資人、開發(fā)商，可在符合土地規(guī)劃用途的基礎(chǔ)上，直接與村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成合作意向，通過優(yōu)化合作頂層設(shè)計(jì)，一方面滿足集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員基于農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)性權(quán)益要求，又可大大縮短社會投資人、開發(fā)商的土地獲取流程和開發(fā)周期，實(shí)現(xiàn)多元參與的投資開發(fā)與保護(hù)格局，維護(hù)合作各方的開發(fā)權(quán)益，可謂一舉多得。

影響四：在土地頂層制度設(shè)計(jì)上貫徹生態(tài)環(huán)保理念，將土地開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，為生態(tài)文明建設(shè)提供體制和機(jī)制保障。

《修正案》對過去土地開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的“先污染后治理、先破壞后修復(fù)”問題作出了制度調(diào)整，分別從土地利用規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制、執(zhí)行，以及嚴(yán)格實(shí)行耕地保護(hù)制度、土地開發(fā)保護(hù)等方面，貫徹“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的生態(tài)環(huán)保思路，從土地制度方面建立有效約束土地開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律體系。主要體現(xiàn)在：

首先，以生態(tài)環(huán)保為導(dǎo)向編制和執(zhí)行土地利用規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。

本次《修正案》規(guī)定，除了明確土地利用總體規(guī)劃與國土空間規(guī)劃關(guān)系外，還明確提出將“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”、“生態(tài)優(yōu)先”、“綠色、可持續(xù)”等生態(tài)環(huán)保理念作為編制和執(zhí)行土地利用規(guī)劃和土地年度開發(fā)計(jì)劃的基本原則和基本依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利用的可持續(xù)性。

其次，通過“占補(bǔ)平衡”、土地綜合整治等措施，貫徹土壤生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)理念。

《修正案》雖然放開了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但耕地保護(hù)制度也被嚴(yán)格約束?！缎拚浮访鞔_要求在土地開發(fā)利用過程中，通過“占補(bǔ)平衡”（新開墾、異地開墾、增減掛鉤等）、土地綜合整治等措施，實(shí)現(xiàn)耕地的總量不減少、質(zhì)量不降低。而上述耕地保護(hù)措施，特別是土地綜合整治以恢復(fù)和保持耕地生產(chǎn)力，均屬生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)理念的題中之義。

最后，土地開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重。

針對以往土地開發(fā)中出現(xiàn)的“先污染后治理、先破壞后修復(fù)”現(xiàn)象，本次《修正案》明確提出新要求：政府方有義務(wù)通過“輪作休耕，改良土壤，提高地力，維護(hù)排灌工程設(shè)施”等舉措，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染，加強(qiáng)了土地資源利用與保護(hù)的過程管控。同時(shí)，相較于原《土地管理法》規(guī)定，《修正案》將“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”列入“公共利益”范疇，并明確規(guī)定政府可因生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)需要對農(nóng)民集體所有的土地依法實(shí)施征收。

總結(jié)：

《土地管理法》的本次修正，在堅(jiān)持耕地保護(hù)不動搖的基礎(chǔ)上，貫徹了生態(tài)環(huán)保理念，將土地開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，并在土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃等方面做出多項(xiàng)重大創(chuàng)新性修訂，是我國土地管理領(lǐng)域近年來改革成果的一次集中體現(xiàn)。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市，建設(shè)用地的獲取和開發(fā)項(xiàng)目合作將有更多的選擇，未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局也將面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。