承包經(jīng)營權(quán)有償退出法律保障機(jī)制研究
——以農(nóng)村耕地開發(fā)征收為視角

丁國民 李丹紅

（福州大學(xué)，福建 福州 350100）

引言

十八大以來，中央對(duì)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革作出一系列部署安排；黨的十九大報(bào)告更將“三權(quán)分置”作為深化農(nóng)村土地制度改革的重大舉措，并就土地承包關(guān)系作如下闡述：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”作為影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素之一，農(nóng)村土地承包年限長期確定，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

“三權(quán)分置”背景下將經(jīng)營權(quán)從“承包經(jīng)營權(quán)”中“分置”出來，旨在提高農(nóng)村土地利用率，避免因農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工、落戶城鎮(zhèn)等原因而拋荒其承包農(nóng)地，造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)。鼓勵(lì)落戶城鎮(zhèn)農(nóng)戶有選擇地退出承包地是“三權(quán)分置”實(shí)施中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，即承包經(jīng)營權(quán)的主動(dòng)退出。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，因農(nóng)村開發(fā)建設(shè)而征收耕地時(shí)，承包農(nóng)戶因其承包耕地被征收而退出承包權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)退出的另一種表現(xiàn)，即承包經(jīng)營權(quán)的“被動(dòng)”退出[1]。

城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)是社會(huì)發(fā)展的必要經(jīng)過，其中不可避免地涉及農(nóng)村土地開發(fā)問題，盡管國務(wù)院、國土資源部在各類文件中皆強(qiáng)調(diào)城市化建設(shè)開發(fā)應(yīng)盡量避免占用耕地，但城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中占用農(nóng)村耕地仍是不可忽視的客觀事實(shí)。農(nóng)村耕地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本載體，更是百姓精神倚靠，而承包經(jīng)營權(quán)不僅是一項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，更具有一定程度的社會(huì)保障功能。任毅認(rèn)為盡管隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，“三農(nóng)工作”已將農(nóng)民社會(huì)保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的完善作為重要內(nèi)容，相關(guān)政策也在逐步完善，但仍無法撼動(dòng)土地在農(nóng)民心中的地位[2]。李娜認(rèn)為應(yīng)設(shè)計(jì)能夠保障承包農(nóng)戶權(quán)利的承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，避免因非市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)所反映的征地補(bǔ)償費(fèi)設(shè)置不合理而損害承包農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)利益[3]；王帥、駱云中等認(rèn)為在耕地占用時(shí)因可能觸及耕地保護(hù)紅線而采取“耕地占補(bǔ)平衡”的具體實(shí)踐中，應(yīng)避免出現(xiàn)“補(bǔ)位農(nóng)地”后續(xù)管理與維護(hù)缺位[4]。有學(xué)者就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、“耕地占補(bǔ)平衡”的后續(xù)管理維護(hù)提出相應(yīng)對(duì)策，但往往僅考慮其中某一方面，未將耕地被征收后農(nóng)民被迫退出承包權(quán)成為失地農(nóng)民，與“耕地占補(bǔ)平衡”的補(bǔ)位耕地缺乏產(chǎn)權(quán)確認(rèn)導(dǎo)致后續(xù)管理缺位關(guān)聯(lián)。本文一是站在“失地農(nóng)民”角度，從制定符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，探討承包農(nóng)戶被迫退出承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的相關(guān)法律保障；二是站在“耕地占補(bǔ)平衡”實(shí)施者角度，分析“耕地占補(bǔ)平衡”實(shí)踐偏離，探尋解決“補(bǔ)位農(nóng)地”后續(xù)管理的有效途徑。避免因一次性“買斷付清”征地補(bǔ)償費(fèi)使農(nóng)戶永久失去土地承包經(jīng)營權(quán)，從而失去耕種農(nóng)地等生產(chǎn)性收益，或失去通過耕地轉(zhuǎn)包、出租、互換等流轉(zhuǎn)方式取得的經(jīng)營性收益，避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能在具體實(shí)踐中發(fā)生偏離，以及“耕地占補(bǔ)平衡”實(shí)施中“補(bǔ)位農(nóng)地”得不到有效管理和維護(hù)。

一、承包經(jīng)營權(quán)退出“對(duì)價(jià)”設(shè)定不合理性

《農(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定?！笔邔萌腥珪?huì)以來中央多份文件表明“應(yīng)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”。由“長期穩(wěn)定”到“長久不變”等表述進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)村土地承包權(quán)的社會(huì)保障功能[5]，因此，承包經(jīng)營權(quán)退出時(shí)公權(quán)力“支付給承包農(nóng)戶的對(duì)價(jià)”應(yīng)將這部分納入計(jì)算范圍。但現(xiàn)行各地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定及補(bǔ)償方式選擇與程序仍存在不合理之處。

（一）征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理

因計(jì)算方式、地理區(qū)域位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況不同等，現(xiàn)行各地不同開發(fā)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差異。目前仍有部分地區(qū)采用單純產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算方式，即年產(chǎn)值倍數(shù)測(cè)算法。在單純使用年產(chǎn)值倍數(shù)測(cè)算法而未將農(nóng)地收益還原率納入考量范圍時(shí)，假設(shè)將征地補(bǔ)償費(fèi)視為耕地價(jià)格，則依照《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍，折算為農(nóng)地收益還原率則與實(shí)際農(nóng)地投入產(chǎn)出比相距甚遠(yuǎn)。借鑒國外征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，參考其土地還原率和被征耕地最優(yōu)使用效益確定我國耕地征收補(bǔ)償費(fèi)用，則僅征收土地補(bǔ)償費(fèi)水平即相當(dāng)于土地年收益水平的30倍左右，最低標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)維持在土地年收益16倍左右，這意味著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定存在極大局限性[6]。且各地征地補(bǔ)償費(fèi)水平與土地出讓價(jià)格水平差異懸殊，以中國部分直轄市與省會(huì)城市土地征收標(biāo)準(zhǔn)為參考，詳見表1。其中，僅重慶征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不分區(qū)片，主城區(qū)統(tǒng)一土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，其余地區(qū)均實(shí)行片區(qū)綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2016年沈陽重新調(diào)整各區(qū)片價(jià)格，平均地價(jià)降低；2015年石家莊重新修訂各區(qū)片綜合地價(jià)，地價(jià)較2011年標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)；福州五區(qū)八縣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各有不同，2017年新標(biāo)準(zhǔn)重新調(diào)整了四個(gè)城區(qū)的綜合地價(jià)水平，表中數(shù)據(jù)體現(xiàn)為主城區(qū)及其他區(qū)片綜合地價(jià)；2009年武漢分為七個(gè)區(qū)片，2014年又重新劃分為六個(gè)區(qū)片，表中為武漢各區(qū)片綜合地價(jià)；2010年起南寧劃為四個(gè)區(qū)片，2016年綜合地價(jià)有所提高；2010年起西寧劃為三個(gè)區(qū)片，2016年新標(biāo)準(zhǔn)中區(qū)片數(shù)不變，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所上調(diào)。從表中可知，盡管各地標(biāo)準(zhǔn)不一，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用均不高，與政府將該地塊使用權(quán)出讓給開發(fā)商的土地出讓金相比差距明顯。

（二）征地補(bǔ)償費(fèi)支付方式不合理

以家庭為單位的承包方式，僅本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員擁有承包經(jīng)營權(quán)資格的制度設(shè)計(jì)本身含兩部分內(nèi)容，在“三權(quán)分置”語境下意味著從承包經(jīng)營權(quán)分置而出的“經(jīng)營權(quán)”是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而“承包權(quán)”則更多體現(xiàn)成員權(quán)資格，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)，從宏觀層面而言，這部分權(quán)益可歸結(jié)為公民權(quán)，即憲法賦予公民與其財(cái)產(chǎn)權(quán)無關(guān)的權(quán)利。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之上實(shí)際承載著財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民權(quán)兩種屬性權(quán)利[7]?，F(xiàn)行各地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖不一，但基本補(bǔ)償項(xiàng)均按照《土地管理法》關(guān)于征收農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)具體項(xiàng)目要求設(shè)置為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，且核算后均以現(xiàn)金支付方式一次性給付被征地農(nóng)戶，個(gè)別地區(qū)因征地補(bǔ)償款未劃撥到位而采用分期支付方式，該做法是否有違規(guī)定尚存爭議，不在討論之列。一次性“買斷付清”的支付方式只要能夠?qū)崿F(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)與承包農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益“對(duì)價(jià)”，則操作方式可行，但具有社會(huì)保障功能的公民權(quán)能否通過此方式被“買斷”？尤其在補(bǔ)償費(fèi)設(shè)置事實(shí)上未達(dá)到承包農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)“對(duì)價(jià)”的情況下，籠統(tǒng)地將財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民權(quán)一概而論并一次性支付的制度設(shè)計(jì)實(shí)際存在侵害承包農(nóng)戶權(quán)益的嫌疑[8]。因此，此處探討并非“一次性支付”與“分期支付”差異，而是以“一次性支付”方式“置換”具有社會(huì)保障功能的長期性權(quán)益是否對(duì)等。當(dāng)承包耕地被征收時(shí)，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的經(jīng)營權(quán)因耕地被征收而被動(dòng)退出，但農(nóng)戶賴以生存的耕地被征收后可能喪失收入來源，缺乏正常生活保障，其公民權(quán)可能因此受到威脅。綜上，此支付方式及相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在不合理性[9]。

表1 部分直轄市、省會(huì)城市征地區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 萬元/畝

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定程序的實(shí)踐偏離

國家關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)均規(guī)定，應(yīng)在擬定征地補(bǔ)償方案時(shí)聽取被征收耕地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見，但實(shí)際被征地農(nóng)戶往往在征地補(bǔ)償方案正式施行時(shí)才“被告知”其承包耕地可能面臨被征收等情況，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面基本無“商量”余地，農(nóng)戶只能被動(dòng)接受，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議時(shí)，救濟(jì)途徑單一，司法途徑收效甚微，失地農(nóng)民在法院判決中勝訴率不高，被征地農(nóng)民合法權(quán)利難以得到有效保護(hù)[10]。

二、農(nóng)村耕地開發(fā)時(shí)“耕地占補(bǔ)平衡”制度實(shí)施過程分析

為確保我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，國家糧食安全具備根本保障，2009年6月始，“耕地保護(hù)紅線”一詞進(jìn)入民眾視野，確保全國18億畝耕地保有量為“保經(jīng)濟(jì)增長、保耕地紅線”行動(dòng)核心內(nèi)容，盡管《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》多次調(diào)整，但堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地紅線始終是焦點(diǎn)。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不可避免地需要在一定程度上占用耕地，以確保整體建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施。因此，“耕地占補(bǔ)平衡”制度為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃提供問題解決思路，但實(shí)踐中仍存在諸多問題。

（一）“耕地占補(bǔ)平衡”客觀上存在占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象

2017年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，明確要求各級(jí)地方政府在耕地占補(bǔ)平衡中防止補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量或質(zhì)量不到位，并堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣等現(xiàn)象。從實(shí)際情況而言，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是循序漸進(jìn)過程，開發(fā)過程勢(shì)必遵從城市發(fā)展一般規(guī)律，由城鎮(zhèn)向農(nóng)村穩(wěn)步推進(jìn)，從長遠(yuǎn)規(guī)劃而言，在結(jié)合開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃后，開發(fā)區(qū)位當(dāng)然是從城鄉(xiāng)結(jié)合部、近郊逐步向偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村推進(jìn)而非將開發(fā)重點(diǎn)從地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)向城鎮(zhèn)遷移。因此，從區(qū)位優(yōu)勢(shì)角度考慮，無論如何“補(bǔ)”耕地，征收耕地過程中“占優(yōu)補(bǔ)劣”是客觀事實(shí)。從土地價(jià)值而言，交通便利、具備較好輻射效應(yīng)的地區(qū)勢(shì)必優(yōu)于地勢(shì)復(fù)雜、通行不便、較為封閉地域，在開發(fā)占用耕地時(shí)，也必然會(huì)“占優(yōu)補(bǔ)劣”。地方政府在補(bǔ)充耕地時(shí)多采用“舊村復(fù)墾項(xiàng)目”“異地指標(biāo)交換”，舊村復(fù)墾項(xiàng)目成本高，資金要求大，項(xiàng)目施行難度高，且需結(jié)合不同農(nóng)村農(nóng)戶居住情況綜合考量，此處暫且不議；異地指標(biāo)交換本身即是站在區(qū)位優(yōu)勢(shì)角度對(duì)耕地占補(bǔ)勢(shì)必“占優(yōu)補(bǔ)劣”的具體佐證：市區(qū)耕地因開發(fā)被占用后，多以與縣城協(xié)調(diào)方式補(bǔ)回，雖符合“縣域自行平衡為主，省域內(nèi)調(diào)劑為輔，國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”這一新格局設(shè)計(jì)理念，但實(shí)際卻將處于城市中心地帶的耕地置換成地處較偏遠(yuǎn)的縣城耕地，為保證從影響耕地價(jià)值的其他因素中補(bǔ)回“區(qū)位優(yōu)勢(shì)”缺口，具體交換指標(biāo)的確定需審慎衡量評(píng)估。

（二）補(bǔ)位耕地缺乏后續(xù)管理維護(hù)

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有?！睋?jù)此，集體所有耕地被征收后，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)均已永久性退出。根據(jù)“耕地占補(bǔ)平衡”補(bǔ)充耕地由國家直接管理并未分配給任何集體經(jīng)濟(jì)組織，其性質(zhì)是否收歸國有，也即全民所有？國有資源除普遍意義上“全民所有”外，其實(shí)還可以國家作為一個(gè)特殊市場(chǎng)主體衍生出“主體私有產(chǎn)業(yè)”，但此處的補(bǔ)充耕地遵循于維護(hù)公共利益而設(shè)計(jì)的“耕地占補(bǔ)平衡”制度，不屬于國家作為市場(chǎng)主體范疇，故此處補(bǔ)位耕地仍應(yīng)理解為“全民所有”。那么，本由集體所有的耕地在經(jīng)歷“被征收”與“再補(bǔ)充”環(huán)節(jié)后，性質(zhì)發(fā)生極大變化，即由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲小０殡S長期城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展，此制度設(shè)計(jì)會(huì)否逐步演化為土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系失衡？

此制度安排還會(huì)導(dǎo)致其他問題：補(bǔ)位耕地并未明確具體產(chǎn)權(quán)，除政府有義務(wù)管理外，公眾并不能自覺地維護(hù)管理，而政府在耕地管理上能夠付諸的精力、成本十分有限，實(shí)際無法真正達(dá)到有效管理目的[11]。因耕地占補(bǔ)平衡制度本身對(duì)補(bǔ)充耕地有“先補(bǔ)后占”等較嚴(yán)格規(guī)定，在征收耕地以及“補(bǔ)充耕地”實(shí)施前期，各級(jí)政府能夠按期“補(bǔ)上”所占耕地，但在補(bǔ)充耕地指標(biāo)到位后，后續(xù)管理往往因缺乏資金、人力物力投入而缺位，在無相應(yīng)跟蹤監(jiān)督機(jī)制制約下，政府管理常陷于被動(dòng)，具體表現(xiàn)為“補(bǔ)位耕地”逐步撂荒。當(dāng)然，按現(xiàn)有人員編制、財(cái)政資金投入與管理模式，要求相關(guān)部門精細(xì)化管理“補(bǔ)位耕地”，使其成為“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”客觀上確實(shí)存在較大實(shí)施難度，故探索新的“補(bǔ)位耕地”后續(xù)管理與維護(hù)模式十分必要。

三、承包經(jīng)營權(quán)有償退出制度設(shè)計(jì)

（一）合理確定補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定之所以存在不合理之處，原因在于未將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)置在農(nóng)村土地或具體到耕地之上的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)值納入考量范圍。在原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，為達(dá)到“穩(wěn)定”目的，鮮少鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并無意提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷深入，鼓勵(lì)從“承包經(jīng)營權(quán)”中分置出的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為政策導(dǎo)向。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)力度不斷加強(qiáng)、流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)值合理設(shè)定也成為法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界探索的焦點(diǎn)問題[12]。在耕地征收具體問題上，即使是出于國家公共利益目的而開發(fā)占用耕地使公權(quán)力有所介入，也應(yīng)配合農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向，遵循市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值的合理評(píng)估是“三權(quán)分置”實(shí)施進(jìn)程重點(diǎn)內(nèi)容。耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值相關(guān)聯(lián)，通過合理設(shè)計(jì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值模型，制定符合市場(chǎng)價(jià)值和價(jià)格機(jī)制的耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于土地價(jià)格理論的闡述，土地價(jià)格因土地價(jià)值的二元性而具有二元性，農(nóng)村土地作為土地存在的一種普遍形態(tài)，其價(jià)格同樣也具二元性。即農(nóng)村土地價(jià)格是農(nóng)用土地生產(chǎn)力決定的生產(chǎn)力價(jià)格和農(nóng)用土地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值對(duì)應(yīng)的無形價(jià)格之和。在價(jià)格具體測(cè)算中，可采用學(xué)界普遍認(rèn)同的收益還原法，在考量決定或影響土地流轉(zhuǎn)定價(jià)的不同因素后確定合理估價(jià)模型?！叭龣?quán)分置”是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于集體前提下將“承包經(jīng)營權(quán)”分置為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”，其中經(jīng)營權(quán)因較強(qiáng)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，可定義為對(duì)承包經(jīng)營的土地享有占有、使用、收益和依法流轉(zhuǎn)權(quán)利，此處先剔除承包權(quán)具備的社會(huì)保障功能，讓承載較多經(jīng)濟(jì)功能的經(jīng)營權(quán)成為不負(fù)載任何社會(huì)保障功能的用益物權(quán)[13]。利用收益還原法測(cè)算，將決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)值的土地預(yù)期純收益、農(nóng)村土地地租量、收益期及影響農(nóng)村土地價(jià)值的土地供求變化、國家或地區(qū)性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資下的地租增長狀況、未來支付現(xiàn)值貼現(xiàn)率、物價(jià)指數(shù)等因素納入測(cè)算范圍，可采用模型：

式（1）中R0為基年地租量、g1為地租增長率、g2為國家或地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資使地租增長速率、rc為貼現(xiàn)率、a為供求變化系數(shù)、IP為通貨膨脹率[14]。得出具體計(jì)算公式后，將“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格與之關(guān)聯(lián)，同時(shí)在制定農(nóng)村耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不再沿用單一產(chǎn)值倍數(shù)測(cè)算法，而是結(jié)合經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度，統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值水平與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使被征地農(nóng)戶在將其承包耕地上經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所得收益與承包的耕地被公權(quán)力依法征收所得補(bǔ)償兩種情況下的收益水平相當(dāng)。避免政府“低價(jià)”征收耕地卻“高價(jià)”讓渡開發(fā)使用權(quán)，造成被征地農(nóng)戶心理落差。簡言之，合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度相聯(lián)系，確保承包農(nóng)戶被征地時(shí)能得到受市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié)的相應(yīng)“對(duì)價(jià)”而非公權(quán)力單方?jīng)Q定，有效保護(hù)承包農(nóng)戶權(quán)益。

（二）可選擇的承包農(nóng)戶退出保障機(jī)制

由承包經(jīng)營權(quán)分置出的經(jīng)營權(quán)具有較強(qiáng)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，因此能夠通過征地補(bǔ)償費(fèi)形式在支付合理“對(duì)價(jià)”時(shí)一次性補(bǔ)償，但作為具有社會(huì)保障功能、偏重公民權(quán)屬性的承包權(quán)卻不能通過此簡單方式解決?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在制定時(shí)往往僅顧及對(duì)承包農(nóng)戶承包耕地經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的補(bǔ)償而并未將社會(huì)保障功能計(jì)入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，且一次性“買斷付清”方式對(duì)農(nóng)戶永久存在的公民權(quán)的“退出”設(shè)計(jì)顯然不合理。為確保承包農(nóng)戶享有的公民權(quán)，即在耕地被征收后成為失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)不被“剝奪”，可作出如下制度安排供其選擇：

1.獲得失地農(nóng)民補(bǔ)助。農(nóng)戶在承包耕地被征收后除獲得針對(duì)其經(jīng)營權(quán)退出部分遵循市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律而制定的合理征地補(bǔ)償款外，還可獲得針對(duì)其成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)退出的失地農(nóng)民補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)參照被征地農(nóng)戶所在地最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助年限為承包農(nóng)戶現(xiàn)有承包耕地年限與預(yù)期承包年限之和，這部分資金可由政府財(cái)政專項(xiàng)支出，或在征收該耕地所獲土地出讓金中劃撥一部分。

2.獲得“補(bǔ)位農(nóng)地”承包權(quán)。如被征地農(nóng)戶仍對(duì)承包土地有較高心理預(yù)期，則可選擇在耕地被征收時(shí)根據(jù)“耕地占補(bǔ)平衡”獲得耕地的承包權(quán)。此處承包權(quán)僅具成員權(quán)資格并僅限于自身生產(chǎn)性使用，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之用而無其他流轉(zhuǎn)權(quán)利。首先，“耕地占補(bǔ)平衡”規(guī)定不能占優(yōu)補(bǔ)劣，但實(shí)踐中無論從區(qū)位優(yōu)勢(shì)分析亦或土壤質(zhì)量方面而言，占優(yōu)補(bǔ)劣成為客觀事實(shí)。為確保補(bǔ)充耕地后續(xù)管理，可將補(bǔ)位耕地產(chǎn)權(quán)從國有或全民所有進(jìn)一步明確到被征地農(nóng)戶集體所有。亦即將補(bǔ)位耕地承包權(quán)再次賦予有意承包農(nóng)戶組成的本經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的“重組集體”[15]。使補(bǔ)位耕地從國土資源局獨(dú)家管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢临Y源局統(tǒng)籌管理，由重組集體維護(hù)，使這部分承包農(nóng)戶成為補(bǔ)位耕地管理與維護(hù)的中堅(jiān)力量。其次，十七屆三中全會(huì)以來，中央深化農(nóng)村土地制度改革作出農(nóng)地承包從“長期穩(wěn)定”到“長久不變”的重大決策。現(xiàn)實(shí)中耕地一旦被征收，承包農(nóng)戶不得不永久退出承包權(quán)。這一情況與中央部署存在矛盾。為保證農(nóng)戶選擇退出承包權(quán)是主動(dòng)而非被迫，應(yīng)賦予承包農(nóng)戶自主選擇是否繼續(xù)承包“補(bǔ)位農(nóng)地”，從另一渠道為農(nóng)戶繼續(xù)保有承包權(quán)提供救濟(jì)途徑。

綜上，賦予被征地農(nóng)戶選擇是否繼續(xù)承包補(bǔ)位耕地的權(quán)利，一方面可有效保護(hù)具有社會(huì)保障功能的永久性承包權(quán)；另一方面能夠在產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明確的情況下使補(bǔ)位耕地得到更有效管理與維護(hù)。不僅符合保護(hù)公民權(quán)的立法意旨，且能為探索補(bǔ)位耕地后續(xù)管理與維護(hù)提供參考。