美國國家公園的困境對我國制度建設的啟示

陳 希

2017年9月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。此文件無疑是有里程碑的意義，這意味著十大試點將會進入全面建設階段。其中特別強調了完善各項制度，也預示著大規(guī)模的制度建設的開始。制度建設離不開對過往經驗的總結和探討。從2001年開始，就有學者發(fā)表了發(fā)展歷程[1]和法律法規(guī)[2]的專項綜述研究。一方面是學者們繼續(xù)對制度方面進行更深層次的挖掘，例如立法和執(zhí)法[3]、規(guī)劃[4]、管理[5]；另一方面關注到國家公園的文化方面，如解說[6]、教育[7]和公共利益[8]。

王輝教授發(fā)現，大部分研究都集中于介紹，重復性高?！昂苌偕婕皟?yōu)缺點及是否對中國有借鑒意義。未來有關國外國家公園的研究應提高理論水平，豐富研究內容，加大研究深度。[9]”這給了我們極大的啟示。幾乎所有過往研究都存在一種前提預設：美國最早提出了國家公園的觀念，并且在實踐中達到了較高的水準。但是，這個觀念是不可靠的：美國從來都沒有一個連續(xù)的模式，也不存在一個政策模板[10]。事實上，荒野倡導者、生態(tài)學家和其他科學家、野生動物保護主義者和戶外娛樂專家不斷重塑著美國的國家公園。泰瑞爾指出這就是19世紀末各國共享的2個焦慮：第一是環(huán)境變化的擔憂，第二是如何最好地保護自然景觀和野生動物。黃石公園還沒有影響力時，澳大利亞、加拿大、新西蘭等國就已經建立了自己的國家公園或者保護區(qū)[11]。最早提出國家公園服務和宣傳的也并非美國，而是加拿大[12]。全球科學成果的應用，才是美國國家公園走向成功的必要因素[10]。這意味著：第一，國家公園的歷史本身就是全人類命運共同體的一個部分，不同國家不同的歷史為此貢獻，是這個歷史使命中的重要一環(huán)，我們應當充滿信心，中國國家公園事業(yè)并非模仿他人經驗，而是建設創(chuàng)造人類歷史；第二，美國國家公園的神話，離不開美國人對固有經驗的研究，對失敗的總結和克服。美國國家公園實踐過程中的失敗，既是他們自己進步的基礎，也是我們借鑒的來源。

我們仍然要注意到：不同國家有不同國情，有些問題在中國自始不存在，例如原住民印第安人問題[13]、種族族群缺乏多樣性問題[14]等。本文關心的問題是：美國的國家公園在上百年的管理實踐中有無遭遇重大的問題，這個困境對我國未來制度建設有何借鑒意義。

1 難以完成的任務

在1916年《國家公園基本法》中言明了立法目的：“保護風景資源自然和歷史資源、野生動物資源，并在保證子孫后代能夠不受損害地欣賞上述資源的前提下，提供欣賞上述資源的機會。[3]”1918年國家公園管理局成立后，面對3個任務：第一，國家公園應該保持絕對無損狀態(tài)，用于后代以及我們當代的使用；第二，人民的使用、觀察、健康和娛樂必須被重視；第三，基于國家利益[15]。這造成了無盡的爭論，最難以理解的就是“無損”(unimpaired form)原則。大自然時刻變化，公園環(huán)境也是一個動態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，凍結20世紀初的景色可能嗎？國家公園是人工的植物園還是真正的荒野？從一開始，國家公園的管理就面臨了2個相互沖突的原則，也可以稱之為雙重任務(dual mission)，一方面要保護好，另一方面要利用好。這種相互沖突的本質已經被不少研究者關注到，有人稱之為困境(dilemma)[16]，較為悲觀者稱之為致命的缺陷(fatal flaw)[17]。在兩者的相互沖突下，美國國家公園近年來遭遇到一系列危機。

1.1 資金的危機

客流量過大和資金不足成為2個相伴的危機。可喜的是，根據公園管理局統(tǒng)計，2016年國家公園系統(tǒng)創(chuàng)紀錄地接待游客3.31億人次，未來可能還會更多[18]?？杀氖牵绹膶徲嬁偸鸨硎绢A算短缺。國家公園的賬戶分為日常運行(含日常維修)和大修(改建、翻新等)2個項目，從2015財年來看，只有1/3的財政撥款花在了大修上(日常維護不計入)。因為資金不足，管理局被迫推遲現有資產的維修。2009─2015財年為113億美元，從設施上來看，橋梁、隧道和鋪設的道路延遲維護費用占2015財年所有延遲維修費用的一半。同時還發(fā)現：從公園單位來看，老公園的延遲維修費用最多(圖1)。雪上加霜的是，現任總統(tǒng)特朗普又砍掉了國家公園管理局20億美元的預算，也被人稱為史上最低[20]。隨著時間推移和公園老化，這種經費缺口在未來會更加驚人。

圖1 國家公園管理局2015財年延遲維修費用表(按建成時長分類)[19]

這種情況下，各公園日益依賴娛樂費示范計劃(Recreation Demonstration Fee Program，簡稱Fee-Demo)的收費。美國國會在1996年授權了“娛樂費示范計劃”，允許聯(lián)邦土地管理機構如公園管理局，授權示范園區(qū)單位收費。在這個計劃下，該機構保留所有的娛樂費，并可以利用它們來滿足維護、基礎設施、資源管理和訪客服務需求。1998年的一份審計報告表明：國家公園管理局、森林服務局、土地管理局和魚類及野生動植物管理局四大機構中，國家公園管理局收益最好，占了總收費的85%；同時增加收費無損客流[21]。良好的前景使得2005年這項計劃得到了國會繼續(xù)授權。

這種依賴引發(fā)了巨大爭議。反對者認為這抬高了低收入群體進入公園的門檻，還提出國家公園本是稅金支持，再次收娛樂費有多重征稅的嫌疑，更多人抨擊其不利于環(huán)境。有人認為，金錢將人與自然的關系變成了一種買賣，不利于建立土地資源的責任感。也有人指出付款的行為提升了人們的期望，既然花錢就提高待遇，為何不多花錢玩得更多，這種心態(tài)一旦出現，就會盲目上升。這將導致國家公園變成以娛樂為導向的商業(yè)產品[22]。反對者的觀點也并非毫無道理，娛樂活動的確對環(huán)境造成巨大影響。

1.2 過度商業(yè)開發(fā)的危機

娛樂設備帶來了污染和破壞。隨著娛樂設備的進步和商業(yè)的開發(fā)，導致在國家公園內出現了觀光的飛機、拍攝的無人機、水面的摩托艇和雪地摩托。取締水上摩托艇項目于2002年取得共識，因為其燃料容易泄露進入水體，污染水環(huán)境，對水生生物有毒害，同時發(fā)出巨大噪聲和臭味，造成空氣和噪聲污染。雖有成就，但其他問題仍然缺少這種共識。

其一，空中觀光旅游。大峽谷國家公園上空的直升機觀光業(yè)尤為知名，也尤為惡劣?？罩械闹鄙龣C造成嚴重噪聲污染，也導致過多航班存在安全隱患，同時飛機的巨大氣流加速了大峽谷自然巖體的風化。雖然1987年的《國家公園空中飛行法》要求“恢復自然安靜”和“保護公共衛(wèi)生與安全”，規(guī)定禁止靠近峽谷邊緣飛行，但是國家公園管理局和美國聯(lián)邦航空局聯(lián)合執(zhí)法效果不彰。公園管理局希望恢復公園安寧，而航空局則關心飛行安全。研究無限期拖延，空中旅游繼續(xù)進行，環(huán)保人士對這種破壞感到憤怒，而旅游經營者則是對缺乏合理規(guī)范感到不安[23]。

其二，雪地摩托問題相對于空中旅游更復雜。例如黃石公園里的雪地摩托引發(fā)了巨大爭議。一方面，環(huán)保主義者擔心雪地摩托車及其排放物可能會影響野生動物、空氣和水質、安寧以及黃石荒野的原始美感。同時長期暴露在排氣和高噪聲中的雪地車手和公園護林員，其健康狀況也值得關注。另一方面，雪地摩托車的支持者也有理由，如當地社區(qū)的經濟利益和交通便利。他們還認為，應用新技術的雪地摩托車可以減輕空氣、水和噪聲污染。

1.3 緊張的周邊關系

首先，公園導致了生態(tài)破壞。因為強調旅客服務業(yè)，所以公園外建立了大量的酒店、餐廳等設施。關鍵問題是：當初國家公園的規(guī)劃，并不是絕對按照生態(tài)環(huán)境及相關科學建議作為標準規(guī)劃，而是有著歷史、政治、管理便利等因素。大規(guī)模的服務業(yè)設施，導致原本的周邊環(huán)境生態(tài)受到了破壞。不僅如此，空氣污染、水污染以及外來物種都能方便進入到國家公園園區(qū)。

其次，野生動物對周邊的影響。國家公園過去大多位于荒野，但現在的公園周邊已經是城市、牧區(qū)和耕地。一旦野生動物走出了公園區(qū)域，那么可能會對他人財產、農作物造成損害，特別是熊、狼等肉食捕獵者，對人類安全也會造成巨大威脅。

最后，人類周邊活動對公園的影響。1994年審計部門對公園管理者進行過一次調查，確定了600多種威脅，分為4類：城市侵蝕、水量和質量問題、空氣污染，以及人類活動。公園管理人員認為，大約2/3的威脅已經造成了實質損害，包括景觀減少、溪流污染、野生生物與棲息地破壞[24]。這些幾乎都來自于周邊的影響。

1.4 吸引力過于單一的危機

國家公園游客量持續(xù)上升，但是游客構成卻不容樂觀。盡管沒有關于游客性別、族裔、年齡的相關統(tǒng)計，但是從國家公園的工作人員構成便可看出，80%是白人，63%是男性，46歲以上占50%[25]，其他族裔和年輕人參與程度不高。同時數字虛擬的娛樂世界如各類家庭游戲機和電腦游戲，已經給個體帶來更多的樂趣。既然無須長途旅行和折騰就可以獲得巨大的快樂，為何要去一個遙遠的地方，還花更多時間和學習特殊的技能才能享受？這還帶來一個附加問題，利益集團可以借口娛樂性和休閑性，增加人流，將更多的飛機、雪地摩托等高利潤機械娛樂帶到國家公園中去。

1.5 全球氣候變化下的危機

氣候變化給全球帶來巨大變化，也給國家公園帶來新危機。以夏威夷火山國家公園為例，由于是島嶼，所以具備獨特的動植物；但正因為如此，原生物種競爭力較弱。隨著地理上隔絕結束和全球氣候變遷，入侵物種大舉侵略了這個公園，破壞了原有的生態(tài)系統(tǒng)[26]?？墒?，如果絕對尊重自然的結果，那么游客還會來嗎？一個沒有游客的國家公園，很難獲得公共財政和政策支持。最終，公園管理局選擇了昂貴的大規(guī)模清除計劃。無獨有偶，北瀑布國家公園的冰川面積出現了大規(guī)模減少，維珍群島國家公園因為海平面上升導致珊瑚大量死亡等。

對于這個新危機，美國相關部門一直漠然視之。2007年美國審計總署的一個報告指出，氣候變化已經導致3個問題：第一，物理效應，如干旱、洪水、冰川融化、海平面上升；第二，生物效應，如昆蟲和疾病侵襲的增加、物種分布的變化以及自然事件時間安排的變化；第三，經濟和社會影響，如對旅游、基礎設施、漁業(yè)和其他資源利用的不利影響。同時，還揭露出有關部門對此危機長期漠然視之，既沒有將其放在優(yōu)先考慮的事項中，也缺乏系統(tǒng)的針對性訓練[27]。2013年的后續(xù)報告也不容樂觀，國家公園管理局還停留在確定和評估保護目標層面，與設計出實質性應對方案尚有距離[28]。

2 對于我國制度建設的借鑒

必須堅持黨的領導。中共中央辦公廳印發(fā)此《總體方案》，無疑說明了此項工作的重要性。《總體方案》中明確規(guī)定“重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告”，更說明了黨總攬全局的地位。任何制度建設，必須堅持黨的領導，按照既定《總體方案》展開。在黨的領導下，美國發(fā)生的所謂雙重任務難題在中國就不是問題。

《總體方案》中明確提出了要完善法律法規(guī)。要實現國家公園管理的法治化，莫過于制定一系列全國性的法律。必須將總體綱要的若干決定細化，針對美國實踐中出現的若干問題，其中最值得探討的就是資金保障，對商業(yè)開發(fā)分區(qū)、周邊爭議的處理，以及應對氣候變化。

2.1 以基金會方式作為資金使用管理機制

這與《總體方案》不矛盾?！犊傮w方案》中規(guī)定“各項支出由財政統(tǒng)籌安排，并負責統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金，進行有效管理”[29]。也就是說，財政有一定自主安排工作的選擇權，本文僅僅是從一個方面提供建議。

使用基金會模式有助于集思廣益。國家公園的運作涉及各個方面的專業(yè)人才，既包括專業(yè)的公職人員，又包括各學科的專家學者。每個專業(yè)基于其專業(yè)判斷，都對資金的使用有不同的見解。同時，國家公園的運行也離不開當地政府和周邊居民的支持和諒解。這就決定如何來平衡各方面意見，達到帕累托最佳的效果。理事會中理事選取公園管理局代表、當地政府代表、各學科專家、周邊居民代表擔任。其中應該強行規(guī)定學科專家不得少于理事總人數的1/4。

使用基金會方式便于減輕財政部門工作壓力，方便資金管理。根據《總體方案》的安排，基金會方式的資金來源主要是政府的財政預算，法人、自然人的捐贈，基金孳息。這種安排也便于融資投資，財政部門只需要強制其公開透明，加強審計監(jiān)督即可。

2.2 對商業(yè)開發(fā)分區(qū)

首先，應當對國家公園進行詳盡的評估和統(tǒng)籌安排，規(guī)劃出每個區(qū)域商業(yè)開發(fā)的程度和強度。其次，對有公共安全危險和污染風險的商業(yè)設施零容忍。最后，對不得不使用且有污染可能的設備，在進入園區(qū)前就應當交納環(huán)境風險保證金。同時應該提高產品環(huán)保標準要求，同時每年進行年檢。對破壞環(huán)境者，如扣除風險保證金后仍然不能彌補損失，公園管理局可以依法對其發(fā)起侵權訴訟。

2.3 周邊爭議處理

為了盡可能消除潛在的爭議，應進行征地和邊界調整。當國家公園成立時，公園主管機關就應該和當地政府合作，盡可能征收權屬不清晰的土地，保證公園生態(tài)環(huán)境完整性的土地。如果難以達成征收，可以采取地役權使用合同或者租賃合同作為替代方案。

盡可能消除人類的不良影響。在國家公園附近應該規(guī)定更嚴格的環(huán)境保護措施，取締各種污染源頭。除了環(huán)境污染以外，國家公園的整體景觀需要當地政府規(guī)劃建設部門的協(xié)同配合。為了保證整體景色的協(xié)調一致，公園周圍相當距離內不能規(guī)劃或者建設有悖于此的設施。

同時要加強爭議裁判機關的建設。既可以學習浙江省錢江源國家公園，設置環(huán)境資源巡回法庭；也可以就現行法院體制下，增設派出法庭，方便解決相關爭議。

2.4 應對氣候變化

氣候變化是一個漫長的過程，應制定長遠的國家公園氣候應對戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略，一方面必須針對氣候變化本身，包括風險評估、制定和實施氣候變化行動計劃；另一方面還應該關注應對氣候變化的方案。應該有監(jiān)測和評估應對方案的有效性，確保其能夠根據氣候變化不斷調整。具體實施可以包括：第一，制定國家公園行動指導方案，例如確定保護目標，進行環(huán)境脆弱性評估和實施管理行動等步驟；第二，為國家公園提供氣候變化的專家服務；第三，鼓勵國家公園與科研院校建立長期合作關系；第四，加強工作人員培訓。應當向工作人員介紹與氣候變化有關的先行案例及經驗教訓，鼓勵工作人員討論如何對此進行管理和調整現有管理方案，還有總結歸納現有的資源。

3 結語：總結試點、借鑒國際

《總體方案》實施中強調了試點的重要性，同時也強調了國際經驗。試點不但要借鑒有益做法，也應該參考失誤。試點本身就是一種“測試-解決”的經驗性探索知識的方法。從認識論來說，有優(yōu)勢，也有不足：對解決方案運行機制不明；解決方案無法推廣或者普遍化；解決方案可能并非最優(yōu)；測試過程成本高。對海外失誤的學習，可以減少測試成本，同時，可以比較尋找最優(yōu)方案。方案之間的比較研究也有助于發(fā)現一種更利于推廣的可靠方案，并且能夠探索出其內部運行機制。

不可否認的是，美國國家公園的確有可以學習之處，但是他們自己也在反思和批評。這些批評，既來自官方審計總署，也來自民間媒體，這也是他們不斷完善制度的動力所在。學習這種“批評-建設”的精神，也符合一種“否定之否定”規(guī)律。

美國國家公園面對的問題值得我們認真對待。這些問題，在原來個別自然保護區(qū)就已經出現了，例如，受商業(yè)開發(fā)、非法探礦采礦破壞?，F在國家公園又明確具備休閑功能，如何避免“開發(fā)”變成“開挖”，仍然任重道遠。

注釋：

① 令人啼笑皆非的是，作出了大規(guī)模預算消減后，特朗普以私人名義捐贈了7.8萬美元給管理局。