《政府投資條例》的五大影響！公共設(shè)施投融資模式再迎改革良機(jī)

文/ 中倫律師事務(wù)所 周蘭萍 孟奕 宋茜

2016年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，明確提出要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。此次，《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）的出臺(tái)不僅標(biāo)志著我國(guó)政府投資體制在行政法規(guī)層面得以正式確立，同時(shí)對(duì)于充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會(huì)投資活力也具有重大意義。筆者通讀《條例》后發(fā)現(xiàn)，可以將其視為是對(duì)過(guò)去政府固定資產(chǎn)投資行為的一次經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)于政府投資項(xiàng)目管理規(guī)范的一次全面梳理。以公共設(shè)施投融資模式改革為視角，筆者認(rèn)為《條例》的出臺(tái)帶來(lái)了以下幾個(gè)方面的影響：

1 對(duì)“政府投資資金”和“政府投資項(xiàng)目”的概念內(nèi)涵進(jìn)行了明確區(qū)分

2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》首次按照投資主體和資金來(lái)源的不同將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目劃分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，并相應(yīng)建立了政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制、企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制的管理制度框架。但是，由于法律法規(guī)層面缺少對(duì)于“政府投資項(xiàng)目”概念的明確定義，導(dǎo)致不同地方政府在政府投資項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，部分地方片面地將凡是使用了財(cái)政預(yù)算資金的項(xiàng)目全部定性為政府投資項(xiàng)目，混淆了政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目的邊界。而此次《條例》對(duì)于“政府投資資金”和“政府投資項(xiàng)目”進(jìn)行了區(qū)分，明確認(rèn)定政府投資項(xiàng)目?jī)H包括以直接投資或資本金注入方式使用政府投資資金（即預(yù)算安排資金）的項(xiàng)目，該類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照《條例》規(guī)定采取審批制；而采用投資補(bǔ)助、貸款貼息等其他方式安排政府投資資金的項(xiàng)目，雖然也使用的是預(yù)算資金，但是不屬于《條例》所規(guī)定的政府投資項(xiàng)目范疇，故應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》等其它相關(guān)國(guó)家規(guī)定辦理立項(xiàng)手續(xù)。

2 政府和社會(huì)資本的投資領(lǐng)域和方向?qū)⒂兴鶄?cè)重

在政府投資范圍和投資方式上，《條例》規(guī)定政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，并以直接投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。可見(jiàn)，未來(lái)在政府投資資金的引導(dǎo)上，更多地會(huì)向具有非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公共設(shè)施項(xiàng)目?jī)A斜；對(duì)于具備一定市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)條件的項(xiàng)目，可以使用資本金注入或者適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息方式撬動(dòng)社會(huì)資本（如采用PPP模式）投入；而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性更強(qiáng)的公共設(shè)施項(xiàng)目（如經(jīng)營(yíng)性高速公路、污水垃圾處理等）則可以完全采用企業(yè)投資模式實(shí)施，政府投資資金對(duì)此類項(xiàng)目提供支持的可能性會(huì)越來(lái)越小。在此趨勢(shì)下，政府和社會(huì)資本可以實(shí)現(xiàn)在各自優(yōu)勢(shì)投資領(lǐng)域上的互補(bǔ)，由政府通過(guò)直接投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有效發(fā)揮區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板作用，為社會(huì)資本投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目創(chuàng)造必要的外部環(huán)境條件，從而能夠有效激發(fā)社會(huì)投資活力，共同推動(dòng)公共服務(wù)提質(zhì)增效。

3 采用PPP模式投資基建項(xiàng)目將迎來(lái)立項(xiàng)方式的轉(zhuǎn)變

雖然《條例》并未明確將PPP項(xiàng)目納入到政府投資項(xiàng)目范圍當(dāng)中，但是結(jié)合前述其對(duì)政府投資項(xiàng)目的定義以及《條例》中“發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域”的要求可見(jiàn)，對(duì)于涉及政府預(yù)算安排資本金出資的PPP項(xiàng)目仍屬于政府投資項(xiàng)目范疇，且應(yīng)當(dāng)適用《條例》關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制的相關(guān)規(guī)定。另外，《條例》中對(duì)于政府和企業(yè)投資重點(diǎn)領(lǐng)域的劃分也與財(cái)辦金92號(hào)文和財(cái)金10號(hào)文關(guān)于嚴(yán)控社會(huì)資本參與純政府付費(fèi)項(xiàng)目、鼓勵(lì)借助社會(huì)資本力量提升市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平的政策導(dǎo)向不謀而合。但是從另一角度來(lái)看，出于深化政府“放管服”改革，提高項(xiàng)目審批效率的目的，未來(lái)對(duì)于市場(chǎng)化程度較高、有相對(duì)穩(wěn)定現(xiàn)金流來(lái)源的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（以及部分準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目），政府在采用PPP模式吸引社會(huì)資本參與時(shí)，可選擇不參與資本金的出資，則該種情形下PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)核準(zhǔn)或備案。同時(shí)，還可按項(xiàng)目類型和所屬地區(qū)、行業(yè)的相關(guān)政策，通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)投資補(bǔ)助或貸款貼息的方式減少社會(huì)資本的前期投資壓力，增強(qiáng)社會(huì)資本參與的積極性。

4 政府投資項(xiàng)目采用F+EPC模式將面臨重大挑戰(zhàn)

為進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，《條例》堅(jiān)持以問(wèn)題解決為導(dǎo)向，對(duì)以往財(cái)政部、住建部等以部門規(guī)范性文件方式發(fā)布的合規(guī)性要求作了系統(tǒng)的梳理和強(qiáng)調(diào)，包括不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金、不得由施工單位墊資建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算等等。由于《條例》第一次以行政法規(guī)形式將該等原則進(jìn)行明確，導(dǎo)致過(guò)去實(shí)踐中因法律缺失而采用的“打擦邊球”做法將面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，例如采用F+EPC模式實(shí)施的政府投資項(xiàng)目，極有可能因?yàn)檎J(rèn)定為違反行政法規(guī)關(guān)于政府違規(guī)舉債或施工單位墊資建設(shè)而導(dǎo)致合同無(wú)效。

5 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資資金難題需要探索新的破解思路

雖然《條例》規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)以直接投資方式為主負(fù)責(zé)非經(jīng)營(yíng)性的公共設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)，但是該類非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資資金來(lái)源仍是架在地方政府頭上的“緊箍咒”，特別是針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)修復(fù)保護(hù)類型的項(xiàng)目，資金來(lái)源難題一日不破解，發(fā)揮政府投資的帶動(dòng)作用就無(wú)從談起。對(duì)此，一方面可以借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，參照浙江省財(cái)政廳、發(fā)改委《關(guān)于規(guī)范政府投資項(xiàng)目資金來(lái)源和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的通知》（浙財(cái)建〔2018〕104號(hào)文）的規(guī)定，在項(xiàng)目立項(xiàng)和可行性研究階段，將項(xiàng)目投資資金的落實(shí)責(zé)任分?jǐn)偨挥筛魇?、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算予以安排，明確項(xiàng)目總投資的資金來(lái)源構(gòu)成情況、分年度投資額的資金來(lái)源以及本級(jí)可用財(cái)力可承受該項(xiàng)目建設(shè)資金，并由市、縣財(cái)政部門出具經(jīng)同級(jí)政府同意的資金來(lái)源落實(shí)情況文件。另一方面，通過(guò)將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目相結(jié)合或通過(guò)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的思路，從源頭上落實(shí)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投融資規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全周期管理運(yùn)作的可持續(xù)性。以水環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)保護(hù)之類的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為例，在進(jìn)行合理策劃及項(xiàng)目規(guī)劃基礎(chǔ)上，采用非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的捆綁立項(xiàng)，將生態(tài)保護(hù)修復(fù)可與土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以豐補(bǔ)歉，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)的溢價(jià)效應(yīng)反哺生態(tài)保護(hù)性投入，通過(guò)生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展推進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)性的實(shí)現(xiàn)。