窮體制之變，塞禍亂之源

修曉波

宋代的監(jiān)察工作突破了前朝的狹隘觀念，顯得很有新意。宋代開國皇帝認為，監(jiān)察工作不僅是監(jiān)察官的事，而且是整個朝廷的事。因而從變革體制入手，實行全方位的監(jiān)察，形成了大監(jiān)察的格局。其原因還得從宋朝立國說起。

公元960年的元旦，后周的京師開封城里彌漫著濃郁的節(jié)日氣氛。突然飛馬來報，稱北方的遼朝和北漢兵聯(lián)合南下，形勢萬分危急。后周的統(tǒng)治者—恭帝是個7歲的孩童，嚇得不知所措，還是宰相拿主意，派禁軍統(tǒng)帥、殿前都點檢趙匡胤統(tǒng)兵出征御敵。大軍剛走到京城以北的陳橋驛（今河南新鄉(xiāng)封丘縣東南）就停了下來，忽然軍中爆發(fā)出震耳的歡呼聲，原來士兵們把皇帝的黃袍披在了趙匡胤身上。這是一場預先設計好的劇目，北兵進犯也是謊言。大軍再折回城里，后周皇帝禪讓皇位，趙匡胤就成了北宋的第一代皇帝—宋太祖。登基之后，趙匡胤想的最多的是有朝一日自己的部下會不會也上演陳橋兵變那一幕。他進而想到自唐末以來，六十年間已經(jīng)換了多姓皇帝，怎樣才能防止地方割據(jù)勢力威脅中央呢？結論就是必須實行君強臣弱的基本國策，盡量削減大臣和地方官員手中的權力，在此基礎上讓他們互相制約和監(jiān)督。這就跳出了只有御史臺的官員才能進行監(jiān)察的圈子，形成了大監(jiān)察的思路。

按照這一治國理念，他對政治體制動了“大手術”。在表面上仍沿用唐朝的三省制，但把尚書和門下省列于外朝，降低了級別，中書省設在宮中，稱政事堂。唐代三省長官都是宰相，這時只有參加政事堂會議的人才是宰相。此外，還設樞密院掌管軍事，分割宰相的軍權;設三司（戶部、鹽鐵、度支）掌管財政，分割宰相的財權;又設參知政事為副相，制約宰相的權力。昔日一人之下萬人之上的宰相，手中握有的權力已被分割得支離破碎。

對地方的監(jiān)控同樣嚴密。宋朝在地方實行州（府、軍、監(jiān)）、縣制，但重點控制州，直接派朝官去做“一把手”，叫知州，“知”是主持的意思。宋人到地方做官，叫某某權某地，“權”是暫時代理的意思。僅從這些名稱上，就不難看出宋廷防止地方官專權的良苦用心。知州多用文人，并且經(jīng)常更換地區(qū)，形不成自己的勢力。唐末以來地方割據(jù)的禍源，算是可以堵塞住了。

御史臺的變化也很大。宋初御史臺的人員、職位設置都不正規(guī)，名義上御史大夫是最高長官，但不實授，只是作為加官的空銜（這種情況在其他部門也存在）。御史臺的具體事務由御史中丞負責，他的助手是侍御史和雜事。御史中丞往往由擔任諫官的人兼任。比如宋仁宗時有一個叫張歡的，就以給事中（門下省的諫官）權御史中丞;賈黯也是以給事中權御史中丞的。在職務前加一個“權”字（即代理的意思），給人一種名不正言不順的感覺，這就提醒你在這個位子上要小心謹慎，不可為所欲為。

到了宋神宗元豐年間，實行改革，規(guī)定凡是只領空名的官職一律撤銷，保留下來的官職必須實授，唯獨御史大夫這一空銜得到了保留。這個職位就是皇帝提名也不能實授。司馬光因博學多才，得到神宗的賞識。神宗即位后讓司馬光整頓財政，司馬光干了幾天，說這不是一朝一夕就能搞好的，便請求辭職，神宗也沒怪罪他。當時司馬光因撰寫編年體史書已嶄露頭角，神宗提拔他為翰林學士，把他編寫的史書定名為《資治通鑒》，并親自作序。宋神宗就曾想讓司馬光擔任御史大夫，但宰相蔡確等人極力反對，神宗無奈，只好作罷。后來宋徽宗時，御史中丞朱圣予請求把御史大夫一職拿出來授人，結果也不了了之。當時就有人分析，認為御史大夫位高權重，皇帝怕對加強皇權不利，宰相也害怕對其不好控制，所以就不想授人，寧愿讓這個職位空著。御史中丞實際上是以“二把手”的身份，履行“一把手”的職責。南宋的御史臺也沿用了這一體制。

宋代御史臺模仿唐制，也在內(nèi)部設三院，但職官的人數(shù)比唐代大為減少。臺院侍御史只有1人（唐代是6人），殿院侍御史2人（唐代是9人），察院監(jiān)察御史6人（唐代是15人）。此外，還有檢法官1人，為法律顧問;主薄1人，負責管理檔案;推直官2人，負責管理監(jiān)獄。這樣滿打滿算也就13個人，我們不禁要問：人手夠用嗎？夠用的。宋代御史臺的官員雖少，但吏員（即不入品的職員）較多，官與吏的比例大約為一比四，也就是說吏是官的四倍。御史臺大量的具體事務都是由吏員去完成的。更重要的是，按照大監(jiān)察的思路，監(jiān)察工作不只是御史臺一家的事，而是全體文武百官的事。既然大家一齊動手，也就不在乎御史臺多幾個人還是少幾個人了。

御史臺內(nèi)部有明確的分工。臺院總管其他兩院。殿院負責朝會時的禮儀，這是當時政治生活中的重要內(nèi)容。朝會的種類很多，有帝王會見群臣的大朝會、每個月農(nóng)歷初一和十五的朝會，以及每隔五日就舉行一次的朝會（因一個月有六次，也叫“六參”）。每當這些時候，兩名殿院侍御史就在東西兩側對立，檢查那些衣冠不整、儀態(tài)失常的官員，并且監(jiān)督禮儀工作的正常進行。察院的監(jiān)察御史不出巡地方，只是針對中央各部門開展工作。當時中央的國家機構主要是吏、兵、戶、刑、禮、工六部，監(jiān)察御史主要監(jiān)察這六部，所以也被稱為“六察官”，這種做法被稱為六察制度。

宋代監(jiān)察官的職責中，有特色的地方，是加強了對審計工作的監(jiān)察。宋代強化中央集權的一個重要做法，是實行財權的高度集中，在中央設立三司，即鹽鐵（分管工商收入及兵器制造）、度支（分管財政收支和糧食漕運）和戶部（分管戶口、賦稅和榷酒）。地方?jīng)]有自己的財政，全國的財政支出都出自三司。三司的權力太大了，如何制約三司并保證理財官員的廉潔呢？宋代統(tǒng)治者采取了兩項措施：一是設立三司都勘磨司，相當于現(xiàn)在的審計署，進行查賬;二是派御史臺的官員進行監(jiān)督，也可以查賬。比如北宋中期在官場上流行一種叫“苞苴”的貪污現(xiàn)象。苞苴是指用公款請客送禮，朱熹把這種現(xiàn)象斥為“將官錢胡使”。南宋時，苞苴的數(shù)目已十分驚人。當時揚州的苞苴專款，見于賬面上的就多達12萬貫。江浙各州每年都要向中央各部門的官員送酒，一年送五六次，每次都在幾千斤以上，花的全是公款。查這樣的賬目，不用太多的專業(yè)知識，需要的只是責任心，所以御史臺的官員也能勝任。

宋代的監(jiān)察，是文武百官仍至普通百姓人人有責。監(jiān)察的方法，主要有三種：一是互察法。中央朝官之間、中央官與地方官之間以及地方官之間都要互相監(jiān)察。比如在中央，御史臺的官員監(jiān)察各部門的朝官，而尚書省的官員又監(jiān)察御史臺的官員，他們相互牽制，最終的裁決權則掌握在皇帝手中。二是越訴法。即受害人可以越級上告貪贓枉法的官吏。北宋初年，對那些越級告官的人，懸以重賞。規(guī)定上訴人可以逐級上告，還可以攔住皇帝的車駕鳴冤叫屈。對打擊報復的行為，要進行嚴懲。如果阻攔受害人上訴，杖打八十;如果拷打上訴人，罪加三等。三是連坐法。也就是今天所說的責任制。即上級官員對自己部下負有監(jiān)督的連帶責任。具體規(guī)定，當事人貪污而分管領導失察的，必須受罰;分管領導知情而不舉報的，與當事人同罪;分管領導與當事人同流合污的，加重處罰。這些都是在大監(jiān)察思路下的新舉措。