淺議建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的意義

何紅英

(西安市職工大學(xué) 基礎(chǔ)部，西安 710068)

新中國企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度是20世紀(jì)50年代初期建立的，在1958年和1978年在一些細(xì)節(jié)上做了兩次修改。當(dāng)時的做法是：企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的(離)退休人員的(離)退休工資，基本上都是按照一定的比例(替代率)核算，由原工作單位發(fā)放。這種退休養(yǎng)老的模式，可以解決全民所有制體制內(nèi)在編在冊的老人的養(yǎng)老問題，但全社會的眾多體制以外的勞動人口，包括農(nóng)村勞動人口的養(yǎng)老問題，并沒有得到解決。為解決全社會的養(yǎng)老問題，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，中央從1984年開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革試點，探討打破行業(yè)界限、地域分割的養(yǎng)老保險機(jī)制。

一、我國基本養(yǎng)老金機(jī)制的建立過程

(一)1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[1991]33號)在總結(jié)各地改革試點的基礎(chǔ)上，按照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要的要求，改變了養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，開始實施國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)的基本養(yǎng)老保險機(jī)制。因此,可以說此《決定》是我國建立社會基本養(yǎng)老保險機(jī)制的頂層設(shè)計，1991年是我國社會基本養(yǎng)老保險機(jī)制的建制元年。

(二)2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[2005]38號)出臺，對全體城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險的核心要素，如企業(yè)、個人的繳費比例，最低繳費年限，養(yǎng)老保險金的管理等方面都做了明確的規(guī)定。此決定的“完善”之處在于，文中所指的企業(yè)包括我國各種所有制形式，職工是指各種用工形式的全體城鎮(zhèn)職工。

(三)2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)出臺，2011年《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2011]18號)出臺，兩個指導(dǎo)意見把養(yǎng)老保險的對象進(jìn)一步擴(kuò)大到非雇員勞動者——農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民。對這兩類人群，建立了個人繳費與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。這個《指導(dǎo)意見》對以后的自由職業(yè)者的養(yǎng)老保險起到了重要的作用。

(四)2015年《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[2015]2號),建立了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老制度。由于歷史原因，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員，此前并沒有開通個人養(yǎng)老金賬戶。此《規(guī)定》實現(xiàn)了職工養(yǎng)老保險與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險的并軌，解決了爭議多年的并軌問題。

歷時二十多年的不懈努力，我國的基本養(yǎng)老保險制度從無到有、從點到面；從城鎮(zhèn)到農(nóng)村，從企業(yè)職工、農(nóng)民到城鎮(zhèn)居民；從企業(yè)到機(jī)關(guān)事業(yè)單位，做到了全國范圍的全覆蓋。

二、全國平均水平與個別省份養(yǎng)老金的差異

我國現(xiàn)階段養(yǎng)老統(tǒng)籌還存在很多急需解決的問題：首先，統(tǒng)籌層次低。我國養(yǎng)老保險基金是在制度統(tǒng)一基礎(chǔ)上的省級統(tǒng)籌，而真實的統(tǒng)籌層次仍然停留在縣、市一級。因為每個省不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、地域差異，老齡化程度差異，導(dǎo)致一個省養(yǎng)老金不能均衡供應(yīng)，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金并沒有集中到省一級，所以并非真正意義上的省級統(tǒng)籌。其次各省份收支狀況差異巨大，全國的平均水平不能夠反映個別省份的真實水平。少數(shù)位于兩個極端的省份差異可以說是冰火兩重天，苦樂不均。下面將最近三年來全國養(yǎng)老保險情況與2016年養(yǎng)老金庫存方面貧富差異最大的兩個省(黑龍江省、廣東省)，以及作者所在的陜西省的養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，以揭示省份之間的巨大差異。

(一)2015年度養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)對比

1.全國養(yǎng)老保險(參保85 833萬人)數(shù)據(jù)分類分析統(tǒng)計如下(表1)[1]:

全國的撫養(yǎng)比是2.87∶1，如果按照2015年城鎮(zhèn)離退休職工的人數(shù)和領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇不變，當(dāng)年累計結(jié)存的養(yǎng)老基金可以發(fā)放16個月。

(二)2016年度養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)對比

1.全國養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)

全國養(yǎng)老保險(參保88777萬人)數(shù)據(jù)分類分析統(tǒng)計如下(表2)[2]:

表1 2015年全國養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

表2 2016年全國養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

全國的撫養(yǎng)比是2.75∶1，如果按照2016年城鎮(zhèn)離退休職工的人數(shù)和領(lǐng)取的養(yǎng)老金的待遇不變，當(dāng)年累計結(jié)存的養(yǎng)老基金可以發(fā)放15個月。

2.廣東、陜西、黑龍江三省的養(yǎng)老保險情況(表3)[3]

廣東省的撫養(yǎng)比分別是9.26∶1；陜西省是2.74∶1；黑龍江省則是1.30∶1.

(三)2017年度全國養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)

全國養(yǎng)老保險(參保91548萬人)數(shù)據(jù)分類分析統(tǒng)計如下(表4)[4]：

表3 廣東、陜西、黑龍江三省養(yǎng)老保險情況統(tǒng)計表

表4 2017年全國養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

全國的撫養(yǎng)比是2.65∶1，如果按照2017年城鎮(zhèn)離退休職工的人數(shù)和領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平不變，當(dāng)年累計結(jié)存的養(yǎng)老基金可以發(fā)放不到14個月。

通過以上對比，可以得到如下結(jié)論：

(1)撫養(yǎng)比連年下降：無論是全國的平均水平，還是各省的情況，撫養(yǎng)比都在下降，而且短期內(nèi)還將繼續(xù)保持下降趨勢。說明老齡化加劇是全國的普遍現(xiàn)象。同時，各地區(qū)的老齡化程度差異巨大。

(2)全國養(yǎng)老金結(jié)余額連年攀升，而各省養(yǎng)老金累計結(jié)余的差異驚人：廣東省累計結(jié)余額是全國的19%，陜西省累計結(jié)余額是全國的1.1%，黑龍江省累計結(jié)余額是負(fù)數(shù)(-232億元)。廣東省可以坐吃55個月才會山空，黑龍江省出現(xiàn)了省庫養(yǎng)老金已經(jīng)斷供的危情，也就是說，該省的養(yǎng)老金庫存已經(jīng)枯竭，到2016年底，為保證457多萬離退休人員的基本養(yǎng)老錢不間斷，政府已經(jīng)補(bǔ)貼232億元。

(3)全國養(yǎng)老金結(jié)余額連年上升，但累計結(jié)余的基金可以發(fā)放的時間在縮短。

為了應(yīng)對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的不足，防止省養(yǎng)老基金庫的枯竭，“窮”省都執(zhí)行高比例的企業(yè)繳費率，東北地區(qū)、陜西省的企業(yè)繳費率高達(dá)20%，黑龍江省曾經(jīng)是22%。而養(yǎng)老金結(jié)余充足的“富”省如廣東省平均只有13%左右，深圳市在10%以下。這種差異化的企業(yè)繳費率，使“窮”省的企業(yè)背負(fù)了比“富”省更大的財政負(fù)擔(dān)。東北地區(qū)、陜西省的企業(yè)在職工養(yǎng)老保險一項就比廣東省高出54%，是深圳企業(yè)的200%。地方政府這樣的應(yīng)對策略無異于飲鴆止渴。

要應(yīng)對日益嚴(yán)重的、全國性的老齡化加劇的社會問題，解決養(yǎng)老金國家層面有結(jié)余，個別省份失血、斷供的問題，必須由國家的頂層設(shè)計為我國新時期社會保障體系的平衡、充分發(fā)展開辟新的途徑。

三、建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的意義

(一)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度

2010年我國出臺的《社會保險法》首先提出了“逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌”的設(shè)想，至今已經(jīng)有八年時間。2017年,習(xí)近平代表十八屆中央委員會向黨的十九大作報告時提到，我國要完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，使得全國統(tǒng)籌工作迅速推進(jìn)。

2018年《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》(國發(fā)[2018]18號)下達(dá)。主要內(nèi)容是從2018年7月1日起，在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立養(yǎng)老保險中央調(diào)劑基金，對各省份養(yǎng)老保險基金進(jìn)行適度調(diào)劑，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放。調(diào)劑制度包括養(yǎng)老保險基金的上解和撥付兩部分。

1.上解

中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構(gòu)成，按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，各省具體的上解額計算方法如下:

某省份上解額=(某省份職工平均工資×90%)×某省份在職應(yīng)參保人數(shù)×上解比例

決定一個省上解額的重要因素是“該省職工平均工資”與“在職應(yīng)參保人數(shù)”的乘積。

2.計算全國人均撥付額

中央調(diào)劑基金實行以收定支的辦法。當(dāng)年籌集的(各省上解的)資金，根據(jù)國家人力資源社會保障部、財政部核定的全國離退休人數(shù)平均計算，得出全國人均撥付額。即：

全國人均撥付額=中央調(diào)劑基金/核定的全國離退休人數(shù)。

3.撥付

各省得到的撥付額，根據(jù)當(dāng)年全國人均定額和各省份離退休人數(shù)確定撥付資金數(shù)額。撥付額的計算辦法如下：

某省份撥付額=核定的某省份離退休人數(shù)×全國人均撥付額。

4.中央調(diào)劑基金納入中央級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ茫坏糜糜谄胶庳斦A(yù)算。

(二)建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的意義

1.提高統(tǒng)籌層次是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的需要

我國地域面積大，各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，人口結(jié)構(gòu)差異明顯。省一級的統(tǒng)籌層次，導(dǎo)致各省際間的養(yǎng)老基金差異巨大。2016年度，除我們提到的黑龍江省外，還有遼寧(缺口為254億元)、河北(缺口為90億元)兩省收不抵支。這些現(xiàn)狀嚴(yán)重地影響了我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)到了非解決不可的地步。沒有全國的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，既不公平又不可持續(xù)。解決這些問題，必須打破養(yǎng)老金籌集和發(fā)放的地域限制，實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

2.建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的第一步

應(yīng)該說，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度還不是真正意義上的全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌應(yīng)該包括“全國的人”“統(tǒng)一的籌措和發(fā)放”。這些制度的建立還有待時日。養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度，打破了養(yǎng)老保險條塊分割、各省獨立的局面。向未來提高層次，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌邁出了第一步，目的是“對各省份保險養(yǎng)老基金進(jìn)行適度調(diào)劑，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放”。

3.養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度充分體現(xiàn)了“中國智慧”

管理我們這樣一個大國，面對我國紛雜的形勢，必須方向明確，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥。治大國如同烹小鮮。中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構(gòu)成，是由四個因數(shù)相乘得出。前三個在每個省份都是固定不變的，只有第四個因數(shù)“上解比例”是變數(shù)，目前是3%，以后逐漸提高。也就是說，中央調(diào)劑制度建立的元年，2018年各省拿出當(dāng)年養(yǎng)老金收入的(90%)的3%進(jìn)行全國范圍的調(diào)劑，實際只要拿出今年養(yǎng)老金收入的2.7%進(jìn)行全國調(diào)劑。原來各地的累計結(jié)余還是歸各地，確實是很小的調(diào)劑比例。隨著這項制度的實施，“上解比例”像一個靈活的指揮棒，指揮我國的養(yǎng)老保險向更高層次前進(jìn)。未來這項制度會給每個參加養(yǎng)老保險的職工帶來更加安全和公平的利益。

4.養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度能夠科學(xué)地調(diào)劑窮富關(guān)系

近幾年來，所謂富省具有三個特征：其一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)；其二，勞動力充足；其三，老齡化程度低。而窮省的情況正好相反。中央調(diào)劑制度的建立和實施，富省上解的多，獲得的撥付少；窮省上解的少，獲得的撥付多。如果中長期看來，比如再過30年，富省今天的充足勞動力，就是那時的眾多的領(lǐng)取養(yǎng)老金的群體，那時候的富省老齡化程度就不一定還低，富省的后兩個特征難以保持。所以養(yǎng)老金結(jié)余的多和寡隨著時間的流逝會發(fā)生變化，養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度能夠從制度層面調(diào)劑、平衡、應(yīng)對這種變化，削峰填谷，合衷共濟(jì)。這項制度的實施會給每個參加養(yǎng)老保險的職工帶來更加安全和公平的利益。