補(bǔ)檢制度的設(shè)計(jì)缺陷及重構(gòu)思路

林志剛，曹玲芝

（1.涿鹿縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，河北涿鹿 075699；2.衡水市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北衡水 053000）

動(dòng)物檢疫的補(bǔ)檢制度是《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)查獲的依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行的補(bǔ)救路徑，該制度設(shè)計(jì)初衷是，最大程度的減少社會(huì)資源浪費(fèi)并努力降低其帶來的動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)。補(bǔ)檢制度的法律邏輯性及其在符合檢疫工作實(shí)際的情況下，是否最大限度地運(yùn)用了獸醫(yī)學(xué)方法，合理排除了法定檢疫對(duì)象，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)物防疫法的立法目的，值得探討。

在監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，動(dòng)物多數(shù)能夠補(bǔ)檢合格，動(dòng)物產(chǎn)品則可能補(bǔ)檢不合格，原因主要是相對(duì)人難以提供輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的來自非封鎖區(qū)的證明[1]，但該項(xiàng)補(bǔ)檢合格條件的合理性及對(duì)降低動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)的作用有待重新評(píng)價(jià)，新形勢(shì)下對(duì)補(bǔ)檢制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)尤為迫切。

1 現(xiàn)行補(bǔ)檢制度的法律依據(jù)

1.1 法律層面

《動(dòng)物防疫法》第五十九條第一款第三項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢”，第四項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以沒收銷毀”，這是對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢的授權(quán)性規(guī)定。

1.2 規(guī)章層面

《動(dòng)物檢疫管理辦法》（以下稱《辦法》）第四十條至四十三條對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢合格的條件進(jìn)行了明確，并規(guī)定了相應(yīng)法律后果。

2 補(bǔ)檢制度的設(shè)計(jì)缺陷

2.1 獸醫(yī)學(xué)角度

動(dòng)物檢疫屬行政許可，動(dòng)物檢疫的依據(jù)是檢疫規(guī)程。正常情況下的檢疫合格與補(bǔ)檢合格的法律狀態(tài)無異，均為動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品附有相應(yīng)的動(dòng)物檢疫合格證明、檢疫標(biāo)志，社會(huì)公眾的一般認(rèn)知是達(dá)到該狀態(tài)該批動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品就應(yīng)符合檢疫規(guī)程的規(guī)定，能夠合理排除法定檢疫對(duì)象。但《辦法》規(guī)定的補(bǔ)檢合格的標(biāo)準(zhǔn)，顯著低于檢疫規(guī)程規(guī)定的檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)檢合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)高于正常檢疫合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，如生豬產(chǎn)地檢疫，《生豬產(chǎn)地檢疫規(guī)程》規(guī)定的查驗(yàn)動(dòng)物防疫條件合格證和養(yǎng)殖檔案（防疫檔案），了解生產(chǎn)、免疫、監(jiān)測(cè)、診療、消毒、無害化處理及確認(rèn)該養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）六個(gè)月內(nèi)未發(fā)生相關(guān)動(dòng)物疫病，確認(rèn)生豬已按國(guó)家規(guī)定進(jìn)行了強(qiáng)制免疫并在有效保護(hù)期內(nèi)，了解是否使用了未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的獸用疫苗，了解是否違反國(guó)家規(guī)定使用餐廚剩余物飼喂生豬，省內(nèi)調(diào)運(yùn)種豬的還應(yīng)查驗(yàn)《種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證》，確認(rèn)其佩戴的畜禽標(biāo)識(shí)與相關(guān)檔案記錄相符等規(guī)定在補(bǔ)檢時(shí)均不再進(jìn)行（或無法進(jìn)行）；再如生豬屠宰檢疫，《生豬屠宰檢疫規(guī)程》規(guī)定的查驗(yàn)生豬動(dòng)物檢疫合格證明和佩戴的畜禽標(biāo)識(shí)，了解運(yùn)輸途中的情況，臨床檢查、宰前檢查、同步檢疫（包括非洲豬瘟快速檢測(cè)）在補(bǔ)檢時(shí)均不再進(jìn)行（或無法進(jìn)行），《辦法》規(guī)定補(bǔ)檢合格的條件對(duì)排除法定檢疫對(duì)象的作用微弱?！掇k法》可能重在考慮補(bǔ)檢的可操作性，但動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢合格的標(biāo)準(zhǔn)顯著低于檢疫規(guī)程規(guī)定的檢疫合格的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 法學(xué)角度

2.2.1 對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢因補(bǔ)檢合格的標(biāo)準(zhǔn)較檢疫規(guī)程規(guī)定的檢疫合格的標(biāo)準(zhǔn)顯著降低[2-3]，假設(shè)一批動(dòng)物不符合產(chǎn)地檢疫規(guī)程的要求，而相對(duì)人采取不報(bào)檢而繳納一定罰款之后補(bǔ)檢的辦法，可使原本檢疫不合格的動(dòng)物補(bǔ)檢合格，如某豬場(chǎng)在6 個(gè)月內(nèi)曾發(fā)生過動(dòng)物疫情，其養(yǎng)殖的生豬按照《生豬產(chǎn)地檢疫規(guī)程》的規(guī)定不符合檢疫合格的標(biāo)準(zhǔn)，而按照《辦法》的規(guī)定卻可以達(dá)到補(bǔ)檢合格的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢 依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品存在2 種可能：一是合法屠宰場(chǎng)生產(chǎn)的未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，這種可能性在現(xiàn)行官方獸醫(yī)駐場(chǎng)制度情況下難以發(fā)生，暫不做討論。二是私屠濫宰產(chǎn)生的未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品（筆者更認(rèn)同該種情形的動(dòng)物產(chǎn)品不屬于依法應(yīng)當(dāng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品），按照原農(nóng)業(yè)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽屠宰檢驗(yàn)檢疫和畜禽產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后監(jiān)管工作的意見》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2015〕18 號(hào)）的規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得向非法屠宰企業(yè)派駐官方獸醫(yī)。也就是說，對(duì)非法屠宰產(chǎn)生的動(dòng)物產(chǎn)品因其場(chǎng)所不符合動(dòng)物防疫條件等原因而不能對(duì)其實(shí)施檢疫，而現(xiàn)行補(bǔ)檢制度卻為該類“非法產(chǎn)品”設(shè)計(jì)了“漂白”路徑。然而，即使此類動(dòng)物產(chǎn)品符合《辦法》規(guī)定的補(bǔ)檢合格條件，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為其出具了動(dòng)物檢疫合格證明，加施了檢疫標(biāo)志，其動(dòng)物產(chǎn)品（尤其是食用動(dòng)物產(chǎn)品）依然因?yàn)椴荒苋〉萌馄菲焚|(zhì)檢驗(yàn)合格標(biāo)志和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證明，不符合俱備“兩章兩證” 的上市條件進(jìn)入流通或餐飲環(huán)節(jié)，這顯然存在設(shè)計(jì)缺陷。

2.2.3 《辦法》要求相對(duì)人開具“非封鎖區(qū)證明”的補(bǔ)檢條件沒有上位法依據(jù) 《辦法》第四十一條至四十三條均規(guī)定了“貨主在5 天內(nèi)提供輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的來自非封鎖區(qū)的證明”的補(bǔ)檢條件，但根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好證明事項(xiàng)清理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕47 號(hào)）的要求，“沒有法律法規(guī)規(guī)定的證明事項(xiàng)一律取消”，非封鎖區(qū)證明在《動(dòng)物防疫法》及相關(guān)法規(guī)中均沒有規(guī)定。

2.2.4 《辦法》第二十七條規(guī)定的“經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品到達(dá)目的地，貯藏后需繼續(xù)調(diào)運(yùn)或者分銷的，貨主可以向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)重新申報(bào)檢疫?！?此處“重新申報(bào)檢疫”應(yīng)當(dāng)屬于行政許可范疇，但既是許可又以“可以”的選擇性措辭指引相對(duì)人，令人費(fèi)解，且《辦法》增設(shè)行政許可可能違反了《行政許可法》第十六條第四款的規(guī)定。

3 補(bǔ)檢制度的重構(gòu)思路

3.1 對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢的程序設(shè)計(jì)

理論上應(yīng)當(dāng)推定屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物因違反法律規(guī)定，其動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)大于通過合法途徑申報(bào)檢疫的動(dòng)物，法律應(yīng)該為其設(shè)定更為嚴(yán)格的檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物可以規(guī)定留驗(yàn)、針對(duì)法定檢疫對(duì)象進(jìn)行快速檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等補(bǔ)檢合格條件，補(bǔ)檢合格的，出具《動(dòng)物檢疫合格證明》，加施檢疫標(biāo)志，補(bǔ)檢不合格的沒收銷毀。

3.2 對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢的程序設(shè)計(jì)思路。

對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，因《生豬屠宰管理?xiàng)l例》及各地參照該條例制定的其他動(dòng)物的屠宰管理法規(guī)、規(guī)章對(duì)未經(jīng)檢驗(yàn)的生豬產(chǎn)品或其他動(dòng)物產(chǎn)品未設(shè)計(jì)補(bǔ)救途徑，如《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，未經(jīng)定點(diǎn)從事生豬屠宰活動(dòng)的，由畜牧獸醫(yī)行政主管部門予以取締，沒收生豬、生豬產(chǎn)品、屠宰工具和設(shè)備以及違法所得，……”《河北省畜禽屠宰管理辦法》第二十三條規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，未經(jīng)定點(diǎn)從事畜禽屠宰活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門予以取締，沒收畜禽、畜禽產(chǎn)品、屠宰工具和設(shè)備以及違法所得，……”，因此，建議對(duì)其沒收銷毀。不受其他法律規(guī)范羈束的動(dòng)物產(chǎn)品因不具有操作可能性也應(yīng)謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)補(bǔ)救路徑。

3.3 建議取消《辦法》部分條款內(nèi)容

《辦法》第四十一條、第四十二條、第四十三條規(guī)定的要求相對(duì)人開具“非封鎖區(qū)證明”的補(bǔ)檢條件和第二十七條規(guī)定的“重新申報(bào)檢疫”應(yīng)予以取消。

3.4 對(duì)《動(dòng)物防疫法》《辦法》中補(bǔ)檢部分條款的其他修改建議

《動(dòng)物防疫法》第五十九條第一款第三項(xiàng)規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢”，第四項(xiàng)規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以沒收銷毀?！边@種表述忽略了“補(bǔ)檢”和“補(bǔ)檢合格”的區(qū)別，“補(bǔ)檢條件”與“補(bǔ)檢合格的條件”也不應(yīng)是同一概念，“補(bǔ)檢”的語義與“補(bǔ)檢合格” 也難以等同，就如“檢疫”與“檢疫合格”，而補(bǔ)檢的結(jié)果應(yīng)當(dāng)存在補(bǔ)檢合格與補(bǔ)檢不合格兩種可能?！掇k法》第四十條第一款規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本條第二款規(guī)定補(bǔ)檢，并依照《動(dòng)物防疫法》處理處罰。”第二款“符合下列條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具《動(dòng)物檢疫合格證明》；不符合的，按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理?！保?guī)定了補(bǔ)檢的兩種結(jié)果，應(yīng)當(dāng)是認(rèn)同補(bǔ)檢存在合格與不合格兩種可能的。

筆者認(rèn)為，對(duì)《動(dòng)物防疫法》第五十九條第一款第三項(xiàng)和第四項(xiàng)的合理解釋應(yīng)該是：對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未檢疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢，補(bǔ)檢合格的出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志，補(bǔ)檢不合格的沒收銷毀。

《辦法》第四十三條規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的肉、臟器、脂、頭、蹄、血液、筋等，符合下列條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具《動(dòng)物檢疫合格證明》，并依照《動(dòng)物防疫法》第七十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰；不符合下列條件的，予以沒收銷毀，并依照《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定進(jìn)行處罰：……”對(duì)該行為因補(bǔ)檢結(jié)果的合格與否規(guī)定了兩種不同的法律后果。但《辦法》第四十條、四十一條、四十二條卻沒有類似規(guī)定，類推適用第四十三條的規(guī)定根據(jù)補(bǔ)檢結(jié)果合格與否分別處理顯然不恰當(dāng)，不論補(bǔ)檢合格與否一概按《動(dòng)物防疫法》第七十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰又與第四十三條所體現(xiàn)的行政管理理念不一致。文意表達(dá)不明確，令執(zhí)法者和管理相對(duì)人感到困惑，應(yīng)予以明確。