建設(shè)項目使用林地管理保障措施探討

焦晉川，黃 偉，許紅梅

（1.四川省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，四川 成都 610000；2.四川高速公路建設(shè)開發(fā)集團(tuán)有限公司，四川 成都 610000；3.康定市環(huán)境保護(hù)和林業(yè)局，四川 甘孜州 626000）

使用林地即在縣級以上人民政府批準(zhǔn)的林地保護(hù)利用規(guī)劃落界范圍內(nèi)用于林業(yè)生產(chǎn)的土地上，建造永久性、臨時性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為[1-2]。無論長期或臨時使用林地均需通過相關(guān)林業(yè)行政主管部門的行政許可，取得使用林地審核同意書。但要切實(shí)保護(hù)森林資源，全面落實(shí)林地管理政策，僅僅從行政許可上加以管控是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要對建設(shè)項目使用林地進(jìn)行全程監(jiān)管，特別要加強(qiáng)對項目建設(shè)期和運(yùn)營期的管理[3]。為此，筆者依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，結(jié)合工作實(shí)際，梳理、總結(jié)了建設(shè)項目使用林地的管理保障措施，以期促進(jìn)林地使用的全程化監(jiān)控，為林地使用的后續(xù)保障做出一些技術(shù)總結(jié)。

1 建設(shè)項目使用林地管理的法律保障

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物”，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。目前，國家和地方在這一根本大法的基礎(chǔ)上頒發(fā)了與使用林地有關(guān)的一系列法律法規(guī)，如：《森林法》、《野生動物保護(hù)法》、《水土保持法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《森林法實(shí)施條例》、《古樹名木保護(hù)管理辦法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《天然林保護(hù)條例》等。這些法律、法規(guī)為保護(hù)森林資源及林地資源提供了法律保障。

2 建設(shè)項目使用林地的管理措施

2.1 水土保持措施

在項目建設(shè)過程中，對原地形地貌和地表植被的擾動和破壞，將不可避免地產(chǎn)生新增水土流失，且集中在工程建設(shè)期[4]。其中以棄渣場流失量最大，作為水土流失重點(diǎn)防治區(qū)域。項目建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行水土保持方案，達(dá)到防治水土流失、恢復(fù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的目的。

2.2 生物多樣性保護(hù)

項目施工期要對工作人員進(jìn)行嚴(yán)格管理，嚴(yán)禁非法捕獵。為維護(hù)項目區(qū)域的生態(tài)安全，嚴(yán)防有害生物的入侵，項目中使用的項目區(qū)域外的施工材料的木制包裝物應(yīng)依法辦理檢疫手續(xù)，對未辦理檢疫手續(xù)的，建設(shè)單位應(yīng)及時上報當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門，重新進(jìn)行植物檢疫。

2.3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)

加強(qiáng)對施工人員進(jìn)行野生動植物資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作，增強(qiáng)環(huán)保和生物多樣性保護(hù)意識，以便在施工中能自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對工程建設(shè)所需開挖、占壓和擾動的地表，以及損壞植被，采取針對性環(huán)境保護(hù)措施，盡快恢復(fù)植被，減少水土流失，促進(jìn)野生動物棲息地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，達(dá)到生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)的目的。在施工區(qū)設(shè)置動植物保護(hù)警示牌，嚴(yán)禁施工人員進(jìn)入林區(qū)狩獵，禁止施工人員捕食和偷獵野生動物，如在施工活動中發(fā)現(xiàn)有動物飲水、向?qū)Π哆w徙的通道，野生動物尤其是珍稀動物出沒，要堅決進(jìn)行保護(hù)，應(yīng)采取避讓和補(bǔ)救措施，并及時向林業(yè)部門報告，使動物能得到有效保護(hù)。合理安排施工機(jī)械運(yùn)行方式和時段，盡量避免對野生動物的驚擾，如在動物的繁殖季節(jié)，避免進(jìn)行爆破等高噪聲的施工活動。

2.4 水資源保護(hù)

工程施工期水環(huán)境污染源主要為少量的施工廢水和施工人員的生活污水。根據(jù)地面水水域環(huán)境功能劃類管理的相關(guān)規(guī)定，一般情況下項目建設(shè)地區(qū)的水環(huán)境規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)為：生活污水不外排，處理出水滿足《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB5084-2005）中一類（水作類）標(biāo)準(zhǔn)，用于農(nóng)灌等綜合利用。工程施工廢水以混凝土拌和機(jī)沖洗廢水為主，廢水特點(diǎn)是污染物SS濃度高，廢水產(chǎn)生量少，不含有毒物質(zhì)，對地表水體影響很小，通常考慮在混凝土拌和機(jī)附近根據(jù)地形修筑沉淀池，每次混凝土拌和沖洗廢水處理后回用，不外排。

2.5 林地林木管理

建設(shè)單位嚴(yán)格按國家林業(yè)局《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業(yè)局令第35號）中相關(guān)規(guī)定依法辦理使用林地手續(xù)，未取得林業(yè)主管部門行政許可，不能在林地范圍內(nèi)開工建設(shè)。地方林業(yè)主管部門對使用的林地應(yīng)按《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》要求進(jìn)使用林地公示，加大監(jiān)督執(zhí)法力度，對未批先占和未批先采行為依法查處[5]。臨時使用林地需嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)管理辦法，若因施工過程中需變更或增加臨時用地，則應(yīng)該按照臨時使用林地的相關(guān)政策規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)充報批。

建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行林木采伐的相關(guān)管理辦法，依法辦理林木采伐許可證，按照采伐許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。各級林業(yè)主管部門強(qiáng)化本項目采伐林木的審核和管理責(zé)任，確保工程區(qū)內(nèi)因使用林地采伐林木行為規(guī)范進(jìn)行。對隨意核準(zhǔn)采伐指標(biāo)和違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證的人員，依法處理。

應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對珍惜動植物和古樹名木的保護(hù)，使用林地可行性論證階段要充分調(diào)查，提出相應(yīng)的保護(hù)措施。施工階段也應(yīng)加強(qiáng)管理，發(fā)現(xiàn)珍惜動植物和古樹名木要立即停止施工并報告當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門，待落實(shí)保護(hù)措施后方能繼續(xù)施工。

2.6 森林防火措施

建設(shè)單位要加強(qiáng)森林防火宣傳教育，從思想上加強(qiáng)全體施工人員的火災(zāi)防范意識，貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針。應(yīng)成立森林防火領(lǐng)導(dǎo)小組并落實(shí)具體的森林防火工作人員，層層落實(shí)管護(hù)責(zé)任，克服麻痹大意思想，切實(shí)抓好森林防火工作。要建立巡護(hù)管理制度，增派現(xiàn)場值班巡查人員，增加巡查次數(shù)，定期或不定期對各生活區(qū)、施工區(qū)進(jìn)行檢查，嚴(yán)防死守，對查出的問題責(zé)令專人負(fù)責(zé)解決。

2.7 森林植被恢復(fù)費(fèi)征繳及使用

目前，國家及四川省針對使用林地問題出臺了一系列政策，這些文件對使用林地申報程序及審核、審批權(quán)限以及收取各項費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及其資金管理、使用等方面作了明確規(guī)定[6]。建設(shè)單位要根據(jù)這些文件的規(guī)定，辦理有關(guān)使用林地的手續(xù)，及時足額支付各項補(bǔ)償費(fèi)用，避免未經(jīng)審批即亂占林地現(xiàn)象發(fā)生。林業(yè)主管部門也要根據(jù)這些文件精神，搞好林地管理工作，積極催繳各項補(bǔ)償費(fèi)用，及時呈報使用林地申報材料，用好森林植被補(bǔ)償費(fèi)，最大限度地培育森林植被。

森林植被恢復(fù)費(fèi)要按規(guī)定?？顚Ｓ?，不得挪作他用，不得平調(diào)和截留，必須按照規(guī)定的比例足額用于為異地植樹造林、恢復(fù)森林植被而進(jìn)行的調(diào)查規(guī)劃設(shè)計、整地、造林、撫育、護(hù)林防火、病蟲害防治、資源管護(hù)等開支。上級林業(yè)主管部門要定期對各縣林業(yè)主管部門資金管理、使用情況和植樹造林、恢復(fù)森林植被情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

2.8 森林植被異地恢復(fù)

項目建設(shè)使用林地后，應(yīng)嚴(yán)格按照占一補(bǔ)一的原則實(shí)施森林植被恢復(fù)。林業(yè)主管部門組織技術(shù)人員編制異地植被恢復(fù)方案，按異地植被恢復(fù)造林面積不小于使用林地面積的要求，組織實(shí)施異地植被恢復(fù)造林，加大檢查驗(yàn)收力度，加強(qiáng)撫育管理，確保異地造林成效。選擇的造林地，要以立地條件較好的宜林荒地為主，地理位置要相對集中連片，便于管理。植被恢復(fù)造林不得與當(dāng)?shù)氐奶烊涣仲Y源保護(hù)工程和退耕還林（草）工程造林地重疊，也不得與其他造林任務(wù)相互抵扣。

3 項目使用林地的管理體系建設(shè)

3.1 林業(yè)主管部門制度化管理

林業(yè)主管部門要依據(jù)國家法律、法規(guī)和方針政策，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立健全各項規(guī)章制度，各級林業(yè)主管部門各崗位工作人員要明確責(zé)任，層層監(jiān)督，做到管理有法可依，有章可循，行為規(guī)范，運(yùn)作有序，確保林地使用合理、資金管理合法、植被恢復(fù)成功。

3.2 使用林地單位自律性管理

各建設(shè)單位要牢固樹立依法使用林地的意識，在項目選址過程中要征求林業(yè)主管部門的意見，在項目建設(shè)過程中嚴(yán)格按照審批的林地范圍施工。建立破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的失信企業(yè)考核制度。

3.3 規(guī)范信息檔案，實(shí)現(xiàn)自動化管理

被使用林地和實(shí)施異地植樹造林、恢復(fù)森林植被均將改變林地、林木權(quán)屬、現(xiàn)狀等。林業(yè)主管部門應(yīng)及時調(diào)整森林資源管理檔案，加強(qiáng)“林地保護(hù)利用規(guī)劃一張圖”建設(shè)，增強(qiáng)森林資源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，提高森林資源管理效率。同時，應(yīng)建立健全實(shí)時更新的衛(wèi)星照片監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)資源數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測和自動化管理。

總之，建設(shè)項目使用林地的管理是一個系統(tǒng)性，綜合性的工作，除了要具備完善的法律、政策和林業(yè)管理隊伍的保障外，還需要建設(shè)單位的配合和社會各界的廣泛參與。除了具備嚴(yán)格執(zhí)法的管理手段外，還需要具備現(xiàn)代化、智能化的檢測體系，更需要建設(shè)單位樹立正確的守法意識和形象意識。在林地報批、使用和監(jiān)管的全過程，都需要主管部門、建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位通力配合，在各個環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)，才能杜絕違法用地現(xiàn)象的發(fā)生，維護(hù)行業(yè)形象，共建生態(tài)家園。