資本市場改革須仰仗法治

文 《法人》特約研究員 劉興成

在中國改革開放40周年之際，2018年12月20日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室召開資本市場改革與發(fā)展座談會(huì)，明確資本市場要堅(jiān)持市場化、法治化的發(fā)展方向，減少對(duì)交易的行政干預(yù)，提升上市公司質(zhì)量，嚴(yán)格退市制度，加強(qiáng)投資者保護(hù)，借鑒國際上通行做法，積極培育中長期投資者。

2018年12月21日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，認(rèn)為資本市場在金融運(yùn)行中具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用，推動(dòng)在上交所設(shè)立科創(chuàng)板并盡快落地試點(diǎn)注冊(cè)制，推進(jìn)資本市場改革開放，提高資本市場服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

法治托起平等競爭 優(yōu)勝劣汰

盡管資本市場在近30年里取得了長足的進(jìn)步，但中國的國際金融地位與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易地位并不匹配，資本市場滯后于經(jīng)貿(mào)發(fā)展，不能充分發(fā)揮股市充當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展晴雨表的功能，既不能充分發(fā)揮配置資本資源的作用，又不能充分體現(xiàn)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，需要進(jìn)一步改革開放資本市場。

中國資本市場改革開放的目標(biāo)是市場化、法治化和國際化，而法治化是市場化和國際化的基礎(chǔ)和依托。法治化意味著中國資本市場的基本原則是公開、公平和公正。在法治化的中國資本市場，市場在資源配置中起決定性作用，民營企業(yè)、國有企業(yè)和外資企業(yè)能夠平等競爭，平等競爭的結(jié)果就是優(yōu)勝劣汰。

既然中國的資本市場需要進(jìn)一步改革開放，說明之前的改革開放度不夠或改革開放有需要改善的地方。

資本市場一直有國有企業(yè)壟斷之嫌，民營企業(yè)應(yīng)有與國有企業(yè)平等的參與資本市場的機(jī)會(huì)，在市場中有平等的競爭規(guī)則，要對(duì)外資企業(yè)平等開放。自2004年6月1日起施行的《中華人民共和國證券投資基金法》第十三條規(guī)定的設(shè)立基金管理公司的條件太高，事實(shí)上不當(dāng)保護(hù)了國有企業(yè)的壟斷地位，從而阻礙了民營企業(yè)設(shè)立基金管理公司。立法機(jī)構(gòu)采納和吸收了為民營企業(yè)呼吁的執(zhí)業(yè)律師的公開意見，經(jīng)2012年12月28日修訂，取消了主要股東注冊(cè)資本不低于3億元人民幣的條件限制，自2013年6月1日起施行的《證券投資基金法》，讓民營企業(yè)獲得了設(shè)立基金管理公司的更為平等的機(jī)會(huì)。

設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制，將是資本市場2019年的大事，證監(jiān)會(huì)、交易所正在加緊設(shè)計(jì)制度規(guī)則。設(shè)立科創(chuàng)板，意味著給予更具創(chuàng)新動(dòng)力和活力的民營企業(yè)更多的上市融資機(jī)會(huì)。試點(diǎn)注冊(cè)制，是對(duì)上市審核制的修正，意味著更少的行政干預(yù)。

公平交易創(chuàng)造市場價(jià)值，資本市場的并購重組市場化改革非常重要。資本市場是中國企業(yè)收購、兼并和重組的重要平臺(tái)，上市公司并購重組在深化企業(yè)改革、提高公司質(zhì)量、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。至2018年10月，中國資本市場發(fā)生上市公司并購重組3338單，同比增長61.72%；交易金額超過2萬億元，同比增長40%；交易單數(shù)和金額均已超過2017年全年。在并購重組項(xiàng)目中，中國證監(jiān)會(huì)僅審核134單，行政許可比例由2017年的不足10%進(jìn)一步下降至4%。中國證監(jiān)會(huì)大力支持產(chǎn)業(yè)并購，支持以“同行業(yè)、上下游”資產(chǎn)為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)并購。

2018年，證監(jiān)會(huì)啟動(dòng)了新一輪上市公司退市制度改革，修訂了《關(guān)于改革完善并嚴(yán)格實(shí)施上市公司退市制度的若干意見》，指導(dǎo)滬深交易所發(fā)布《上市公司重大違法強(qiáng)制退市實(shí)施辦法》，明確了重大違法強(qiáng)制退市的具體違法情形和實(shí)施程序，新增“五大安全” (涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全和公眾健康安全)重大違法強(qiáng)制退市情形，同時(shí)加大退市監(jiān)管工作力度。

2018年以來，?ST長生等五家公司被強(qiáng)制退市，金亞科技等三家公司啟動(dòng)了強(qiáng)制退市程序，打破了一些投資者認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)真的讓上市公司退市的預(yù)期，提醒投資者買優(yōu)質(zhì)股，警示投資者買垃圾股風(fēng)險(xiǎn)大，盡力避免資本市場的劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象。

投資者保護(hù)呼喚金融消費(fèi)者

中國資本市場長期存在的重要問題之一，是信用體系和誠信原則沒有完全建立起來，這是缺乏契約精神和資本市場改革開放沒有充分仰仗法治的體現(xiàn)。操縱市場、內(nèi)幕交易、虛假陳述等違法行為時(shí)有發(fā)生，是對(duì)投資者保護(hù)的背道而馳。

陽光是最好的防腐劑。資本市場真實(shí)、詳細(xì)的信息披露尤為重要，上市公司的公開化和透明化是完善信用體系和誠信原則的必由之路。公開化和透明化的上市公司，有利于投資者選擇用手還是用“腳”投票，“賣者盡責(zé)”后“買者自負(fù)”的原則才有市場邏輯。在信息披露上要大大增加違法成本，對(duì)于不報(bào)、遲報(bào)、瞞報(bào)信息的上市公司，處罰的金額要讓上市公司覺得老老實(shí)實(shí)披露信息明顯更劃算。

金融消費(fèi)者是指為滿足個(gè)人和家庭需要，購買金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的公民個(gè)人。金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)具有金融資產(chǎn)保密權(quán)、金融財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、金融知情權(quán)、金融被服務(wù)權(quán)、金融消費(fèi)自由權(quán)、金融消費(fèi)公平交易權(quán)、金融消費(fèi)求償求助權(quán)、金融消費(fèi)受教育權(quán)、金融消費(fèi)受尊重權(quán)、金融消費(fèi)信息安全權(quán)等合法權(quán)利。

2015年11月4日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)中國進(jìn)一步加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、提升金融消費(fèi)者信心、促進(jìn)金融市場健康運(yùn)行、維護(hù)國家金融穩(wěn)定、保護(hù)中產(chǎn)階級(jí)、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！兑庖姟分荚趫?jiān)持市場化和法治化原則，堅(jiān)持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合，建立健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)制和保障機(jī)制，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，培育公平競爭和誠信的市場環(huán)境，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

為保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的行為，維護(hù)公平、公正的市場環(huán)境，促進(jìn)金融市場健康穩(wěn)定運(yùn)行，根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》等，中國人民銀行于2016年12月14日頒布了《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，將金融消費(fèi)者定義為購買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人。

《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》和《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》都屬于部門規(guī)章，主要是對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的要求，賦予金融消費(fèi)者自我保護(hù)的權(quán)利有限。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)專門立法《中華人民共和國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)提供金融產(chǎn)品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照金融消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為金融消費(fèi)者購買產(chǎn)品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的三倍，才能有效增加金融機(jī)構(gòu)的違法成本，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，或者對(duì)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二條做出修改，規(guī)定金融消費(fèi)者也屬于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的消費(fèi)者。

司法機(jī)關(guān)應(yīng)通過支持集體訴訟保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。集體訴訟是中小投資者的維權(quán)利器，有助于壯大投資者保護(hù)的力量。資本市場的投資者保護(hù)機(jī)制，主要有股東代表訴訟、投資服務(wù)中心的證券支持訴訟和多元化調(diào)解機(jī)制，更多的是投資者委托律師維權(quán)，“單打獨(dú)斗”的成本非常高昂。集體訴訟是低成本、高效率的投資者保護(hù)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)推廣運(yùn)用。

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍是：破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件。金融消費(fèi)者也是消費(fèi)者，如果發(fā)現(xiàn)侵害金融消費(fèi)者的行為危害金融安全或可能引發(fā)區(qū)域性金融危機(jī)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起保護(hù)金融消費(fèi)者或投資者的公益訴訟。