政府信息公開權(quán)利濫用及其應(yīng)對(duì)

摘要：在政府信息公開中出現(xiàn)的行政相對(duì)人長期、大量反復(fù)的政府信息公開申請(qǐng)行為，實(shí)踐中將此類申請(qǐng)界定為“政府信息公開權(quán)利濫用”或者“知情權(quán)濫用”。以“陸紅霞案”為代表的個(gè)案認(rèn)定，并未很好解決濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)與訴權(quán)之間界限不清的問題。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;知情權(quán);知情權(quán)濫用

中圖分類號(hào)：D63;G203

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.002

隨著立案登記制的實(shí)施以及征地拆遷等領(lǐng)域矛盾的激增，政府信息公開復(fù)議與訴訟數(shù)量節(jié)節(jié)攀高。與此相伴隨的是個(gè)別當(dāng)事人背離政府信息公開制度保護(hù)公民知情權(quán)的立法目的，反復(fù)、大量、滋意甚至惡意申請(qǐng)相關(guān)信息公開，繼而申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟，將申請(qǐng)政府信息公開作為達(dá)到不正當(dāng)目的的手段，對(duì)行政與司法機(jī)關(guān)造成極大困擾。2015年第11期《最高人民法院公報(bào)》發(fā)布了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案”（“陸紅霞案”），在實(shí)體法沒有明確規(guī)定的情況下，對(duì)行政相對(duì)人濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)及訴權(quán)進(jìn)行一定程度的合法性控制?！瓣懠t霞案”后，“政府信息公開權(quán)利濫用”成為學(xué)界一個(gè)廣泛討論的問題。

一、“濫訴”之概念辨明

“陸紅霞案”是通過司法個(gè)案對(duì)當(dāng)事人濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)及起訴權(quán)進(jìn)行規(guī)制的一個(gè)嘗試，法院在判決中大篇幅論證陸紅霞提起的政府信息公開申請(qǐng)?jiān)V訟行為屬于“濫訴”行為，但僅憑當(dāng)事人反復(fù)提起、家庭成員反復(fù)申請(qǐng)、缺乏訴的利益等表述，很難說其論證邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)前學(xué)界與行政審判實(shí)踐尚沒有形成“濫用訴權(quán)”明確統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)理上對(duì)“濫訴”問題眾說紛紜

濫用訴權(quán)在民事訴訟領(lǐng)域討論比較普遍，是指非公正、非誠實(shí)和非善意地行使訴權(quán)或?yàn)E用糾紛解決請(qǐng)求權(quán)，[1]（P79-90）包括濫用訴權(quán)人存在主觀上的故意、實(shí)施了濫用訴權(quán)行為兩個(gè)構(gòu)成要件。[2]（P192）應(yīng)當(dāng)說，“濫訴”概念在民事領(lǐng)域討論較為深入，但引入行政訴訟領(lǐng)域，尤其是信息公開訴訟案件中，對(duì)濫訴的限制的正當(dāng)性仍需論證。政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)是知情權(quán)，知情權(quán)是一種實(shí)體性權(quán)利并受到正當(dāng)程序的保障。政府信息公開訴訟訴的利益只要求具備實(shí)體和程序中的一項(xiàng)即可。因此，有學(xué)者認(rèn)為，政府信息公開行政訴訟旨在維護(hù)公益，其提起并無主體、目的、次數(shù)等限制，原則上沒有濫訴的問題。[3]除了知情權(quán)之外，政府信息公開制度的另一個(gè)重要目的是實(shí)現(xiàn)公共信息的有效利用，限制申請(qǐng)主體與此立法目的不符。更多的觀點(diǎn)則是在肯定權(quán)利濫用的基礎(chǔ)上，探討如何對(duì)“濫訴”現(xiàn)象進(jìn)行合理規(guī)制問題。有研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從形式上對(duì)“濫訴”行為作出外在判斷，在內(nèi)容上看當(dāng)事人對(duì)所提起的行政訴訟是否具有訴的利益來建立科學(xué)識(shí)別制度，再輔之以誠信訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)“濫訴”行為的處罰力度。[4]也有研究提出將濫用行政訴權(quán)劃分為濫用起訴權(quán)和濫用程序權(quán)利兩個(gè)方面，對(duì)于“濫用起訴權(quán)”的行為，應(yīng)駁回起訴或駁回訴訟請(qǐng)求;針對(duì)“濫用具體程序權(quán)利”的行為，應(yīng)擴(kuò)大妨礙行政訴訟強(qiáng)制措施的適用范圍。[5] 概而言之，當(dāng)前，理論界對(duì)于“濫訴”雖然有不少的論述可供參照，但仍缺乏體系化的討論。

司法實(shí)踐中對(duì)“濫訴”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定混亂

通過對(duì)既有的裁判文書進(jìn)行分析，在司法實(shí)踐中，認(rèn)定濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的考察因素逐漸增多，并沒有形成統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，[6]通過對(duì)南通市港閘區(qū)法院以“濫訴”為由駁回申請(qǐng)政府信息公開的起訴的“陳愛民案”與“陸紅霞案”進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐存在著事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、擴(kuò)大“濫訴”實(shí)施主體、法律適用有失偏頗、不當(dāng)限制原告資格等問題。[7]就具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題，存在“兩要件說”“三要件說”“四要件說”的區(qū)分。章劍生教授在評(píng)析“陸紅霞案”基礎(chǔ)上，提出濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件包括主觀上有過錯(cuò)或者惡意、客觀上有為了獲取違法利益而實(shí)施的訴訟行為兩大要件。[8]持“三要件說”則是以當(dāng)事人擁有訴權(quán)為前提要件，主觀上要求當(dāng)事人存在惡意，客觀上要求有浪費(fèi)司法資源的行為，結(jié)果上要求對(duì)法院和對(duì)方當(dāng)事人造成了極大的損害。[9]也有論者將濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件提煉為多次提起訴訟、缺乏原告資格、行政訴訟目的不正當(dāng)、違背誠實(shí)信用原則四大要件。[10]司法實(shí)踐認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的混亂，極大地?fù)p害了司法權(quán)威，公眾知情權(quán)也一定程度受到不當(dāng)限制。

二、權(quán)利濫用背后：異化的信息公開制度

顯然，“陸紅霞案”的主審法官并非不知目前的行政法律規(guī)范體系無明確關(guān)于信息公開權(quán)利濫用的規(guī)定，但法院依舊通過借助誠實(shí)信用原則等民法、民訴法原理進(jìn)行判斷。法院“激進(jìn)”的態(tài)度與“粗糙”的論證，無不體現(xiàn)著當(dāng)前政府信息公開制度所面臨的困境，這種困境目前是無法通過司法救濟(jì)有效化解的。要了解政府信息公開權(quán)利濫用背后的問題，我們必須透過政府信息公開權(quán)利濫用的面紗，探尋政府信息公開制度的運(yùn)行機(jī)制。

實(shí)踐中，政府信息公開訴訟能夠?qū)⒎课莶疬w、信訪這類激烈敏感的糾紛轉(zhuǎn)化為日常的碎片化的政府信息公開需求，迫使行政機(jī)關(guān)對(duì)基礎(chǔ)糾紛進(jìn)行再次關(guān)注?！瓣懠t霞案”便是因不滿信訪機(jī)關(guān)對(duì)其拆遷安置補(bǔ)償問題的處理，轉(zhuǎn)而通過政府信息公開“維權(quán)”并向行政機(jī)關(guān)施壓，以圖牟取政府信息公開訴訟以外的利益。在南通市的另一起案件中，申請(qǐng)人錢海軍自2012年至2016年期間，向各行政機(jī)關(guān)提起至少84次政府政府信息公開申請(qǐng)，24次行政復(fù)議，44次行政訴訟，南通市港閘區(qū)人民法院認(rèn)為錢海軍提起的涉拆遷的政府信息公開訴訟因明顯缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信，違背了訴權(quán)行使的必要性，因而也失去了權(quán)利行使的正當(dāng)性，屬于典型的濫用訴權(quán)行為，依法駁回錢某的起訴。其實(shí)錢海軍已經(jīng)獲得拆遷補(bǔ)償款，并已經(jīng)知道相應(yīng)的政府信息，無非希望能夠得到更多的經(jīng)濟(jì)利益。隨著這類事件的不斷增多，政府信息公開制度有被漸漸異化成一種“另類信訪”的趨勢。

首先，信息公開訴訟中大量反復(fù)提起信息公開訴訟，繼而提起一審、二審以及再審的方式與逐級(jí)上訪、越級(jí)上訪的信訪邏輯具有相似性。信息公開訴訟案件當(dāng)事人往往知道自己申請(qǐng)公開的事項(xiàng)不屬于公開范圍，但無論一審法院裁判說理如何，都會(huì)選擇上訴再審，以期引起不同級(jí)別法院對(duì)有關(guān)問題的重視，典型案例如郭興梅訴重慶市人民政府再審案（2016最高法行申2731號(hào)），郭興梅向重慶市公安局申請(qǐng)信息公開，要求公開其撥打110報(bào)警19次的“接警電話人員的信息”“報(bào)警記錄的信息”“報(bào)警回執(zhí)內(nèi)容信息”以及公開劉曉瑛、李雪蓮兩人的法律“執(zhí)業(yè)資格等級(jí)”“司法考試成績分?jǐn)?shù)”及“司法考試是否作弊”信息。其次，信息公開制度與信息公開訴訟具有“溢出”效應(yīng)。信息公開申請(qǐng)與訴訟在當(dāng)前承擔(dān)了很大一部分糾紛化解的功能，能使行政基礎(chǔ)糾紛進(jìn)入行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的視野，引發(fā)對(duì)基礎(chǔ)糾紛再次關(guān)注與審議的可能性。再次，通過復(fù)議、訴訟向行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)施加壓力，以實(shí)現(xiàn)其制造個(gè)人影響力、謀取超常利益等目的。政府信息公開制度是以社會(huì)自治為基礎(chǔ)，以政治民主為皈依，通過對(duì)公民知情權(quán)的保障，拓展民主監(jiān)督和政治參與的途徑。然而，我國社會(huì)自治氛圍仍然處于起步階段，普通民眾對(duì)政府信息公開的政治意義上的需求遠(yuǎn)沒有產(chǎn)生。 [11]

現(xiàn)代法治國家思想在行政領(lǐng)域體現(xiàn)為“依法行政”。對(duì)濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)及訴權(quán)的合法性控制，因其構(gòu)成對(duì)公民知情權(quán)的限制，因此需要明確的法律依據(jù)?！墩畔⒐_條例》（以下簡稱《條例》）、《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)若干意見》雖然要求嚴(yán)厲規(guī)制濫用信息公開申請(qǐng)行為，但都沒有明確規(guī)定濫用申請(qǐng)權(quán)的構(gòu)成要件，因此，還需要回歸到政府信息公開制度的宗旨上來，對(duì)政府信息公開制度立法目的做一番考察。

三、政府信息公開制度立法目的的考察

2007年《條例》開宗明義規(guī)定了四大立法目的：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。雖然憲法沒有明確規(guī)定知情權(quán)的概念，但理論界充分肯定了知情權(quán)保障作為政府信息公開制度立法宗旨的重要意義，同時(shí)，“知情權(quán)”概念已經(jīng)越來越頻繁地出現(xiàn)在官方文件當(dāng)中?！稐l例》雖然也沒有明確出現(xiàn)“知情權(quán)”字樣，但是以目的解釋的方法對(duì)整部法規(guī)進(jìn)行分析，其保障“知情權(quán)”的作用是難以否認(rèn)的。時(shí)任國務(wù)院法制辦副主任張穹就《條例》答記者問時(shí)指出：“全面貫徹實(shí)施該條例，有利于保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！?/p>

基于公民知情權(quán)保障之需要，公權(quán)力主體所獲取的信息以公開為基本原則，已無須探討其正當(dāng)性基礎(chǔ)。而若要限定為不公開的事項(xiàng)范圍，必須有正當(dāng)性根據(jù)。最高人民法院《關(guān)于請(qǐng)求公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)政府信息的請(qǐng)求人是否具有原告資格的答復(fù)》指出：“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息是否與本人生產(chǎn)生活科研等特殊需要有關(guān)，屬于實(shí)體審理的內(nèi)容，不宜作為原告主體資格的條件。”2019年最新修改的《條例》也取消了該條款，并將政府信息公開“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則寫入，在更廣層面上保障知情權(quán)的行使。此外，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的部分申請(qǐng)人反復(fù)、大量提出政府信息公開申請(qǐng)影響行政機(jī)關(guān)正常工作的問題，《條例》要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人不予重復(fù)處理，對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)公開大量政府信息的，可以延遲答復(fù)并告知申請(qǐng)人。

從政府信息公開制度立法本意來說，政府信息公開制度是為保障公眾知情權(quán)，督促政府履行說明責(zé)任而設(shè)置?！稐l例》本身沒有對(duì)公民、法人或者其他組織申請(qǐng)政府信息加以限制，法院沒有權(quán)力和理由在司法審判過程中對(duì)此加以審查。[12]（P108）從公開對(duì)象來看，基于知情權(quán)的信息公開，其公開對(duì)象是不特定的特定對(duì)象，“不特定”是指申請(qǐng)人的范圍十分廣泛，幾乎可以不受任何限制，“特定”是指這類信息公開是對(duì)特定申請(qǐng)人公開的信息。另外，知情權(quán)是作為個(gè)人的公權(quán)利而存在的，全體公眾都對(duì)政府信息享有知情權(quán)。按照保護(hù)規(guī)范理論，判斷原告資格的關(guān)鍵是行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的法律是否有將行政相對(duì)人的利益作為個(gè)人權(quán)利保護(hù)的目的。因此政府信息公開訴訟中，當(dāng)事人與政府信息公開行為之間是有利害關(guān)系的，原則上不應(yīng)在原告資格上限制當(dāng)事人的訴權(quán)。當(dāng)然，針對(duì)明顯存在惡意的信息濫用問題，也應(yīng)當(dāng)采取必要措施予以應(yīng)對(duì)。但對(duì)“濫訴”問題絕不可擴(kuò)大化，絕不能采取沒有法律依據(jù)的限制手段。必須認(rèn)識(shí)到，所謂“濫訴”問題畢竟屬于主旋律中的不諧和音，“因?yàn)橛羞@樣的制度就會(huì)有濫用的情形，如果采取防止的手段就會(huì)對(duì)整個(gè)制度的運(yùn)作作出妨礙?！盵13]（P93）

四、信息公開權(quán)利濫用的初步規(guī)制框架

當(dāng)前，知情權(quán)保障不足與公民知情權(quán)在某些情況下被濫用同時(shí)存在，屬于兩個(gè)不同維度的問題。因此，對(duì)公民知情權(quán)保障強(qiáng)化的同時(shí)，也需要對(duì)違背公共理性與誠實(shí)信用的政府信息公開申請(qǐng)行為予以規(guī)制。另外，基于公共資源的有限性，對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為予以適當(dāng)限制，也是對(duì)公民知情權(quán)有效保障的一種方式。

加重申請(qǐng)人舉證負(fù)擔(dān)

被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任是行政訴訟的一項(xiàng)原則。當(dāng)然，這并不是說原告不需要提供證據(jù)，或者說原告提供證據(jù)無關(guān)緊要。原告在起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)。法院在審理時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)提供了證據(jù)，而原告并未提出其他證據(jù)，那么法院就要判決維持原行政行為。也就是說，信息公開訴訟領(lǐng)域，原告在一定情況下也要承擔(dān)舉證責(zé)任。針對(duì)當(dāng)前信息公開領(lǐng)域?yàn)E申請(qǐng)、濫復(fù)議和濫訴在內(nèi)的信息濫用權(quán)利問題日益加重的趨勢下，適當(dāng)加重濫用訴權(quán)行為的原告舉證負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為重要應(yīng)對(duì)之策，主要包括兩個(gè)方面。其一，是對(duì)法律和司法解釋就舉證責(zé)任分配有明文規(guī)定的，要善于充分運(yùn)用。如對(duì)原告申請(qǐng)的事實(shí)以及申請(qǐng)的內(nèi)容和理由要進(jìn)行仔細(xì)審查，必要時(shí)要求原告對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行明確解釋和舉證。此外，對(duì)于被告答復(fù)信息不存在案件，如果發(fā)現(xiàn)原告有濫用訴權(quán)之嫌，可要求原告對(duì)其相反主張?zhí)峁┫鄳?yīng)證據(jù)。其二，對(duì)法律和司法解釋沒有規(guī)定的，要善于運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)法則合理加重被懷疑對(duì)象的舉證責(zé)任，實(shí)際效果是提高了濫用訴權(quán)者的訴訟門檻，即使因法律缺失而使法官不能直接對(duì)此加以明確表述和采取制裁措施，起碼也增加了非理性訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化法官職權(quán)取證與程序掌控

在引入當(dāng)事人主義的現(xiàn)行訴訟模式下，不能過于弱化法官職權(quán)。在當(dāng)事人濫用訴權(quán)的情形下，法官應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地主動(dòng)行使職權(quán)調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)真實(shí)和避免錯(cuò)誤。法官有必要對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的主觀動(dòng)因和案件背景做調(diào)查和了解，應(yīng)當(dāng)對(duì)依職權(quán)調(diào)取證據(jù)作從寬解釋，允許法官強(qiáng)化職權(quán)調(diào)查，查明案件事實(shí)和背景情況，可根據(jù)需要在原告訴請(qǐng)、當(dāng)事人爭議焦點(diǎn)和合法性審查要件之外進(jìn)行必要的調(diào)查，爭取主動(dòng)，有效預(yù)防和阻止濫用訴權(quán)的情況發(fā)生。另外，法官要掌握程序節(jié)奏：一是庭前可組織當(dāng)事人充分開示證據(jù)，防止訴權(quán)濫用的當(dāng)事人采取證據(jù)突襲等方法，使法庭陷入被動(dòng);二是嚴(yán)格舉證責(zé)任，雖然行政訴訟證據(jù)規(guī)則對(duì)原告舉證期限的規(guī)定較被告寬泛，如果有充分理由懷疑當(dāng)事人有濫用訴權(quán)的可能，就可以對(duì)舉證期限嚴(yán)格加以限制，尤其對(duì)延長舉證期限的規(guī)定作出從嚴(yán)解釋。

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作者簡介

王由海，華東政法大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)以及基層治理。

責(zé)任編輯 李冬梅