政府購買圖書館閱讀服務(wù)的分析與思考

呂亞娟

(西安科技大學(xué)圖書館，陜西西安 710058)

閱讀是一個國家、一個民族傳承和發(fā)展的基本途徑，全民閱讀推廣作為一項公益事業(yè)，各級各類圖書館積極響應(yīng)政策號召,逐步發(fā)展閱讀推廣為圖書館核心業(yè)務(wù),積極推進(jìn)閱讀推廣工作。政府購買圖書館閱讀服務(wù)，能夠有效地從頂層設(shè)計優(yōu)化閱讀資源的配置，保障公眾的閱讀權(quán)利與行為。

1 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的理論依據(jù)

公共閱讀服務(wù)屬于公共服務(wù)的范疇，其對應(yīng)的政府購買行為也屬于政府購買公共服務(wù)的一部分，20世紀(jì)70年代末以來，政府購買公共服務(wù)形成一股席卷全世界的政府治理與服務(wù)創(chuàng)新的潮流，其理論基礎(chǔ)包括：新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論、治理理論[1]等等，見表1。

2 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的制度保障分析

政府購買圖書館閱讀服務(wù)缺乏專門的法律保障，然而國家密集出臺了一系列政策規(guī)范性文件以推動地方政府向社會組織購買公共文化服務(wù)，其中諸多法規(guī)政策利于政府購買閱讀服務(wù)活動，此外亦有一些相關(guān)法規(guī)政策分散在不同的領(lǐng)域，但對圖書館閱讀服務(wù)能夠起到一定的推動、約束與強制等保障作用。

2.1 國家開展全民閱讀活動的規(guī)劃及相關(guān)政策

近些年來全民閱讀從立法抑或規(guī)劃政策等方面給予了高度重視，閱讀立法主要解決了國家對閱讀的投入和管理問題，無疑利于閱讀服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級。早在2003年，中國圖書館學(xué)會將全民閱讀工作列入年度計劃，并于2007年成立專門委員會。2006年，中共中央宣傳部、中央文明辦和原新聞出版總署等 11個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展全民閱讀活動的倡議書》，倡導(dǎo)全民閱讀。2016年初，國家新聞出版廣電總局發(fā)布《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》[2]，進(jìn)一步強化了全民閱讀的重要性，并體現(xiàn)著我國全民閱讀立法取得了階段性的進(jìn)展?！度耖喿x“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》[3](簡稱《規(guī)劃》)作為我國首個國家級“全民閱讀”規(guī)劃于2016年12月發(fā)布，該《規(guī)劃》具體提出了舉辦重大全民閱讀活動，加強優(yōu)質(zhì)閱讀內(nèi)容供給，也涉及到圖書館閱讀服務(wù)的投入和管理等議題。《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》[4]《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》[5]明確提出要深入開展全民閱讀活動。2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》正式實施，進(jìn)一步強調(diào)公共圖書館的重要任務(wù)為推動、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀。

表1 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的理論依據(jù)

2.2 政府向社會力量購買服務(wù)的相關(guān)政策文件

《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》中提出政府購買公共服務(wù)的意義與途徑，并規(guī)定政府購買公共服務(wù)的直接購買主體、服務(wù)的承接者、購買方式及管理與經(jīng)費投入等內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)指出：“公共文化服務(wù)中屬于事務(wù)性管理服務(wù)，鼓勵推廣政府購買服務(wù)，積極引入市場競爭機制，鼓勵社會力量參與”，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步強調(diào)該內(nèi)容?！蛾P(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》(國辦發(fā)〔2015〕37號)、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)等重要文件頒布，進(jìn)一步推動了政府和社會資本合作模式在我國城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)領(lǐng)域中的研究和應(yīng)用熱潮。

2.3 國家關(guān)于購買公共服務(wù)相關(guān)的其他法律規(guī)范

其他相關(guān)法律規(guī)范諸如《行政法》《政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等等，這些法律規(guī)范了采購的行政行為，明確了政府采購的相關(guān)政策，指出了政府購買服務(wù)的法律地位，并進(jìn)一步對采購需求、結(jié)果評價及履約驗收管理等措施提供了遵循，且進(jìn)一步強化了政府采購信息公開的具體要求。此外，涉及到招標(biāo)投標(biāo)方式組織的采購，還可能依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》。

3 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的案例分析

政府購買圖書館閱讀服務(wù)的典型案例主要在北京等發(fā)達(dá)地區(qū)，諸如北京西城區(qū)圖書館創(chuàng)建的“公共閱讀空間”、北京朝陽區(qū)圖書館外包悠貝親子圖書館、皮卡書屋負(fù)責(zé)兒童閱讀推廣活動、江蘇江陰圖書館的 “三味書咖”城市閱讀聯(lián)盟等，文章選取部分典型案例，并闡明其具體購買主體、對象與內(nèi)容。見表2：

3.1 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的運行方式

政府可以靈活地選擇包括各種政府工具特別是政府購買的方式供給圖書館閱讀服務(wù)，“三味書咖”城市閱讀聯(lián)盟屬于政府采購項目，通過公開申報、綜合評審等環(huán)節(jié)考察購買對象，構(gòu)建閱讀項目與完善合作制度。北京西城區(qū)圖書館創(chuàng)建的“公共閱讀空間”由區(qū)文化委負(fù)責(zé)社會組織的遴選與委托，由圖書館負(fù)責(zé)具體工作的落實，得到西城區(qū)專項財政經(jīng)費支持，屬于政府委托方式。亦有公共圖書館外包方式具體管理運營兒童閱讀服務(wù)項目，諸如北京市東城區(qū)皮卡體育路街道中英文少兒圖書館、悠貝親子圖書館參與運營建設(shè)的北京朝外社區(qū)圖書館等。福田區(qū)圖書館結(jié)合街道、社區(qū)文化服務(wù)場所，聯(lián)合成熟的公益閱讀推廣團(tuán)體，共建社區(qū)圖書館閱讀環(huán)境。購買實體書店向每家書店發(fā)放5萬元資助補貼公益閱讀活動。政府購買閱讀服務(wù)，實質(zhì)為契約化公共服務(wù)管理，即通過靈活的政府工具(如合同外包、補助、共建等方式)的選用，有效通過社會力量提供閱讀服務(wù)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的評估，繼而向他們支付費用的公共服務(wù)提供方式。

表2 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的典型案例

3.2 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的發(fā)展特點

3.2.1 存在多主體參與及多元關(guān)系

購買閱讀服務(wù)至少涉及購買者、提供者和接受者等主體的參與，各級政府(各級各類圖書館)一般提供經(jīng)費，負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗收，提供者的主體有市場化的主體與社會化的非營利性社會組織之分，不同性質(zhì)的主體在一個制度化框架下服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與考核不同，接受者的公眾則針對服務(wù)質(zhì)量問題向政府反饋。三者主體間多元合作伙伴關(guān)系的建立才能保障主體間的利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。從閱讀服務(wù)目標(biāo)來看，政府要竭力履行閱讀服務(wù)投入的主體責(zé)任，但更要開放閱讀服務(wù)市場，動員社會力量參與閱讀服務(wù)的建設(shè)和管理，進(jìn)一步推動更多的社會力量和社會資源參與閱讀服務(wù)的投資建設(shè)、運營管理，變單主體、單一投入為多主體、多元化投入，從供給側(cè)改善閱讀服務(wù)的投入機制。[6]

3.2.2 關(guān)注服務(wù)內(nèi)容的社會效益

一方面，圖書館作為公益機構(gòu)的代表，社會力量將專業(yè)化和市場化的運作方式帶到圖書館服務(wù)中，提高了圖書館服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效益，某種程度就是發(fā)揮圖書館的社會效益。另一方面，政府購買閱讀服務(wù)屬于公共性與公益性活動，購買行為乃是在實現(xiàn)社會資本獲得合理經(jīng)濟(jì)利益的同時，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量，促使公眾可以享受整合和社會資本合作的社會效益。

4 政府購買圖書館閱讀服務(wù)的路徑思考

4.1 前期制度設(shè)計：發(fā)揮政府的主體地位

4.1.1 制定政策制度，規(guī)劃閱讀服務(wù)長遠(yuǎn)藍(lán)圖

目前政府購買閱讀服務(wù)制度保障散見在不同領(lǐng)域的指導(dǎo)意見及宏觀法規(guī)中，雖能夠起到了一定的促進(jìn)與規(guī)范作用，但大多是綱領(lǐng)性的宏觀指導(dǎo)，對地方政府的具體行為缺乏約束。《政府采購法》與《政府采購法實施條例》中的“購買”與圖書館公共服務(wù)中的“購買”在購買主體、方式、標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面應(yīng)有所要求，并需要對購買的范圍、經(jīng)費保障、爭議問題等做出規(guī)定。政府亟需完善相關(guān)的政策規(guī)定，制定具有法律效力的法規(guī)與準(zhǔn)則，從社會力量的資質(zhì)、購買項目的目錄與公開、評估與監(jiān)督等方面給予明確規(guī)定。此外，還要完善管理資金預(yù)算制度，中央與地方性政府在公共閱讀上的分工看起來為事權(quán)的劃分，實則為財權(quán)的劃分。因此購買閱讀服務(wù)的首要工作乃是政府的縱向分工，體現(xiàn)的是政府間在財權(quán)與事權(quán)的集權(quán)與分權(quán)配置，頂層設(shè)計的制度需宏觀統(tǒng)籌政府間事、財關(guān)系，形成穩(wěn)定透明的經(jīng)費投入機制。

4.1.2 加強市場活動監(jiān)管，提高閱讀服務(wù)供給效率

政府亟需轉(zhuǎn)變職能，強化市場活動監(jiān)管，努力做到放權(quán)與抓責(zé)并重，堅守住政府該做的，監(jiān)管好政府放權(quán)的服務(wù)，應(yīng)重視與肯定社會力量的參與，又不能視為政府的“機械化瘦身”和簡單的經(jīng)濟(jì)去行政化[7]，進(jìn)而切實發(fā)揮好政府的“有形之手”，做好閱讀資源配置與優(yōu)化上引導(dǎo)、彌補與規(guī)制等監(jiān)管活動。此外，政府對愿意參與公共文化服務(wù)經(jīng)營的社會力量，要設(shè)立必要的準(zhǔn)入條件和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，要建立懲戒機制和退出機制，鼓勵有選擇性地推行公共閱讀產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營、委托生產(chǎn)、整體外包以及政府采購等運行方式，提高公共閱讀產(chǎn)品和服務(wù)活動的供給效率[8]。

4.2 中期策劃運營：發(fā)揮圖書館的優(yōu)勢作用

4.2.1 整合社會資源，激活圖書館閱讀服務(wù)效能

圖書館突破原有發(fā)展模式，整合社會資源以及與其他社會機構(gòu)合作，形成無所不在的實體與虛擬相結(jié)合的閱讀推廣渠道，進(jìn)一步激活服務(wù)效能。圖書館聯(lián)盟可發(fā)揮出行業(yè)整體，實現(xiàn)以強帶弱、以上帶下、上下聯(lián)動的圖書館服務(wù)新格局，從而在全民閱讀推廣中發(fā)揮出圖書館行業(yè)整體服務(wù)效應(yīng)。全民閱讀推廣工作可依托聯(lián)盟各館的地理分布，比如在車站、醫(yī)院、銀行等公共場所設(shè)立圖書專架，構(gòu)建起面向所有公眾的就近和便捷的圖書館均等化服務(wù)體系。新的運作方式的引入能夠以更低的成本、更高的效率激活圖書館服務(wù)效能，諸如時下選用較為廣泛的PPP模式(政府與私人企業(yè)合作模式)，該模式亦可積極探索，從而為圖書館閱讀服務(wù)功效提供更大的作用。此外圖書館還應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，做好閱讀空間(或空間資源)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，健全運行管理機制；加強與社會力量的溝通與合作；強化閱讀服務(wù)監(jiān)管及服務(wù)量化統(tǒng)計，注重服務(wù)對象的滿意度評價。

4.2.2 構(gòu)建“閱讀+”服務(wù)模式，創(chuàng)新閱讀服務(wù)體系

圖書館亟須不斷創(chuàng)新閱讀推廣模式，構(gòu)建“閱讀+”的服務(wù)模式，即以閱讀為中心，融入教育、科技、生活、藝術(shù)等不同領(lǐng)域，諸如3D打印、機器人體驗、創(chuàng)新創(chuàng)意項目體驗等等充滿未來感的項目，為閱讀插上了創(chuàng)意的翅膀，讓閱讀活動精彩無限。運用“閱讀+互聯(lián)網(wǎng)”機制提供數(shù)字閱讀服務(wù)，并延伸至咖啡館、茶樓、快餐等多種服務(wù)業(yè)態(tài)，展現(xiàn)數(shù)字閱讀在形態(tài)和內(nèi)容上豐富多彩的創(chuàng)新模式。關(guān)注“閱讀+兒童”，兒童閱讀是全民閱讀的起點，理應(yīng)通過多種方式培養(yǎng)兒童閱讀興趣與習(xí)慣；書香中國·北京閱讀季，實施“閱讀+我”行動計劃；“閱讀+家庭”的書香家庭計劃能夠發(fā)揮家庭基礎(chǔ)單元細(xì)胞的力量。如此種種“閱讀+”行動極好地調(diào)動了政府及社會各方力量參與到全民閱讀推廣中，不斷創(chuàng)新閱讀服務(wù)體系，推廣形式新穎的閱讀服務(wù)與活動。

4.3 后期機制完善：凸顯評價的指導(dǎo)功能

4.3.1 規(guī)范購買流程、完善閱讀服務(wù)項目評估指標(biāo)體系

作為衡量公共閱讀服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)尺，評估是完善政府購買閱讀服務(wù)的前提，是公眾監(jiān)督公共資源有效配置的內(nèi)在訴求和重要環(huán)節(jié)[9]?；凇斑^程評估”需要，有必要厘清評估理念，將購買者、提供者、接受者作為評估機制建構(gòu)的三個維度，并以此確定評估分析框架、評估主體、評估具體指標(biāo)，對政府購買閱讀服務(wù)的評估包括了對規(guī)章制度的評估以及對購買方、提供方和購買內(nèi)容的評估，從而為我國各級政府完善購買社會組織閱讀服務(wù)的實踐提供可操作性的理論指導(dǎo)[10]。

4.3.2 有條件地嘗試第三方評估

政府購買社會服務(wù)績效評估的重要手段之一乃是第三方評估機制的建立與有效實踐，第三方評估機制的引入與發(fā)展也是強化社會力量公信力的重要方式，同時也是搭建政府和社會力量互相信任的重要基礎(chǔ)。第三方評估成立專門的“專家系統(tǒng)”具有專業(yè)性、獨立性及權(quán)威性的特征，因此被認(rèn)為評估結(jié)果公正的起點與可信賴性的落腳點[11]。故此，可嘗試通過第三方評估機構(gòu)實事求是地評估監(jiān)測，充分發(fā)揮作用，進(jìn)一步完善評估指標(biāo)體系，從而不斷優(yōu)化圖書館閱讀服務(wù)路徑，提升閱讀服務(wù)水平。