土地入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營迎來發(fā)展新機(jī)遇

禤燕慶

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2015年、2016年中央1號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社。在局部試點(diǎn)后，2017年、2018年農(nóng)民專業(yè)合作社法、農(nóng)村土地承包法先后修改，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場(chǎng)監(jiān)管總局等六部門出臺(tái)了開展全面試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營（以下簡稱土地入股）迎來了發(fā)展新機(jī)遇。

二、土地入股前期試點(diǎn)艱難探索

為貫徹落實(shí)中央要求，2015年至2017年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在黑龍江等7個(gè)?。ㄊ校╅_展了土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)，入股農(nóng)戶29萬多戶，涉及土地面積90多萬畝。初步統(tǒng)計(jì)，全國入股承包土地2419萬畝，比2012年增加了47%。

（一）取得初步成果

試點(diǎn)地區(qū)通過土地入股不僅用活了土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、集聚鄉(xiāng)村發(fā)展要素，激活了產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展動(dòng)能，而且在入股方式、風(fēng)險(xiǎn)防范、配套措施等方面取得了階段性成果。一是形成多種入股模式。農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)直接入股公司、農(nóng)民與原公司成立新公司、土地經(jīng)營權(quán)直接入股合作社、農(nóng)民與原公司共同入股合作社、土地經(jīng)營權(quán)先入股合作社再入股公司、農(nóng)民與公司開展非法人形式的股份合作等六種模式。二是建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。從公司和農(nóng)民合作社章程、財(cái)務(wù)公開、日常監(jiān)督等制度建設(shè)方面，充分保障農(nóng)民的權(quán)益，重點(diǎn)推廣“保底收益+股份分紅”利益分配機(jī)制。通過財(cái)政與公司、農(nóng)民共同出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，降低經(jīng)營不善時(shí)農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)。三是出臺(tái)配套政策措施。黑龍江省樺南縣、浙江省桐廬縣、山東省青州市等地制定了土地經(jīng)營權(quán)入股的相關(guān)管理辦法和示范合同，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、重慶市涪陵區(qū)等地建立了土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估和流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格發(fā)布機(jī)制。

（二）發(fā)現(xiàn)難點(diǎn)問題

在試點(diǎn)推進(jìn)中，盡管當(dāng)?shù)卣M(jìn)行了動(dòng)員發(fā)動(dòng)、出臺(tái)了特殊政策，但整體覆蓋面不大，主要是存在法律、制度上的約束，也有農(nóng)民和經(jīng)營主體心存顧慮、積極性不高、需求不足的問題。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法律屬性還未明確。2017年之前，土地經(jīng)營權(quán)僅是政策文件表述，《農(nóng)村土地承包法》等法律中，只有“土地承包經(jīng)營權(quán)”的表述，并沒有“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定，這也導(dǎo)致實(shí)踐中土地入股在組織依法設(shè)立、依法運(yùn)行等方面，存在諸多隱患。

2.法律以及解釋對(duì)土地入股存在限制。當(dāng)時(shí)《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。全國人大法工委對(duì)此解釋：入股應(yīng)在承包方間進(jìn)行，不包括將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股份，投入到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工商企業(yè)或者公司，也不包括將土地承包經(jīng)營權(quán)作為投資成立農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。很明顯，對(duì)土地能否入股公司，在法律上尚有疑慮。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立組織存在障礙?！豆痉ā贰掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》都規(guī)定出資的資產(chǎn)必須“可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓”，未列舉農(nóng)村承包地作為可選出資方式，當(dāng)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)在自由轉(zhuǎn)讓上存在剛性障礙，《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓僅限于農(nóng)戶之間，也缺乏權(quán)威的價(jià)格評(píng)估機(jī)制。

二、土地制度改革破解土地入股法律障礙

隨著農(nóng)村土地制度改革深化，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，從中央文件、領(lǐng)導(dǎo)講話中的表述上升為法律條款，為土地入股設(shè)立各類土地股份經(jīng)營組織掃清了法律障礙。

（一）農(nóng)民專業(yè)合作社法率先突破。2017年修訂、2018年執(zhí)行的農(nóng)民專業(yè)合作社法第13條規(guī)定“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資。”直接明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以作價(jià)出資，至此以土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資可以依法設(shè)立合作社。

（二）農(nóng)村土地承包法全面破局。2018年底修改的農(nóng)村土地承包法對(duì)于農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)有明確表述，第10條規(guī)定“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！睂?duì)土地經(jīng)營權(quán)在第二章第5節(jié)有12條細(xì)化規(guī)定，涵蓋經(jīng)營權(quán)獲得、登記、流轉(zhuǎn)等諸多方面，尤其在第36條規(guī)定“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?！蓖恋亟?jīng)營權(quán)能夠向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員或組織流轉(zhuǎn)，入股到公司得到合法依據(jù)。

（三）部委文件解決登記問題。2018年底農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場(chǎng)監(jiān)管總局等六部門出臺(tái)的《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，更是明確“以土地經(jīng)營權(quán)入股公司，注冊(cè)資本實(shí)行認(rèn)繳登記制，由申請(qǐng)人對(duì)入股的注冊(cè)資本數(shù)額、合法性、真實(shí)性負(fù)責(zé)?！薄霸试S農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資加入農(nóng)民專業(yè)合作社，依法予以登記，由申請(qǐng)成員對(duì)土地經(jīng)營權(quán)合法性負(fù)責(zé)?！敝链?，以土地經(jīng)營權(quán)入股公司，作價(jià)出資加入農(nóng)民專業(yè)合作社等土地股份組織的設(shè)立登記問題得到全面解決。

三、土地改革配套政策支撐土地入股試點(diǎn)穩(wěn)步實(shí)施

農(nóng)村土地改革試點(diǎn)探索為土地制度改革提供了線索、依據(jù)，使本次農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)的修訂更加呼應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要，同時(shí)相關(guān)規(guī)律對(duì)于土地改革配套政策制定增強(qiáng)針對(duì)性要求，土地改革配套政策落地能夠使土地入股等試點(diǎn)穩(wěn)妥推進(jìn)實(shí)施。

（一）土地確權(quán)登記頒證制度。自2012年以來，農(nóng)村承包地確權(quán)頒證工作全面推進(jìn)，2018年底全國已經(jīng)基本完成，農(nóng)戶承包地權(quán)屬關(guān)系明確為土地經(jīng)營權(quán)入股等流轉(zhuǎn)奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，新修訂的農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記?！睂?duì)于入股這種長期流轉(zhuǎn)的，可以通過申請(qǐng)登記，穩(wěn)定入股雙方的預(yù)期，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，有利于打消雙方顧慮，調(diào)動(dòng)參與入股的積極性。

（二）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育健全。近年來各地建立健全土地經(jīng)營權(quán)公開流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，提供入股等供求信息、合同鑒證、糾紛調(diào)解等服務(wù)；試點(diǎn)地區(qū)探索建立土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，下一步還要研究出臺(tái)土地經(jīng)營權(quán)的出資評(píng)價(jià)管理辦法，發(fā)展第三方土地經(jīng)營權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，為土地的入股作價(jià)、股份處置、股份退出等提供便利條件。

（三）工商企業(yè)流轉(zhuǎn)審核制度。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營推進(jìn)中工商企業(yè)越來越多進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，既要吸引資本、技術(shù)等先進(jìn)要素，又要防止農(nóng)地“非農(nóng)化”，新修訂的農(nóng)村土地承包法第45條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度?！钡?8條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則中明確“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)?！边@是對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)流向工商企業(yè)有限開放，對(duì)于工商企業(yè)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范看似另眼相看、設(shè)置關(guān)卡，實(shí)質(zhì)是協(xié)助跨行進(jìn)入農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)“把關(guān)號(hào)脈”，對(duì)于集中連片入股開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營的土地股份組織提前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有利于降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（四）土地增值投入補(bǔ)償制度。為了鼓勵(lì)土地受讓方投入積極性，新修訂的農(nóng)村土地承包法第43條規(guī)定“經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償。”以開展規(guī)?；?jīng)營為主的土地入股往往要進(jìn)行土地整治、改善基礎(chǔ)設(shè)施，土地增值投入補(bǔ)償制度有效保護(hù)土地股份組織投資回報(bào)補(bǔ)償權(quán)，有利于激勵(lì)其從長期利用土地、發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)角度出發(fā)增加投入。

（五）土地融資擔(dān)保權(quán)能完善。經(jīng)過前期試點(diǎn)，土地經(jīng)營權(quán)能夠融資擔(dān)保。新修訂的農(nóng)村土地承包法第47條“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”這一重大創(chuàng)新突破，使土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能更加完善，對(duì)于土地規(guī)?；牍傻耐恋毓煞萁M織能夠獲得土地融資擔(dān)保權(quán)，能夠提高貸款可獲得性，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營融資難題，提升土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值，有利于吸引經(jīng)營主體采用入股模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。