穩(wěn)步推進改革 確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)
——關(guān)于海南省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況調(diào)研

余 葵 王 剛 高 鳴

為督促指導(dǎo)地方深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面掌握改革試點工作完成情況和改革成效，近期，調(diào)研組赴海南省海口市瓊山區(qū)、東方市等2個中央試點地區(qū)開展了專題調(diào)研，實地走訪了本立村、五岳村、樂妹村、生旺村等4個村。從調(diào)研情況看，海南省委省政府高度重視，試點地區(qū)積極探索，基層干部群眾主動參與，形成了共同推動改革的合力，取得了良好的效果。

一、推進改革的主要做法

（一）堅持強化領(lǐng)導(dǎo)，健全制度保障。一是強化組織保障。海南省明確，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作由省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織領(lǐng)導(dǎo)，并在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室，統(tǒng)籌推進全省改革工作。地方各級黨委書記，特別是市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親自掛帥，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，兼任改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長。二是強化政策保障。印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》等一系列文件，明確本省推進改革的指導(dǎo)思想、基本原則、改革目標、主要任務(wù)、實施步驟、保障措施等。三是強化考核機制。省級層面采取不定期的督導(dǎo)方式，深入市縣鄉(xiāng)對改革工作機制建立、人員配備、經(jīng)費保障等情況進行督導(dǎo)檢查，確保人員和經(jīng)費到位。同時，要求各市縣梳理細化各項改革任務(wù)，明確承擔(dān)單位，制定分工方案，強化督導(dǎo)考核，層層壓實責(zé)任。

（二）堅持依法依規(guī)，保障農(nóng)民權(quán)益。一是堅持集體所有制不動搖。海南省圍繞保障集體經(jīng)濟組織及其成員合法權(quán)益這一核心推進改革，堅持改革后集體所有制性質(zhì)不變、集體經(jīng)濟組織功能不變、集體財務(wù)管理體制不變。二是堅持農(nóng)民主體地位。?？谑协偵絽^(qū)充分尊重農(nóng)民群眾意愿，明確改革方案須經(jīng)三分之二以上村民代表表決通過后方可實施，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。三是兼顧考慮特殊群體。對改革中的重大事項，海南省堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”，切實增進改革的和諧性、共享性。在集體成員身份確認方面，要求妥善考慮農(nóng)嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非等少數(shù)特殊群體的需求，依法引導(dǎo)落實股權(quán)，做到應(yīng)享盡享、能享則享，避免改革成為農(nóng)村上訪的“導(dǎo)火線”。

（三）堅持試點先行，探索改革經(jīng)驗。一是制定試點方案。2017年6月，?？谑协偵絽^(qū)和東方市被中央確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣（市、區(qū)），海南省其他市縣也都選擇一定數(shù)量的行政村開展省級產(chǎn)權(quán)制度改革試點。目前，全省共有1984個集體經(jīng)濟組織完成清產(chǎn)核資工作，落實清產(chǎn)核資工作經(jīng)費485萬元。二是總結(jié)試點經(jīng)驗。2018年12月，海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織召開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)場推進會，各市縣改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人和各市縣農(nóng)業(yè)（農(nóng)經(jīng)）部門負責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干、技術(shù)員等150余人參加會議，學(xué)習(xí)觀摩東方市的改革成功經(jīng)驗，推動改革由點及面逐步展開。

（四）堅持規(guī)范流程，強化宣傳力度。一是堅持規(guī)范工作流程。?？谑协偵絽^(qū)將改革過程分為宣傳動員、清產(chǎn)核資、成員認定、股權(quán)量化、成立組織、總結(jié)完善等6個步驟，并要求在每個步驟召開全體大會，實行改革實施方案、清產(chǎn)核資結(jié)果、成員身份確認辦法及結(jié)果、股權(quán)量化方案及結(jié)果、股份經(jīng)濟合作社成立等公示制度。二是加大改革宣傳力度。海南省通過開展多層次、多形式的專題宣傳活動，確保改革政策家喻戶曉，營造全社會支持改革的輿論環(huán)境和推進改革的濃厚氛圍。編印《海南省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作流程》《海南省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革資料匯編》等政策讀本，向市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部發(fā)放，突出改革各步驟的可操作性，做到通俗易懂、貼近實際、易于把握，充分調(diào)動基層干部和廣大群眾參與改革的積極性和主動性。

（五）堅持大膽探索，健全管理體制。一是探索集體資產(chǎn)股權(quán)管理辦法。在股權(quán)設(shè)置上，海南省完成改革的地區(qū)一般不設(shè)集體股，以設(shè)置成員股為主，并倡導(dǎo)實行“生不增、死不減”股權(quán)靜態(tài)管理模式。在量化對象上，強調(diào)不能以村規(guī)民約和村民大會決議違反現(xiàn)行法律政策，防止多數(shù)人剝奪少數(shù)人的合法權(quán)益，同時明確任何成員不能在兩個以上集體經(jīng)濟組織享有量化股份。在組織建立上，區(qū)分城中村、集體經(jīng)濟發(fā)達村和欠發(fā)達村等不同類型，采用“一村一策”分類指導(dǎo)，對有一定經(jīng)營性資產(chǎn)的村組，經(jīng)過折股量化組建股份經(jīng)濟合作社；對沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的村組，組建經(jīng)濟合作社。二是搭建集體資產(chǎn)管理平臺。?？谑协偵絽^(qū)委托金宇恒公司開發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺，包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)管理、股權(quán)管理、產(chǎn)權(quán)交易、抵押擔(dān)保、財務(wù)監(jiān)管以及資產(chǎn)大數(shù)據(jù)分析等7個功能模塊，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果的信息化運用落到實處。東方市委托世紀國源公司建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革信息應(yīng)用平臺，共包含監(jiān)督管理、統(tǒng)計分析、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和公開公示等4個子系統(tǒng)，實現(xiàn)集體資產(chǎn)信息上圖、清產(chǎn)核資結(jié)果上網(wǎng)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易上平臺，有效提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)發(fā)展的信息化管理能力。

二、改革的成效

在各級地方黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的共同努力下，海南省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了顯著成效，農(nóng)民群眾在改革中有了更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

（一）農(nóng)民集體成員權(quán)益更有保障。改革摸清了集體家底，厘清了成員邊界，通過折股量化確權(quán)到戶、完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利落到了實處。海南省完成改革的地區(qū)基本構(gòu)建起“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，改革后集體經(jīng)濟組織通過建立股權(quán)臺賬、頒發(fā)股權(quán)證書、實行按股分紅，落實了農(nóng)民集體成員權(quán)益。截至目前，全省共有1193個集體經(jīng)濟組織完成股份合作制改革。?？谑协偵絽^(qū)、東方市共確認集體成員533757人，量化資產(chǎn)總額4673萬元，累計股金分紅129萬元。

（二）集體經(jīng)濟運行機制更加健全。改革中各地制定了較為具體的操作流程和工作規(guī)范，落實民主決策，完善管理制度，制定組織章程，不斷健全農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式和運行機制。同時，改革還盤活了農(nóng)村集體資產(chǎn)，激活了農(nóng)村各類要素，促進了集體經(jīng)濟實力不斷壯大。到2017年底，海南省農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額44.4億元，比上年增長了16.1%；全省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總收入25.4億元，比上年增長了26.7%。

（三）黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固。通過清產(chǎn)核資、成員確認、股權(quán)量化、按股分紅，增強了農(nóng)民對集體經(jīng)濟的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，群眾對集體家底更清楚了，對干部更信任了，干群關(guān)系更和諧了，有效促進了農(nóng)村穩(wěn)定和有效治理。通過這項改革，農(nóng)民與集體的利益聯(lián)結(jié)機制更加緊密，集體資產(chǎn)得以在陽光下運行和管理。改革后，農(nóng)村“跑冒滴漏”的現(xiàn)象明顯減少，使黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固了。

三、改革面臨的困難和問題

海南省在穩(wěn)步推進改革的同時，也面臨一些困難和問題，需要在改革過程中切實加以解決。

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位亟待明確。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，依法代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)。作為一類特殊的經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于公司企業(yè)，也不同于農(nóng)民專業(yè)合作社，有必要對其進行專門立法。調(diào)研中基層干部群眾反映，隨著改革的深入推進，各地完成改革的村集體大都成立了經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社，新成立的組織對于正常開展經(jīng)營管理、公平參與市場競爭的需求日益強烈，迫切需要專門立法對其市場主體地位予以明確和保護。

二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能實現(xiàn)仍然存在制約。目前，集體資產(chǎn)股權(quán)的有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能實現(xiàn)缺乏具體的制度規(guī)范。不少集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟基礎(chǔ)仍然薄弱，部分村延續(xù)傳統(tǒng)習(xí)慣與以往做法，集體福利項目沒有與股權(quán)掛鉤，集體資產(chǎn)股權(quán)價值難以有效顯化。有的地方雖然已經(jīng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，但相關(guān)交易規(guī)則及資產(chǎn)評估、合同鑒證、糾紛調(diào)解仲裁等配套制度滯后，絕大多數(shù)市場的業(yè)務(wù)還只局限于集體資產(chǎn)的發(fā)包租賃和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面。

三是部分縣區(qū)改革的動力不足。在思想認識上，有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部對改革重視不夠，存在怕麻煩、怕發(fā)生矛盾、怕丟權(quán)失利的心理，缺少主動性和進取心。在領(lǐng)導(dǎo)機制上，個別地方領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制不健全，沒有成立專門的改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，各部門分工協(xié)作的工作機制還沒有建立起來。在條件保障上，有的地方改革保障不充分，農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等改革工作經(jīng)費不足，基層農(nóng)經(jīng)隊伍薄弱，指導(dǎo)改革的干部隊伍人手不夠。在工作進度上，有的地方推進改革的進度緩慢、覆蓋面偏小，個別地方只進行了清產(chǎn)核資、成員確認等基礎(chǔ)工作，資產(chǎn)折股量化、完善股份權(quán)能、發(fā)展集體經(jīng)濟、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易等重點難點工作尚未開展，改革的內(nèi)容還不夠全面和深入。

四、深化改革的對策與建議

為貫徹落實好中央有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的決策部署，切實完成好中央交辦的各項改革任務(wù)，針對深化改革需要解決的重點問題，下一步應(yīng)從以下幾個方面發(fā)力。

一是推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法。組織有關(guān)大專院校和科研機構(gòu)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法研究，從學(xué)理層面分析農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法對象、法人屬性、基本特征、治理機制、責(zé)任能力等重大問題，為立法做好理論儲備。指導(dǎo)有條件的地方開展集體經(jīng)濟組織登記、成員確認和管理、資產(chǎn)量化、資產(chǎn)運營和財務(wù)管理等方面的立法探索，為國家層面立法提供更多的實踐支撐。

二是加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管。規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)報送流程和驗收標準，系統(tǒng)分析清產(chǎn)核資成果，形成全國農(nóng)村集體經(jīng)濟總賬，完成全國清產(chǎn)核資總報告，按程序報送中共中央、國務(wù)院。建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)登記、保管、使用和處置等各項制度，健全年度資產(chǎn)清查制度和定期報告制度，推動清產(chǎn)核資工作常態(tài)化、信息化。適應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新要求，修訂完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會計制度，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)賬務(wù)核算處理。加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，在清產(chǎn)核資、登記賦碼兩個現(xiàn)有子系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步將財務(wù)會計核算及成員管理、股權(quán)管理等改革相關(guān)內(nèi)容納入平臺。盡快建成各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門及相關(guān)部門共享的農(nóng)村集體資產(chǎn)大數(shù)據(jù)庫，增強集體資產(chǎn)監(jiān)管能力，開展集體經(jīng)濟運行分析，提高集體資產(chǎn)管理制度化、規(guī)范化、信息化水平。

三是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。深入總結(jié)各地發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的做法經(jīng)驗，指導(dǎo)各地不斷豐富新型集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，借助農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，探索通過資源開發(fā)型、物業(yè)租賃型、資產(chǎn)盤活型、鄉(xiāng)村旅游型、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型、聯(lián)合發(fā)展型等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟，壯大集體經(jīng)濟實力。充分利用各項扶持政策，落實支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有關(guān)契稅、印花稅政策，用好政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的政策，完善金融機構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的融資、擔(dān)保政策，細化統(tǒng)籌安排農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展所需用地政策，為發(fā)展新型集體經(jīng)濟營造良好的政策環(huán)境。