學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要論述推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司一級(jí)巡視員 冀名峰

習(xí)近平總書記關(guān)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的論述十分豐富、深刻、全面，是總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述的重要組成部分，是做好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)工作的根本指南和基本遵循。本文就貫徹總書記重要論述、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的若干問題談點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向和前提基礎(chǔ)

（一）解決好地怎么種是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的目標(biāo)導(dǎo)向

習(xí)近平總書記2013年11月28日在山東考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“以解決好地怎么種為導(dǎo)向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”（《摘編》第49頁）。因此“解決種好地怎么種”問題，這是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，我們建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系不能忘了這個(gè)“初衷”。

回顧我國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，農(nóng)村改革的主線就是圍繞怎么種好地展開的。1978年，安徽小崗村實(shí)行家庭承包責(zé)任制，是因?yàn)樵诩w經(jīng)營模式下地沒有種好，群眾餓了肚子。其后，家庭承包責(zé)任制在全國范圍普遍確立，是因?yàn)檫@樣做極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，而極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力的重要標(biāo)志就是“地種好了”，群眾吃飽了。在經(jīng)營體系建設(shè)方面，20世紀(jì)90年代大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，21世紀(jì)初大力發(fā)展農(nóng)民合作社，以及最近一些年大力發(fā)展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會(huì)化服務(wù)，怎樣幫助農(nóng)民群眾種好地是我們政策設(shè)計(jì)和工作推動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和重要導(dǎo)向。

從理論上看，總書記提出的“以解決好地怎么種為導(dǎo)向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”體現(xiàn)了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)了生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力這一馬克思主義基本原理，是運(yùn)用馬克思主義基本原理解決中國具體問題的典范。深入貫徹習(xí)近平總書記重要論斷，就是要在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)中貫徹生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)這一原則。在推進(jìn)實(shí)際工作中，各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體和服務(wù)主體如何發(fā)展、發(fā)展到什么程度、以什么路徑發(fā)展，要以是否有利于種好地作為重要依據(jù)。比如，發(fā)展家庭農(nóng)場，發(fā)展得快與慢，規(guī)模大與小，要看是不是有利于解決好地怎么種問題，不能人為壘大戶，要尊重市場在發(fā)展家庭農(nóng)場中的決定性作用。

（二）堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有三方面要求：第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。第二，堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，集中體現(xiàn)是農(nóng)民家庭是集體土地承包經(jīng)營的法定基礎(chǔ)。第三，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變（《堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，《摘編》第50頁）。農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長30年（2017年12月28日《走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路》，《摘編》第61頁）。這三條必須堅(jiān)持，不能動(dòng)搖。習(xí)近平總書記明確指出，“要以不變應(yīng)萬變，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、現(xiàn)有土地承包關(guān)系的不變，來適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式多樣化，推動(dòng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化”。

不能隨便動(dòng)農(nóng)民的承包土地，這是總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。他說，“我多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動(dòng)。農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題。這在歷史上是有過深刻教訓(xùn)的。這是大歷史，不是一時(shí)一刻可以看明白的。在這個(gè)問題上，我們要有足夠的歷史耐心。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切”（《在農(nóng)村改革座談會(huì)上的講話》（2016年4月25日），《摘編》第59頁）。

為了適應(yīng)新形勢，進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，習(xí)近平總書記提出了“三權(quán)分置”重要思想，他指出：“改革前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，這是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新，現(xiàn)在，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次創(chuàng)新”（《堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，2013年12月23日，《摘編》53頁）。

所以，我們構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不能改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，不能改變農(nóng)民家庭承包的基礎(chǔ)性地位。“三權(quán)分置”的制度安排表明農(nóng)民承包耕地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體不影響農(nóng)民家庭承包權(quán)益，同時(shí)也表明，農(nóng)民將承包耕地的生產(chǎn)活動(dòng)托管給社會(huì)化服務(wù)組織，由社會(huì)化服務(wù)組織替農(nóng)民種地也不影響農(nóng)民家庭承包權(quán)益。

總書記提出的“三權(quán)分置”的重要思想和制度安排，為加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)開創(chuàng)新局面。農(nóng)民家庭拿到了承包耕地，農(nóng)民是不是應(yīng)當(dāng)親自把地種好呢？在“三權(quán)分置”條件下，農(nóng)民的承包地是不是由自己種不影響農(nóng)民的承包權(quán)益，農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如農(nóng)戶、合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)來種，農(nóng)民也可以將種地的事情托管給社會(huì)化服務(wù)組織，這都不影響農(nóng)民家庭的承包權(quán)益。

二、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基本構(gòu)架

在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位和實(shí)行“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，以解決好新時(shí)代條件下地怎么種為導(dǎo)向，是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基本原則，也是我們?cè)u(píng)判農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)。

習(xí)近平總書記早在2013年就已繪就了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的藍(lán)圖。他指出，“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”（《堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》（2013年12月23日），《摘編》第51頁）明確了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基本要素和功能定位、發(fā)展方向。

2014年12月，總書記再次指出：“要加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，解決誰來種地問題，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民的地農(nóng)民種是必須堅(jiān)持的基本取向，要鼓勵(lì)發(fā)展種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社。家庭經(jīng)營在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本力量，要通過周到便利的社會(huì)化服務(wù)把農(nóng)戶經(jīng)營引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道?！保ā都涌燹D(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式》（2014年12月9日，《摘編》第92頁），事實(shí)上是指出了我國農(nóng)業(yè)主體部分的現(xiàn)代化路徑是“家庭經(jīng)營+農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)”。

在2016年，習(xí)近平總書記又指出，“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推動(dòng)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營集約化、規(guī)?；?、組織化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化水平”，明確了各類經(jīng)營方式共同發(fā)展的基本方針。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的第一項(xiàng)任務(wù)就是維護(hù)農(nóng)戶家庭經(jīng)營，這是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，農(nóng)戶家庭經(jīng)營主要有兩種形態(tài)，一種形態(tài)是小農(nóng)戶，另一種形態(tài)是家庭農(nóng)場。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的第二項(xiàng)任務(wù)是強(qiáng)化合作和聯(lián)合，這在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中發(fā)揮“紐帶”作用。在實(shí)踐中，發(fā)揮聯(lián)合與合作作用的主要組織形態(tài)為合作社、集體經(jīng)濟(jì)組織。合作社不但是農(nóng)戶之間的聯(lián)合合作紐帶，同時(shí)也是農(nóng)戶與其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體之間聯(lián)合合作的紐帶，比如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，就是“家庭農(nóng)場+合作社+產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)”；很多社會(huì)化服務(wù)組織服務(wù)農(nóng)戶，并不直接與農(nóng)戶對(duì)接，而是與合作社對(duì)接。近些年來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮合作和聯(lián)合紐帶作用越來越大，比如很多農(nóng)業(yè)企業(yè)和社會(huì)化服務(wù)組織是通過農(nóng)村集體對(duì)接農(nóng)戶的。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的第三項(xiàng)任務(wù)是發(fā)展社會(huì)化服務(wù)，社會(huì)化服務(wù)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中發(fā)揮“支撐”作用。從這些年情況看，農(nóng)事作業(yè)的很多工作都是由社會(huì)化服務(wù)組織完成的，社會(huì)化服務(wù)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中的“支撐”作用越來越明顯。

關(guān)于經(jīng)營方式，總的原則是因地因時(shí)和因產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品制宜，以農(nóng)民滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記在2013年指出，“這些年，在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系方面，廣大農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造了多種多樣的新形式，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作、股份合作、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。在糧食等大田作物的生產(chǎn)上，適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，加上比較完備的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，形成了耕種收靠社會(huì)化服務(wù)、日常田間管理靠家庭成員的經(jīng)營模式。從各地實(shí)踐看，各種經(jīng)營主體、各種經(jīng)營形式，各有特色、各具優(yōu)勢，在不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同環(huán)節(jié)都有各自的適應(yīng)性和發(fā)展空間，不能只追求一個(gè)模式、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)各地實(shí)際、根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品特點(diǎn)，讓農(nóng)民自主選擇他們滿意的經(jīng)營形式”。讓農(nóng)民選擇經(jīng)營方式，就是由市場選擇經(jīng)營方式 ，因?yàn)檗r(nóng)民就是市場主體，當(dāng)然這種選擇在實(shí)踐中往往是合作各方的共同選擇，但農(nóng)民如果不滿意，就一定不是可行的經(jīng)營方式。

三、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的主要建設(shè)方向

（一）我國農(nóng)地的三種基本經(jīng)營耕作模式

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向是為了解決好地怎么種問題，因此體系的建設(shè)方向應(yīng)當(dāng)著眼于適應(yīng)和對(duì)接農(nóng)業(yè)經(jīng)營耕作模式演化和發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平。在“三權(quán)分置”條件下，我國農(nóng)民目前的農(nóng)地基本經(jīng)營耕作模式有三種：

一是自種，即農(nóng)民在自己承包耕地上自己經(jīng)營自己耕種。自種模式是1978年農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制所確立起來的模式。針對(duì)這種模式，我們的工作重點(diǎn)是提升農(nóng)戶耕種能力和水平，搞好服務(wù)。二是流轉(zhuǎn)，農(nóng)民把承包耕地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，不再耕種，也不再經(jīng)營。流轉(zhuǎn)模式是家庭承包責(zé)任制確立之后，農(nóng)民因種不了、種不好等各種原因放棄耕種經(jīng)營之后在實(shí)踐中所形成的一種模式。針對(duì)這種模式，我們的工作重點(diǎn)是維護(hù)好農(nóng)戶土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)益，加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。三是托管，農(nóng)民在承包耕地上自己經(jīng)營，但不再全部完成作業(yè)環(huán)節(jié)，而是將全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給社會(huì)化服務(wù)組織完成。這種模式是黨的十八大之后，為了解決流轉(zhuǎn)費(fèi)用較高帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等各種問題，由農(nóng)民群眾和社會(huì)化服務(wù)組織共同創(chuàng)立的模式，是新時(shí)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的重大創(chuàng)新。針對(duì)這種模式，我們的工作重點(diǎn)是加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，走服務(wù)規(guī)模經(jīng)營之路。以上總結(jié)見下表。

“自種”模式、“流轉(zhuǎn)”模式和“托管”模式是我國農(nóng)地經(jīng)營耕作三種基本模式。在實(shí)踐中，還存在三種基本模式疊加而成的混合模式，比如農(nóng)戶自種模式，也離不開社會(huì)化服務(wù)，有時(shí)把一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)托管給社會(huì)化服務(wù)組織，社會(huì)化服務(wù)組織服務(wù)農(nóng)戶也不是只有“托管”一種模式，這樣就形成了“農(nóng)戶自種+托管或其他服務(wù)方式”的模式；應(yīng)當(dāng)指出，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式不是唯一服務(wù)模式，但卻是最具有時(shí)代價(jià)值、最具有政策引導(dǎo)價(jià)值的服務(wù)模式。再如，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地從事規(guī)模經(jīng)營，也不一定自己完成全部農(nóng)事作業(yè)環(huán)節(jié)，而是將其中一個(gè)或幾個(gè)作業(yè)環(huán)節(jié)委托給社會(huì)化服務(wù)組織，形成了“流轉(zhuǎn)+托管”模式，等等。

以下按照自種、流轉(zhuǎn)和托管三種經(jīng)營和耕作模式分述現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建設(shè)方向。

（二）“自種”模式重點(diǎn)在于提升農(nóng)戶家庭農(nóng)場經(jīng)營能力、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)能力和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平

農(nóng)戶家庭與土地的關(guān)系，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一個(gè)是承包，一個(gè)是經(jīng)營，一個(gè)是耕種。農(nóng)戶家庭有了承包權(quán)，取得耕地，可以經(jīng)營，也可以不經(jīng)營。農(nóng)戶自己經(jīng)營的，可以自己種，也可以自己不種，而是由別人代種。筆者認(rèn)為，維護(hù)好農(nóng)戶家庭經(jīng)營主要指自己經(jīng)營、自己耕種的那部分農(nóng)戶，就是我們通常所說的小農(nóng)戶和家庭農(nóng)場。

“三權(quán)分置”條件下我國農(nóng)地的三種基本經(jīng)營耕作模式

習(xí)近平總書記十分關(guān)心普通農(nóng)戶的經(jīng)營問題。他說，“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)，這個(gè)情況在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)還難以根本改變。還要看到，有不少地方的農(nóng)戶，因自然條件限制，生產(chǎn)生活即使只能解決自身溫飽問題，那也是對(duì)國家作出的貢獻(xiàn)”（《堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》（2013年12月23日），《摘編》第55頁）。他還說，“我國小農(nóng)生產(chǎn)有幾千年的歷史，‘大國小農(nóng)’是我們的基本國情，小規(guī)模家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的本源性制度。人均一畝三分地、戶均不過十畝的小農(nóng)生產(chǎn)方式，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長期面對(duì)的現(xiàn)實(shí)”，他進(jìn)一步指出：“還要看到，小農(nóng)生產(chǎn)在傳承農(nóng)耕文明、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、解決農(nóng)民就業(yè)增收、促進(jìn)社會(huì)和諧等各方面都具有不可替代的作用”，要求“發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)作用，培育各類專業(yè)化市場化服務(wù)組織，提升小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度，改善小農(nóng)戶生產(chǎn)設(shè)施條件，提升小農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力，扶持小農(nóng)戶拓展增收空間，把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”（《走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路》（2017年12月28日），《摘編》第62頁）。

關(guān)于發(fā)展家庭農(nóng)場，習(xí)近平總書記在2018年9月21日十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率”（《摘編》第64頁）。

（三）“流轉(zhuǎn)”模式重點(diǎn)在于保護(hù)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)益和提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營能力

對(duì)于那些擁有土地承包經(jīng)營權(quán)但不愿意經(jīng)營的農(nóng)戶家庭，可以將承包地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體，包括家庭農(nóng)場、合作社經(jīng)營、農(nóng)業(yè)企業(yè)和集體經(jīng)營組織等。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營規(guī)模強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇?！保ā秷?jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》（2013年12月23日），《摘編》第54頁）。他還強(qiáng)調(diào)：“要尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強(qiáng)迫命令、不能搞行政瞎指揮”（在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上的講話（2014年9月29日），《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月30日，《摘編》第56頁）?？倳浀闹匾撌鲋赋隽送恋亓鬓D(zhuǎn)與社會(huì)發(fā)展歷史進(jìn)程的相互關(guān)系及其復(fù)雜性，突出強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，突出強(qiáng)調(diào)了不準(zhǔn)干預(yù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包耕地，突出強(qiáng)調(diào)了維護(hù)農(nóng)民市場主體地位、維護(hù)農(nóng)民自主權(quán)和合法權(quán)益。

那么，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府的作用是什么呢？習(xí)近平總書記指出：“要完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，搞好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，創(chuàng)造良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境”（《加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式》（2014年12月9日），《摘編》第57頁）；“要加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”（《堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》（2013年12月23日），《摘編》第55頁）?？梢?，政府的作用是界定好承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利邊界，建設(shè)好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，維護(hù)好農(nóng)民利益，而不能干預(yù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

在流轉(zhuǎn)耕地的用途管制方向，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)不能出現(xiàn)耕地非農(nóng)化和非糧化問題。他說“公司和企業(yè)租農(nóng)地，要有嚴(yán)格的門檻，租賃的耕地只能種地搞農(nóng)業(yè)，不能改變用途，不能搞旅游度假村、高爾夫球場、農(nóng)家樂，不能蓋房子搞別墅、私人會(huì)所，不能違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。當(dāng)然，耕地也不能都搞成果園、花卉園、菜地，那樣的話經(jīng)濟(jì)效益是上去了，但保谷物、?？诩Z就落不到實(shí)處了”（《堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》（2013年12月23日），《摘編》第55頁）。

（四）“托管”模式重點(diǎn)在于加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)發(fā)展和加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

對(duì)于那些擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)、愿意經(jīng)營但又不愿意或自己難以完成部分或全部農(nóng)事活動(dòng)的農(nóng)戶家庭，引導(dǎo)其接受農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。

習(xí)近平總書記指出，“我國人多地少矛盾十分突出，戶均耕地規(guī)模僅相當(dāng)于歐盟的四十分之一、美國的四百分之一”，“這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規(guī)模農(nóng)業(yè)、大機(jī)械作業(yè)，多數(shù)地區(qū)要通過健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小規(guī)模農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接?！蓖怀鰪?qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)化服務(wù)在實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接中的重要作用。

習(xí)近平總書記同時(shí)也指出了家庭農(nóng)場發(fā)展與社會(huì)化服務(wù)的關(guān)系。他說：“在糧食生產(chǎn)等大田作物生產(chǎn)上，適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，加上比較完備的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，形成了耕種收靠社會(huì)化服務(wù)、日常田間管理靠家庭成員的經(jīng)營模式”（《堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》（2013年12月23日），《摘編》52頁），充分肯定了“家庭農(nóng)場+社會(huì)化服務(wù)”的經(jīng)營模式。

在實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)與小農(nóng)戶和家庭農(nóng)場兩種家庭經(jīng)營形態(tài)的對(duì)接方式就是服務(wù)方式。在當(dāng)前，最具有時(shí)代意義的對(duì)接方式，或說是把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)軌道的主要方式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。所謂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，就是農(nóng)戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部分或全部作業(yè)環(huán)節(jié)委托給社會(huì)化服務(wù)組織來完成的經(jīng)營方式。比如山東的土地托管、江蘇的聯(lián)耕聯(lián)種、湖北的代耕代種等各種模式都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管范疇。

四、加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策措施及成效

目前加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策框架已基本形成，并取得重要成效。

在提升小農(nóng)戶能力方面，2019年2月中辦國辦發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》。文件指出，“當(dāng)前和今后一段時(shí)期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營將是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式”，要求“認(rèn)清小農(nóng)戶家庭經(jīng)營在很長一段時(shí)間內(nèi)是我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營形態(tài)的國情農(nóng)情”。文件還提出了服務(wù)小農(nóng)戶、提高小農(nóng)戶、富裕小農(nóng)戶、維護(hù)小農(nóng)戶權(quán)益、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接等一系列政策措施。

在推進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展方面，2014年原農(nóng)業(yè)部制發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》，開啟了推動(dòng)家庭農(nóng)場發(fā)展的新航程，截至2018年底，全國納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門家庭農(nóng)場名錄的家庭農(nóng)場數(shù)量達(dá)到近60萬家，比2013年增長4.3倍；家庭農(nóng)場經(jīng)營土地面積1.62億畝，銷售農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值1946億元，平均每個(gè)家庭農(nóng)場30.7萬元。針對(duì)家庭農(nóng)場發(fā)展中存在的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)偏高、一些地區(qū)認(rèn)定規(guī)模偏大以及家庭農(nóng)場經(jīng)營壓力較大、財(cái)政支持力度不足等問題，2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同有關(guān)部門制發(fā)了《關(guān)于實(shí)施家庭農(nóng)場培育計(jì)劃的指導(dǎo)意見》，在政策、管理和服務(wù)等各個(gè)方面加大了對(duì)家庭農(nóng)場發(fā)展的支持力度。

在發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)方面，2017年8月，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委制發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，就推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展做出了全面部署，要求圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程，大力發(fā)展市場信息、農(nóng)資供應(yīng)、綠色技術(shù)、廢棄物資源化利用、農(nóng)機(jī)作業(yè)、初加工、市場營銷等多元化多層次多類型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。2017年9月，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見》，要求各地根據(jù)因地制宜原則，確立在當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)支持開展托管的農(nóng)產(chǎn)品品種、托管環(huán)節(jié)、托管模式以及重點(diǎn)支持的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營形式，采取市場化推進(jìn)結(jié)合政策支持的辦法，大力推廣各種類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。從2017年至2019年，中央財(cái)政三年共安排110億元支持以開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會(huì)化服務(wù)。截至2018年底，從事生產(chǎn)托管的服務(wù)組織達(dá)到37萬家，以綜合托管系數(shù)計(jì)算的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積為3.64億畝，其中托管服務(wù)小農(nóng)戶達(dá)到4630萬戶。隨著生產(chǎn)托管服務(wù)的開展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)行業(yè)管理逐步得到加強(qiáng)。

在農(nóng)民合作社規(guī)范提升和發(fā)展方面，截至2019年1月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)218.2萬家，產(chǎn)業(yè)涵蓋糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要產(chǎn)品生產(chǎn)，有8.5萬家農(nóng)民合作社擁有注冊(cè)商標(biāo)，4.7萬家農(nóng)民合作社通過了“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證。農(nóng)民合作社成員80%以上是普通小農(nóng)戶。農(nóng)民合作社成為組織小農(nóng)戶、幫助小農(nóng)戶推進(jìn)規(guī)?；瘶?biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)經(jīng)營的重要力量。針對(duì)農(nóng)民合作社發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題，如不夠規(guī)范、質(zhì)量不高、指導(dǎo)服務(wù)不足問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開展了農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動(dòng)，從提升規(guī)范化水平、增強(qiáng)服務(wù)帶動(dòng)能力、開展“空殼社”專項(xiàng)清理、加強(qiáng)試點(diǎn)示范引領(lǐng)、加大政策支持和強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù)等七個(gè)方面，加快推進(jìn)農(nóng)民合作社健康發(fā)展，力爭到2022年，各級(jí)示范社達(dá)到20萬家，農(nóng)民合作社質(zhì)量實(shí)現(xiàn)普遍全面提升。

此外，近些年來，在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面也出臺(tái)了系列政策措施，取得了明顯成效，對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起到了十分重要的作用。