寧夏獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)改革探索

李靖寧，閆小芹，李 萍，宗亮澤，王曉亮，張和平，羅 銳，黃 龍

（1.寧夏回族自治區(qū)動(dòng)物疾病預(yù)防控制中心，寧夏銀川 750002；2.寧夏回族自治區(qū)畜牧獸醫(yī)局，寧夏銀川 750002）

2017年，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求以促進(jìn)新型獸醫(yī)制度建設(shè)為核心，引導(dǎo)、扶持、發(fā)展、壯大各類獸醫(yī)服務(wù)組織，積極推動(dòng)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新[1]。寧夏回族自治區(qū)（以下稱，寧夏）獸醫(yī)主管部門及時(shí)開展調(diào)研、制定方案，建立政府購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，培育各類獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)組織，有效承接了由原村級動(dòng)物防疫員（以下稱，村防員）承擔(dān)的強(qiáng)制免疫、疫情排查處置等獸醫(yī)公共服務(wù)工作，這為找準(zhǔn)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)在現(xiàn)代畜牧業(yè)體系中的新定位，推進(jìn)政府購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)，獸醫(yī)服務(wù)組織培育、管理提供了借鑒[2]。

1 寧夏獸醫(yī)服務(wù)需求和供給

1.1 保障公共衛(wèi)生安全方面

2018年，寧夏各類畜禽肉類總產(chǎn)量達(dá)33.46萬噸、禽蛋15.27萬噸、奶類160.07萬噸。大量的動(dòng)物源性食品供應(yīng)，要求獸醫(yī)服務(wù)在做好人畜共患病防控，保障公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮更大的作用。近年來，寧夏政府獸醫(yī)主管部門通過制定和落實(shí)相應(yīng)的法規(guī)、政策和指導(dǎo)意見，為畜間人畜共患病防控工作提供法律依據(jù)、政策支持和技術(shù)保障。通過對畜間人畜共患病的防控，凈化家養(yǎng)畜禽的人畜共患病，降低其在家養(yǎng)畜禽中的流行率，阻止其持續(xù)傳播，從而降低養(yǎng)殖從業(yè)者和消費(fèi)者感染人畜共患病的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 保障畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展方面

2018年，寧夏生豬、牛、羊、家禽飼養(yǎng)量分別達(dá)到194.79萬頭、189.32萬頭、1 066.59萬只和2 255.2萬羽。各級政府獸醫(yī)主管部門及防疫機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員1 449人（行政管理部門41人、動(dòng)物疾病和預(yù)防控制機(jī)構(gòu)385人，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)349人，獸藥飼料檢查機(jī)構(gòu)45人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)603人），村防員約2 300人。以上人員承擔(dān)了寧夏的動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫、檢疫、監(jiān)測、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、疫情處置等工作，以及1 173個(gè)規(guī)模養(yǎng)殖場、40家定點(diǎn)屠宰場，7家獸藥生產(chǎn)企業(yè)，283家獸藥經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)督管理工作?，F(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展需求與政府獸醫(yī)主管部門能夠提供的獸醫(yī)服務(wù)相比，存在較大差距。

1.3 獸醫(yī)臨床服務(wù)方面

獸醫(yī)專業(yè)學(xué)校對新發(fā)病及疑難病提供診斷服務(wù)，其技術(shù)水平高，設(shè)施條件好，但很難為全區(qū)數(shù)量龐大的規(guī)模養(yǎng)殖場提供服務(wù)。龍頭企業(yè)主要針對加盟的養(yǎng)殖戶，能夠形成區(qū)域優(yōu)勢，但覆蓋面有限[3]。飼料獸藥經(jīng)營商戶提供部分診斷、檢測等獸醫(yī)服務(wù)，也以推銷產(chǎn)品為主要目的。鄉(xiāng)村獸醫(yī)為廣大散養(yǎng)戶提供基本的診療、獸藥使用等獸醫(yī)服務(wù)，有地域優(yōu)勢，但技術(shù)水平較低，難以為規(guī)模養(yǎng)殖場提供檢測、疫病凈化等專業(yè)服務(wù)。

2 政府購買獸醫(yī)服務(wù)探索和成效

2.1 政策引導(dǎo)和制度建設(shè)

2018年，寧夏農(nóng)牧廳先后印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全區(qū)政府購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)推進(jìn)工作的通知》，設(shè)定目標(biāo)、制定方案，從以下6個(gè)方面推進(jìn)：一是要求各地獸醫(yī)主管部門根據(jù)轄區(qū)情況，有序引導(dǎo)社會(huì)力量參與獸醫(yī)服務(wù)供給。成立獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)合作社或公司，由社會(huì)組織提供獸醫(yī)服務(wù)，承接強(qiáng)制免疫、檢疫等工作。二是轉(zhuǎn)變用人主體和組織形式，村防員從原有的季節(jié)性用工轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織聘任的全職技術(shù)服務(wù)人員，法律地位明確。三是向社會(huì)公布購買服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等信息[4]，建立完善政府采購項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)、組織采購、項(xiàng)目監(jiān)管、考核驗(yàn)收、支付等管理流程。四是培育獸醫(yī)服務(wù)市場。鼓勵(lì)養(yǎng)殖場、屠宰企業(yè)向具備資質(zhì)的獸醫(yī)組織購買診斷、檢測、無害化處理等服務(wù)。五是召開現(xiàn)場會(huì)，邀請全區(qū)各縣（區(qū)）的獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)人觀摩中寧縣政府購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)改革模式和成效。六是將往年動(dòng)物防疫結(jié)余資金統(tǒng)籌使用，用于支付政府購買獸醫(yī)服務(wù)費(fèi)用。

2.2 承接主體和市場培育

寧夏通過“三步走”培育獸醫(yī)服務(wù)組織。一是扶持原村防員牽頭成立農(nóng)民專業(yè)合作社，承接轄區(qū)內(nèi)散養(yǎng)戶的畜禽動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫、采樣、排查等工作任務(wù)；鼓勵(lì)畜牧行業(yè)龍頭企業(yè)、獸藥經(jīng)營企業(yè)牽頭成立畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)公司，為養(yǎng)殖場提供服務(wù)，帶動(dòng)周邊養(yǎng)殖戶共同致富。二是將村防員從季節(jié)性用工，轉(zhuǎn)變?yōu)槿毇F醫(yī)技術(shù)服務(wù)人員，由新成立的獸醫(yī)服務(wù)組織統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)、考核，根據(jù)專業(yè)技術(shù)能力和服務(wù)范圍，在新成立的獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)中聘任，工作任務(wù)、待遇、管理均按照合作社（公司）章程進(jìn)行規(guī)范化管理，精簡人員，提高收入。三是對于超齡、業(yè)務(wù)能力不足，難以轉(zhuǎn)聘的村防員，由縣級獸醫(yī)主管部門根據(jù)村防員任職時(shí)間，予以一次性補(bǔ)償。

各地獸醫(yī)主管部門按照“市場運(yùn)作、公開采購、政府買單、按績?nèi)〕辍钡脑瓌t，由縣（區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)組織簽訂購買服務(wù)協(xié)議。春秋兩季集中免疫結(jié)束后，由縣（區(qū)）獸醫(yī)主管部門組織進(jìn)行考核，根據(jù)免疫抗體監(jiān)測結(jié)果，支付服務(wù)費(fèi)用。

2.3 改革成效

截至2018年底，全區(qū)22個(gè)縣（區(qū)）新成立各類獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)組織108個(gè)，成員1 274人，全區(qū)95.5%（21/22）的縣（區(qū)）開展了政府購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)，覆蓋全區(qū)81.6%（160/196）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村防員由兼職向?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T轉(zhuǎn)變，總?cè)藬?shù)減少約15.7%，動(dòng)物防疫工作組織程度、工作效率和待遇都有一定程度的提高。初步構(gòu)建了由政府購買獸醫(yī)強(qiáng)制免疫、協(xié)助檢疫、病死動(dòng)物無害化處理等服務(wù)的獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系。

3 存在的問題

3.1 養(yǎng)殖主體對政府提供獸醫(yī)服務(wù)的依賴性強(qiáng)

《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，政府獸醫(yī)主管部門組織實(shí)施動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃，飼養(yǎng)動(dòng)物的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法履行動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫義務(wù)。長期以來，獸醫(yī)機(jī)構(gòu)組織村防員為養(yǎng)殖戶提供免費(fèi)的強(qiáng)制免疫服務(wù)，養(yǎng)殖者易產(chǎn)生依賴性。尤其是部分散養(yǎng)戶，將防疫責(zé)任全部推給政府，不履行強(qiáng)制免疫、采樣檢測義務(wù)，間接影響?zhàn)B殖業(yè)的健康發(fā)展。此外，政府免費(fèi)為養(yǎng)殖場提供口蹄疫、禽流感疫苗，但因保管和使用不規(guī)范造成的疫苗浪費(fèi)問題也不容忽視?！氨Ｄ肥健狈?wù)也弱化了養(yǎng)殖主體在養(yǎng)殖過程中防疫責(zé)任和生物安全意識(shí)。

3.2 基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)力量不足

現(xiàn)有基層獸醫(yī)服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在人員編制緊張、技術(shù)落后等問題，還要承擔(dān)地方政府?dāng)偱傻母黜?xiàng)工作，難以保障開展獸醫(yī)公共服務(wù)的時(shí)間。政府獸醫(yī)主管部門提供的服務(wù)內(nèi)容、范圍、工作量和服務(wù)效果不能與待遇、晉升等激勵(lì)機(jī)制掛鉤，嚴(yán)重影響基層獸醫(yī)工作人員的工作積極性。

3.3 社會(huì)獸醫(yī)服務(wù)組織能力不足

防疫服務(wù)合作社（公司）基本由原來的村防員組織成立，專業(yè)化、組織化程度還需要進(jìn)一步提高。個(gè)別防疫合作社（公司）缺乏有效的組織，人員、模式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變，工作效率不升反降。同時(shí)，獸醫(yī)服務(wù)組織由于當(dāng)前市場局限性，未形成服務(wù)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的體系，經(jīng)營性收入過低，完全依靠政府購買防疫服務(wù)維持。獸醫(yī)高等院校或科研院所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站、動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)、獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)部門和防疫服務(wù)隊(duì)，技術(shù)水平參差不齊，服務(wù)的能力、覆蓋面有限，難以提供系統(tǒng)、專業(yè)的獸醫(yī)服務(wù)。

3.4 獸醫(yī)服務(wù)市場化程度低

養(yǎng)殖、經(jīng)營、屠宰等環(huán)節(jié)對現(xiàn)代專業(yè)獸醫(yī)服務(wù)的認(rèn)識(shí)依然停留在鄉(xiāng)村獸醫(yī)提供診療服務(wù)的階段?，F(xiàn)有的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)多以寵物醫(yī)療為主，為畜禽養(yǎng)殖業(yè)和規(guī)模養(yǎng)殖場服務(wù)的獸醫(yī)市場尚不成熟。畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；I(yè)化程度不高，也制約了獸醫(yī)服務(wù)市場化的發(fā)展。由傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，獸醫(yī)檢疫、監(jiān)測、畜群健康管理、流行病學(xué)調(diào)查、疫病凈化等市場需求還需進(jìn)一步挖掘。

4 有關(guān)建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，激發(fā)市場活力

市場是基層獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展的根本動(dòng)力。對于防疫政策制定、疫病控制撲滅、疫情信息發(fā)布、動(dòng)物衛(wèi)生檢疫監(jiān)督等具有明顯公共屬性的工作應(yīng)由政府部門組織實(shí)施；對于常規(guī)免疫、診療、消毒、檢測、獸藥使用、無害化處理、疫病凈化等服務(wù)，均鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶向市場化服務(wù)主體尋求服務(wù)[5]。一是持續(xù)推進(jìn)政府購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)，處理好政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，將采樣、送樣、消毒、排查、宣傳、培訓(xùn)等更多服務(wù)職能交給社會(huì)化服務(wù)組織承擔(dān)[6]；二是總結(jié)各地好的經(jīng)驗(yàn)和做法，根據(jù)當(dāng)?shù)氐娘曫B(yǎng)量、飼養(yǎng)模式和飼養(yǎng)水平，探索與當(dāng)?shù)叵噙m宜的購買服務(wù)模式；三是政府保留監(jiān)管責(zé)任，市場能做的一概交給市場，在政策、資金方面大力予以扶持，實(shí)現(xiàn)“有限政府”和“活力市場”的有機(jī)結(jié)合。

4.2 充分培育獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)

各種模式的服務(wù)主體是獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)不可或缺的組成部分。一是做好獸醫(yī)行業(yè)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革”，充分鼓勵(lì)民間獸醫(yī)組織的發(fā)展，將政府獸醫(yī)機(jī)構(gòu)從繁重免疫任務(wù)中解放出來；二是在管理、技術(shù)層面為獸醫(yī)服務(wù)組織提供更多的培訓(xùn)，幫助獸醫(yī)服務(wù)組織實(shí)現(xiàn)技術(shù)服務(wù)專業(yè)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、經(jīng)營管理高效化，為養(yǎng)殖業(yè)和養(yǎng)殖群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。三是利用現(xiàn)有隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)社會(huì)化服務(wù)組織將診療、飼料、獸藥經(jīng)營結(jié)合在一起，為養(yǎng)殖戶提供從繁育到上市的一體化服務(wù)；四是通過政府引導(dǎo)和市場配置等手段，引導(dǎo)大型企業(yè)建立面向社會(huì)服務(wù)的高水平的獸醫(yī)檢測實(shí)驗(yàn)室，面向社會(huì)提供有償服務(wù)。

4.3 強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)投入的目標(biāo)導(dǎo)向

財(cái)政支持是確保政府購買獸醫(yī)服務(wù)的基本前提。要加大對縣鄉(xiāng)兩級基層獸醫(yī)部門的資金投入，保障各級獸醫(yī)公共財(cái)政投入只增不減[7]。將購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)列入年度財(cái)政預(yù)算，繼續(xù)探索政府直接購買獸醫(yī)服務(wù)機(jī)制，擴(kuò)大用于購買獸醫(yī)服務(wù)經(jīng)費(fèi)的用途和范圍，按照工作量、工作內(nèi)容及時(shí)、足額撥付購買服務(wù)的費(fèi)用。根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r適當(dāng)提高免疫服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“先打后補(bǔ)”政策，通過經(jīng)費(fèi)支持，培育獸醫(yī)服務(wù)主體，促進(jìn)獸醫(yī)服務(wù)市場持續(xù)健康發(fā)展。