農戶土地經營權資本化經營的若干問題探討*

◎伍士林

一、農戶土地經營權資本化經營的內涵及其運作機理

1.農戶土地經營權資本化經營的內涵。資本化經營泛指經營主體圍繞資本的保值增值所進行的經營管理。它是把資本的收益作為管理的核心，通過資本本身的技巧性運作或資本的科學運動，以實現資本盈利能力的優(yōu)化，或進行資產盤活等。狹義的資本化經營則是指以價值化、證券化了的資本按價值化、證券化操作的物化資本為基礎，通過流動、兼并、資產重組、托管經營、參股、控股、轉讓等各種途徑優(yōu)化配置，提高資本運營效率和效益，以實現最大增值目標或盤活存量資產的一種經營方式。本文所指的土地經營權資本化經營則是指擁有農村集體土地承包經營權的農戶將其土地經營權的折合成一定量的貨幣作為資本進行運營。簡單地說，就是農戶將其土地承包經營權中的經營權作為一種特殊的經營資本來運營，參與各種農業(yè)經營活動，如以土地經營權作為投入資本合作經營、以土地經營權作為投入資本參股經營等等。

2. 農戶土地經營權資本化經營的運作機理。資本化經營的關鍵在于被資本化的標的物的存在，在本文中被資本化的標的物則是指從農戶土地承包經營權中分離出來的土地經營權。土地經營權是土地經營權人對流轉獲得的土地依法享有的在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。而該項權利的產生和形成主要得益于近些年來我國農村土地制度的改革與創(chuàng)新。在改革開放之初，我國農村集體土地實行的是家庭聯(lián)產承包責任制，這種土地制度是將土地的所有權和承包經營權進行了分設，規(guī)定土地的所有權歸農村集體，而承包經營權則歸農戶。初期，這種農村土地制度安排對調動廣大農戶的積極性，促進我國農業(yè)生產起了巨大的推動作用。然而，在這種土地制度下，農戶既是農村集體土地的承包者也是農村集體土地的實際生產經營者，二者是合一的，土地經營缺乏靈活性，土地經營權也不能流轉。近些年來，隨著我國農村社會及農業(yè)生產的巨大變化，這種缺乏流動性的土地制度已逐漸不能適應我國農業(yè)發(fā)展的新需要。從2014年起，我國對農村集體土地制度又進行了新一輪變革。這次變革的重點主要是對農村集體制土地實行“三權分置”，即將農村集體土地的所有權、承包權及經營權進行分置，并提出了落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權的農村集體土地制度新架構。此次變革的重要意義在于對土地經營權的權利進行了重新界定。在新的農村集體土地制度安排中，土地經營權被賦予了耕作并獲得收益的相對獨立的權利。這一變革使得土地經營者獲得了包括利用土地進行耕作的權利、合理利用土地的權利、再流轉土地經營權或設定抵押權利、以及在土地被依法征收后可獲得相應補償等權利。通過改革，土地經營權正式從農戶的承包經營權中分離出來，成為一項單獨的權利?！叭龣喾种谩辈粌H為農戶靈活利用土地資源，提高土地資源利用效率打下了良好的基礎，也為農戶進行土地經營權資本化運營創(chuàng)造了前提條件。

二、農戶土地經營權資本化經營存在的問題

土地經營權資本化經營尚處于探索階段，目前，農戶在實踐中還存有不少問題，集中體現在以下幾個方面：

1.承包的土地面積過小、承包經營權比較分散問題。通常而言，資本化經營要求參與者需擁有一定量的資本，且大多資本化經營的周期相對較長。但從當下情況看，我國農村農戶承包經營的土地面積都比較小，且分散，這對土地經營權資本化經營有著一定的影響。據統(tǒng)計，我國農村農戶家庭戶均農地面積僅為0.5公頃，只相當于歐盟的1/40，美國的1/400。承包的土地規(guī)模過小、承包經營權分散對農戶土地經營權的資本化經營的主要影響在于：一方面，承包土地規(guī)模過小、承包經營權過于分散會影響農戶土地經營權資本化經營的意愿，常常因為量少而不愿意參與；另一方面，承包的土地規(guī)模過小、承包經營權過于分散會導致運營處理不便，在交易過程中農戶需分別進行談判，這勢必增加了交易成本。因此，土地承包經營權過于細小且分散無疑對農戶土地經營權資本化經營有著一定的妨礙作用。

2.土地經營權的權值量化問題。土地經營權資本化經營的重要前提之一就是要對該土地經營權的權值進行價值量化，然后才能作價運營，并且，估值的高低會直接或間接影響到各參與方的權益。估值過高，對流入方或受讓方不利；估值過低，則對農戶不利。但土地經營權的權值量化卻相當困難，這是因為土地經營權作為農戶所擁有的特殊的資產，其權值估值受多重因素的影響。首要影響因素就是該土地經營權所對應的土地價值，它是決定土地經營權權值的最根本性的因素。土地經營權的價值評估本質上就是對該土地的價值評估，而影響土地價值評估的因素是很多的，主要有社會性因素、土地自身因素、自然環(huán)境因素以及農產品價格因素等等。而這些影響因素又具有復雜性、動態(tài)性、差異性等特征，從而，使得土地價值評估比較難，最終會導致該土地經營權權值的確定比較困難。

3.缺少規(guī)范管理問題。一般來說，資本化經營是嚴肅規(guī)范的經營活動，雙方的權利和義務應該在交易前就要約定好，必須辦有完備的手續(xù)，依法依規(guī)進行，否則，容易產生各種糾紛，且一旦有了糾紛，也比較難解決。但現階段我國農戶土地經營權資本化經營是比較散亂的，究其原因，還是農戶的分散決策及缺乏有效管理。根據《農村土地承包法》，農戶在法律規(guī)定的范圍內擁有充分的承包土地處置權，是自營還是轉讓經營權完全取決于農戶自己的意愿。也就是說，土地經營權資本化經營多為農戶自己的自發(fā)性行為，屬于真正意義上的“民間”活動，各種資本化經營多為其私下活動，而較少政府部門介入，很多的操作并不規(guī)范，有的交易缺乏正常手續(xù)，有的交易則是手續(xù)不齊全，有的交易合同約定不全面、權責利闡述不清等等。這些不規(guī)范的經營行為容易引發(fā)后期的各種糾紛，會給農戶日后的經營帶來麻煩。

4.缺乏運作渠道與平臺問題。農戶土地經營權資本化經營的具體實現形式很多，如土地（經營權）出租、土地（經營權）入股，可集體經營、合作經營，也可參與企業(yè)經營等等。但是，由于農村基礎條件差，沒有規(guī)范的權益性產品交易平臺以及必要的土地流轉保障體系，即便有農戶愿意把自己的土地經營權拿出來進行資本化經營，但卻沒有好的運作平臺和渠道供其去實現，客觀上也限制了農戶土地經營權資本化經營。

5. 服務問題。土地經營權資本化經營一般要經過若干個環(huán)節(jié)，會涉及不少方面：交易達成前需要做好準備工作，如尋求交易對象、資產評估、相關政策咨詢等；交易過程中則需要簽訂合同，辦理各種登記；交易完成后還需要一些后續(xù)的管理和跟蹤，因此，整個運作過程都離不開諸如資產評估、法律咨詢、信息中介等各類服務。但在我國農村各種社會化服務體系還不夠健全的情況下，各類服務都比較缺乏，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更缺少此類服務，這也會給農戶進行土地經營權資本經營帶來不便。

三、促進農戶土地經營權資本化經營對策

農戶土地經營權資本化經營是一個必然趨勢，下一步應該是如何進一步完善的問題，從未來看，需要做好以下工作：

1. 進一步明晰和落實好土地經營權。農戶土地經營權資本化經營的核心問題是要解決好土地經營權問題，盡管我國《農村土地承包法》等法律法規(guī)對“三權分置”有著較為明確的闡述，但這些法律法規(guī)并沒有對農村土地承包權、所有權、經營權的具體內容做出充分地界定，也沒有對其權能的邊界進行詳細地劃分，這在實踐中很容易混淆，運作中不好處置。因此，未來我國要繼續(xù)推進“三權分置”工作，依法界定好三權的關系，重點是明晰和落實好土地經營權，切實維護所有者、承包者、經營者三者的合法權益，尤其是土地經營者的權益，只有這樣才能有效地促進農戶土地經營權資本化經營工作的開展。

2. 加強引導與規(guī)范。針對當下農戶土地經營權資本化經營中所出現的散亂無序問題，政府部門要加強引導與規(guī)范。首先是要做好引導工作。政府部門要加強宣傳，引導農戶土地經營權資本化經營規(guī)范有序地進行。政府部門須從具體情況出發(fā)，要尊重農戶的意愿，因地制宜、循序漸進，可用好的事例做示范來帶動，使農戶土地經營權資本化經營能夠健康地發(fā)展。其次是規(guī)范。政府部門要建立健全正規(guī)的管理機制，強化農戶的法制意識和責任意識，提高合同的履行能力。政府部門的規(guī)范并不是干預，目的是更好地保護農戶的利益，使土地經營權資本化經營能夠依法依規(guī)地進行。

3.強化服務工作。如前所述，農戶土地經營權資本化經營離不開各類服務。這些服務，有的是來自于政府部門，也有的來自于社會。因此，一方面，政府要做好各種本職服務工作，如土地信息發(fā)布、政策咨詢、法律法規(guī)宣傳、土地權屬登記等；另一方面，還要大力促進社會化服務機構的發(fā)展，如資產評估機構、信息中介機構，法律咨詢機構等，讓這些社會化服務機構也能很好地為農戶土地經營權資本化經營服務。

4.提供各種政策支持。為了促進農戶土地經營權資本化經營的發(fā)展，政府還可以通過各種政策手段予以支持。比如，政府可通過各類農業(yè)產業(yè)政策直接支持農戶土地經營權資本化經營，也可運用財稅政策、金融政策來扶持土地規(guī)?；洜I主體，促進其發(fā)展，間接地帶動農戶土地經營權的資本化經營。