我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的歷史演變及其多元化解析*

◎丁 文

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略，隨后的中央經(jīng)濟工作會議和農(nóng)村工作會議進一步明確了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展計劃和實施路線，在此背景之下，加快完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的頂層設計，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村振興有機結合，推動鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。當前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行中依然面臨著政績導向、利益驅(qū)動和矛盾沖突等諸多困境，制約著農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率和鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興，因而我們有必要針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的政策文本和學術概貌進行反思以形成深入性認知，以此明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的研究方向，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供創(chuàng)新之道。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策研究的歷史演變：中央一號文件的文本解析

黨和國家高度重視“三農(nóng)”問題，2003年的中央農(nóng)村工作會議提出要投入更多資源解決“三農(nóng)”問題，進而推動城鄉(xiāng)一體化進程。此后，國家圍繞“三農(nóng)”問題持續(xù)出臺針對性政策扶持其發(fā)展。借助于“百度”搜索引擎，以2003年為研究時間起點，以我國“中央一號文件”為關鍵詞進行檢索篩選，涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的中央一號文件如表1所示。根據(jù)中央一號文件的核心主題和關鍵話語可知，自2008年開始，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的關注熱度快速升溫，且其焦點內(nèi)容逐漸從經(jīng)營體制、流轉(zhuǎn)市場、經(jīng)營制度和政策體系走向產(chǎn)權制度的轉(zhuǎn)變，此類話語轉(zhuǎn)向表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策關切已然觸及農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的根本。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策研究的多元解析：“點-線-面”的三維邏輯思路考察

（一）“點”的界定：農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的核心內(nèi)涵

在“點”的層面上，學者們主要關注農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其指導政策的概念解析和價值取向，但在其具體內(nèi)涵闡釋中各有不同，尚未形成一致性意見，國家法律政策也未進行詳細規(guī)定，各地政府部門雖然出臺了一些政策文件用以指導農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但均未明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的語義指向。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強勢推動，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策已然成為社會各界關注的焦點，繼而形成了一些典型觀點。以張紅宇（2002）為代表的學者認為農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要指農(nóng)戶保留承包地承包權而將其使用權流轉(zhuǎn)給其他個人或組織[1]，而胡呂銀（2004）等人則表示農(nóng)地經(jīng)營權的變動不能稱之為“流轉(zhuǎn)”，而是一種土地權利本身的“轉(zhuǎn)移”[2]。不管“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”稱謂如何，其內(nèi)涵至少包含“農(nóng)用地”和“權利變更”兩個要素，農(nóng)地承包經(jīng)營權是權利本身，經(jīng)營權只是從該權利分離出來的部分權能，因而可以采用“流轉(zhuǎn)”一詞，稱之為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地使用權流轉(zhuǎn)和農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)等。本研究認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其定義為在堅持集體所有制不變的前提下，擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶保留承包權，通過適當方式依法向其他農(nóng)戶、工商企業(yè)等流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營而獲取合理收益的行為。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策則是指國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團制定的用以明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)應該達到的目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體行動準則等，是一系列權威性措施和辦法的總稱。

（二）“線”的軌跡：農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的發(fā)展邏輯

在“線”的層面上，學者們根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的演變規(guī)律，將其劃分為若干個時期進行延展研究，呈現(xiàn)出歷史脈絡的線性規(guī)律。農(nóng)地流轉(zhuǎn)起初是農(nóng)民之間因?qū)嶋H需求而采取相互流轉(zhuǎn)農(nóng)地的非正式行為或私人行動，其初衷是為了有效利用土地資源，防止土地撂荒的權宜之計，但隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大而演變成農(nóng)民集體性利益訴求并順利進入政策議程，促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為及其相關問題得以從制度政策層面進行規(guī)范和約束。

總體而言，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的歷史演變主要經(jīng)過了三個時期：首先是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的禁止與初步形成階段（1978-2000年），這一時期經(jīng)歷了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的禁止、農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)的萌芽以及國家開始初步允許的過程。起初，國家為了保護耕地禁止農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展的緩慢，國家逐漸鼓勵農(nóng)民進行土地改革，批示了一些沿海地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式，并在1988年憲法里允許了農(nóng)地合法流轉(zhuǎn)，從而使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)在法律上有了依據(jù)，土地流轉(zhuǎn)亂象得以控制。其次是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的依法實行階段（2001-2007年），此階段我國農(nóng)村經(jīng)濟缺乏發(fā)展動力，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴大，農(nóng)民增收十分困難，在此背景之下，國家大力推進農(nóng)地制度改革，允許并鼓勵農(nóng)民擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。其中的2001年開啟了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的第一次“政策之窗”，中央首次針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)布文件，表明國家開始保護農(nóng)地流轉(zhuǎn)，對于農(nóng)地改革來說有著跨時代的意義。隨后我國針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)陸續(xù)出臺了相應的法律法規(guī)，規(guī)范引導農(nóng)地合法流轉(zhuǎn)，推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)展。最后是農(nóng)地流轉(zhuǎn)快速推進階段（2008年至今），隨著黨的十七屆三中全會提出要構建農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場以規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)再次引發(fā)社會各界的關注，開啟了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的第二次“政策之窗”。在此契機之下，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策方案得以產(chǎn)生，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度和經(jīng)營主體規(guī)模日益擴大，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。2016年我國提出的農(nóng)地“三權分置”改革，進一步探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，并在動態(tài)環(huán)境中不斷循環(huán)改進以優(yōu)化政策實施效果。

表1 中共中央關于“農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策”的若干規(guī)定

現(xiàn)階段，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策主要受到農(nóng)地制度的影響，而學界關于農(nóng)地制度的改革走向，存在三種爭論。一是“廢除論”，對農(nóng)地“集體所有制”持“批判”態(tài)度，認為現(xiàn)行農(nóng)地制度造成產(chǎn)權不清、交易受阻和弱化農(nóng)民利益等弊端，主張實行農(nóng)地私有化制度，推動農(nóng)地自由交易。二是“強化論”，認為在當前國家土地制度不完善的情況下，現(xiàn)行農(nóng)地制度依然發(fā)揮著重要作用，但應從實現(xiàn)農(nóng)地國有制或“集體所有，集體經(jīng)營”角度進行強化。三是“改革論”，認為農(nóng)地“集體所有制”適應我國社會發(fā)展的特殊國情，主張對其進行深入改革，實現(xiàn)農(nóng)地“三權分置”。根據(jù)現(xiàn)階段我國法律制度架構來看，私有制與現(xiàn)今的政治經(jīng)濟制度明顯不匹配，國有制容易增加國家財政負擔和社會的不穩(wěn)定，“集體所有，集體經(jīng)營”制度過于極端易于造成隱患。從政策制定的漸進性和穩(wěn)定性出發(fā)，“改革論”具有現(xiàn)實的可能性，即應在保留農(nóng)地“集體所有制”的基礎上對其做積極改革，明確農(nóng)地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”的法律政策地位，推動農(nóng)地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。

（三）“面”的構成：多元化的分析視角與方法

在“面”的構成上，學者們根據(jù)自己的研究興趣和研究方向，運用多元化的學科視角及分析方法，系統(tǒng)闡釋農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的學術概貌及其發(fā)展方向。

其一，多學科研究視角的切入，包括經(jīng)濟學、社會學和管理學。一是經(jīng)濟學視角，側重從財政補貼、金融支持、交易成本、產(chǎn)權理論等角度分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，如者貴昌（2011）主張構建有效的金融支持制度，優(yōu)化融資途徑、配套體系和風險監(jiān)管防范機制，以此推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的實施[3]。二是社會學視角，闡釋了農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿及其影響因素，如錢忠好（2008）通過對江蘇省部分地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)受教育程度較高的農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿較強，因而認為提高農(nóng)村教育水平有助于增強農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿[4]。鐘漲寶（2007）等學者提出了農(nóng)戶是有限理性人的假設，并以此為出發(fā)點分析農(nóng)戶行為，他們認為農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境、社會文化、集體行為等因素影響了農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，并根據(jù)其強弱程度劃分為抵制型、等待型、參與性和探索型四種類型[5]。三是管理學視角，重點從政策詮釋、政策執(zhí)行、政策評價等方面進行討論，如張勇（2004）等學者通過梳理分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關政策文本，從政策設計初衷進行理論闡釋，強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策需要遵循制度穩(wěn)定性，認為應該完善其配套政策支持體系，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為有法可依[6]。翁士洪（2012）以小崗村為例，分析街道官員對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的影響，研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行失效的誘因主要在于基層官員出于自身利益考慮而采取的利己行動，影響了政策的執(zhí)行效果[7]。

其二，引入多樣化的研究方法，主要有定量分析法、比較分析法和案例分析法。一是定量分析法，如楊 飛（2014）通過對西南民族地區(qū)的調(diào)查，收集了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關數(shù)據(jù)資料，并運用若干個計量方法進行數(shù)據(jù)處理和解析，研究結果顯示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策實施能夠增加農(nóng)民的收入和擴大就業(yè)機會，改善農(nóng)村發(fā)展的環(huán)境[8]。二是比較分析法，如陳水生（2011）選取東、中、西部若干地區(qū)進行調(diào)研，根據(jù)所得數(shù)據(jù)比較分析各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的差異，繼而探究農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的績效及其影響因素，并提出相應的政策建議[9]。三是案例分析法，如黃祖輝（2008）等人基于浙江省若干村落和農(nóng)戶的調(diào)查訪談，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出平臺健全和程序日益規(guī)范的特征，但中介組織和配套服務政策體系不完善等問題影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率[10]。

三、結語與展望

基于政策文本和學術文獻的回顧，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究成果可謂汗牛充棟，這些既有的研究成果奠定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的理論基礎和現(xiàn)實依據(jù)，有助于認知和熟識農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策過程，推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行和完善，在一定程度上為本研究的開展提供了參考借鑒。然而，既有研究涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的文獻相對較少，且其研究內(nèi)容大多集中于經(jīng)濟學、社會學和管理學等領域現(xiàn)實表征的描述，注重農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐考察而使得理論層面的分析略顯不足。鑒于此，研究認為在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的研究中，除卻農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐層面分析之外，還應該注重政策理論的構建和剖析，從國家政策設計角度解析農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，同時提高學術文獻質(zhì)量，實現(xiàn)理論分析與實踐闡釋相結合，以此推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的完善和鄉(xiāng)村社會振興。