中國可持續(xù)脫貧路徑優(yōu)化：以資產(chǎn)收益扶貧為例*

◎劉瑋琳 夏 英

一、引言

自1986年中國有計劃、有組織、大規(guī)模地開展扶貧開發(fā)工作以來，通過實踐探索出大量扶貧脫貧的方式方法和機制路徑。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了精準扶貧和可持續(xù)脫貧的要求，扶貧新機制新路徑進一步被激發(fā)出來，資產(chǎn)收益扶貧的新路子開始有了探索。中共中央十八屆五中全會明確指出，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度[1]。由此，資產(chǎn)收益扶貧成為實施中國農(nóng)村精準扶貧的國家戰(zhàn)略，同時也成為創(chuàng)新中國農(nóng)村精準扶貧方式、促進中國農(nóng)村自我發(fā)展和內(nèi)生發(fā)展、以開發(fā)式扶貧方式破解救濟式扶貧問題的新探索和新途徑，其對破解中國農(nóng)村扶貧的“造血”困局具有積極作用。

黨的“十九大”報告明確提出“精準扶貧、精準脫貧”的總體安排，即確保到2020年中國貧困人口在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)脫貧，貧困縣實現(xiàn)全部摘帽，解決區(qū)域性貧困問題，做到脫真貧，真脫貧。精準脫貧已列為全面建成小康社會決勝期的三大攻堅戰(zhàn)之一。2018年中央一號文件又強調(diào)指出“鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。必須堅持精準扶貧、精準脫貧，把提高脫貧質(zhì)量放在首位?！爆F(xiàn)實中，資產(chǎn)收益扶貧是目前實現(xiàn)精準脫貧，貧困退出的重要手段。從2017年公布的28個首批脫貧和退出貧困縣的情況看，實現(xiàn)脫貧的關(guān)鍵因素在于各地均有因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，如引入企業(yè)發(fā)展規(guī)?；N植和養(yǎng)殖，并通過土地、房屋、自然資源、扶貧資金等入股的方式增加貧困戶可持續(xù)的資產(chǎn)性收入。可見，實現(xiàn)精準扶貧和精準脫貧既需要堅持傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式，也需要有資產(chǎn)收益扶貧這樣的重大創(chuàng)新路徑。

二、資產(chǎn)收益扶貧形成原因

資產(chǎn)收益扶貧是由貧困村集體經(jīng)濟薄弱與貧困人口結(jié)構(gòu)的變化，以及各類扶貧資金益貧效果欠佳，長期醞釀而產(chǎn)生的。

第一，貧困村集體經(jīng)濟薄弱與貧困人口結(jié)構(gòu)的變化。在現(xiàn)實中，因政策導(dǎo)向與環(huán)境、微觀農(nóng)業(yè)決策行為主體的轉(zhuǎn)變，一些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展動力不足，統(tǒng)一經(jīng)營在許多地方名存實亡，難以實現(xiàn)集體資產(chǎn)、資源、資金的保值增效，扶貧濟困功能抑或共同致富理念與功能不同程度地受到?jīng)_擊和影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、不允分問題十分突出，但仍然保有一定規(guī)模的資產(chǎn)價值。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟賬面資產(chǎn)達2.86萬億元，擁有土地66.9億畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與否與9億農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福祉密切相關(guān)。2015年以來，在精準扶貧模式創(chuàng)新背景下，探索以涉農(nóng)資金，財政專項扶貧資金、社會資本和農(nóng)村集體“三資”等要素有效利用為紐帶，以農(nóng)戶、村集體、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、政府、消費者五方共贏的主要經(jīng)營形式，并能夠充分調(diào)動各方積極性的脫貧模式是減貧實踐所迫切需要。

截至2017年11月，全國尚有804個貧困縣和4200多萬貧困人口要陸續(xù)實現(xiàn)脫貧，任務(wù)十分艱巨。建檔立卡數(shù)據(jù)顯示，因病，因?qū)W，缺技術(shù)，缺資金等是目前致貧的主要因素。針對這些貧困人口的性質(zhì)和致貧原因，傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧效果并不理想上。由此，在精準扶貧中嘗試對這些暫時性或者長期喪失勞動能力的貧困人口利用現(xiàn)有的資產(chǎn)、資源和資金實行補助，可以較快提高貧困人口的收入，減輕國家的負擔；同樣，對能力弱，主動性不強的貧困人口，可以利用貧困人口擁有的資源和國家補貼資金連人帶股進入農(nóng)民合作社或當?shù)仄髽I(yè)等，在生產(chǎn)鏈條中增強利益聯(lián)結(jié)，從而達到貧困人口增加收入，幫扶企業(yè)帶來貸款、項目等支持，一舉多贏。

第二，各類扶貧資金益貧效果欠佳。近年來，從中央、地方到社會，都進一步加大了對貧困地區(qū)的資金支持力度，這些資金主要包括財政支農(nóng)資金、專項扶貧資金和社會幫扶資金等。從宏觀上來看，扶貧資金量不斷增多，為精準脫貧發(fā)揮了積極作用。資金使用是扶貧開發(fā)中最重要的問題，能否合法有效地用好扶貧資金是決定扶貧項目成敗的關(guān)鍵[2]。

在實踐中扶貧資金及項目存在目標瞄準不夠，扶貧效果不佳的情況。在資金用途嚴格限制下，“資金跟著項目走”的機制也使得扶貧資金偏離貧困人口的實際需求。此外扶貧資金漏出既體現(xiàn)在資金決策、分配、傳遞、管理等過程中扶貧資金的消耗與流失，也體現(xiàn)在對扶貧項目的類型的限制使得扶貧項目并不能適應(yīng)農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜性和農(nóng)戶需求的多樣化，項目的資金配套要求和技術(shù)要求排斥貧困人口受益，造成財政扶貧資金本體的偏離。與此同時，很多扶貧資金到了基層，更是碎片化，分散化，各行其是，撒胡椒面，大水漫灌，“打醬油的錢不能買醋”很難形成合力，整合效率低。因此，如何統(tǒng)籌整合扶貧資金，優(yōu)化資金使用方式，使扶貧資金能夠更精準的瞄準貧困群體，實現(xiàn)地區(qū)的可持續(xù)脫貧，提高資金的使用效率，資產(chǎn)收益扶貧模式是解決上述問題的新路徑之一。

三、資產(chǎn)收益扶貧模式

1.資源收益扶貧模式

這是目前最常見的一種模式，它是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)上，整合財政扶貧資金，撬動金融杠桿，將分紅收益給予貧困人口享有，最終實現(xiàn)貧困退出，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展[4]。主要包括地方特色產(chǎn)業(yè)收益扶貧模式、土地資源收益扶貧模式、旅游資源收益扶貧模式、勞力資源收益扶貧模式、光伏資源扶貧模式等五種模式。

該種模式整合財政扶貧資金，吸引社會資本投入到扶貧項目中，以政府力量為主導(dǎo)推進貧困問題的社會協(xié)同治理，整合各類扶貧資金并把蛋糕做大。利用當?shù)靥厣Y源，以企業(yè)為龍頭，產(chǎn)業(yè)為平臺，股權(quán)為紐帶，農(nóng)民為主體，走出一條“農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的可持續(xù)脫貧之路。用股權(quán)為紐帶把各種資源要素整合到產(chǎn)業(yè)平臺上來，激活農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)、人力資本，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增效，農(nóng)民生活增收，農(nóng)村生態(tài)增值可持續(xù)脫貧之路。同時該模式能夠使貧困地區(qū)獲取長期穩(wěn)定的扶貧資金來源，降低了扶貧資金使用風(fēng)險，以實現(xiàn)集體資產(chǎn)、資源、資金的保值增效。

2.IPO扶貧模式

2016年證監(jiān)會公開發(fā)布的《中國證監(jiān)會關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的意見》以及2017年人民銀行等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》中提出，為推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)貧困人口的可持續(xù)脫貧，支持貧困地區(qū)企業(yè)通過首次公開發(fā)行股票、新三板掛牌、發(fā)行債券、并購重組等方式優(yōu)先進入資本市場?！癐PO扶貧”幫助貧困地區(qū)企業(yè)利用資本市場拓展融資渠道，不僅可以優(yōu)先獲得直接融資，還可以促進金融資本、人力資本以及創(chuàng)新理念向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，有效帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)的貧困退出。同時需要注意的是，應(yīng)當堅決杜絕企業(yè)鉆政策的“空子”。證監(jiān)會應(yīng)當堅持公平原則，審核標準不能降低企業(yè)應(yīng)當，詢問環(huán)節(jié)不能減少，審核程序不能壓縮。對于企業(yè)來說，應(yīng)當結(jié)合自身條件，增強自我發(fā)展能力，幫助貧困地區(qū)人口實現(xiàn)“自我造血”能力。

3.金融創(chuàng)新扶貧模式

金融扶貧模式創(chuàng)新是資產(chǎn)收益扶貧的重要內(nèi)容，目前探索主要集中于如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金、信托、期貨作用。

一是產(chǎn)業(yè)扶貧基金主要通過市場化運作服務(wù)脫貧攻堅戰(zhàn)略，促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以帶動建檔立卡的貧困人口精準脫貧，增強貧困地區(qū)的“造血”功能和內(nèi)生動力，探索可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。首先，重在扶“治”。貧困地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱，難以實現(xiàn)集體資產(chǎn)、資源、資金的保值增效。產(chǎn)業(yè)扶貧基金更多激活貧困地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展動力，促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促成市場化投資基金跟投。其次，意在“帶動”。通過產(chǎn)業(yè)扶貧基金撬動更多社會資本投資貧困地區(qū)，大基金帶動小基金，整合貧困地區(qū)涉農(nóng)資金，財政專項扶貧資金、社會資本和農(nóng)村集體“三資”等各類要素。再次，形在“靈活”。為提高產(chǎn)業(yè)扶貧基金使用效果，根據(jù)貧困地區(qū)情況，采用私募股權(quán)融資，子基金、債券融資、供應(yīng)鏈金融、可轉(zhuǎn)債等投資方式，同時還可以充分利用電商平臺拓展融資渠道，建立風(fēng)險控制體系，積極發(fā)揮股權(quán)基金、產(chǎn)業(yè)基金、公益基金、保險基金作用，推進資產(chǎn)收益扶貧的進入、管理、增值和退出的機制創(chuàng)新設(shè)計，以達到可持續(xù)脫貧的新探索[5]。

二是信托扶貧是資產(chǎn)收益扶貧模式的又一創(chuàng)新。主要包括三個層次：第一層次是通過信托產(chǎn)品服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一是土地流轉(zhuǎn)信托計劃，二是發(fā)行農(nóng)事綜合服務(wù)信托計劃，三是發(fā)行消費信托計劃，四是供應(yīng)鏈信托計劃。第二層次是為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供的綜合服務(wù)。第三層次是與地方政府及核心企業(yè)合作的產(chǎn)業(yè)基金模式。信托扶貧有助于提升經(jīng)營主體持續(xù)盈利能力，需要充分全面發(fā)揮政府、企業(yè)和金融機構(gòu)的作用，構(gòu)建一個完整的系統(tǒng)性支持網(wǎng)絡(luò)。

結(jié)合農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革背景，目前進行試點的最多模式是土地流轉(zhuǎn)信托。該模式以土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營是前提，利用產(chǎn)權(quán)交易平臺，整合貧困戶閑散土地，上市交易，為企業(yè)投資提供信息，為銀行風(fēng)險處置提供條件[6]。此外，慈善信托是信托扶貧另一種新探索，委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。慈善信托充分利用社會聚集效應(yīng)，強化扶貧資金的自我造血功能，確保扶貧現(xiàn)金流的可持續(xù)性，有助于實現(xiàn)貧困地區(qū)的可持續(xù)脫貧。

三是保險+期貨扶貧模式?！蛾P(guān)于期貨行業(yè)履行脫貧攻堅社會責(zé)任的意見》中指出立足行業(yè)特色，發(fā)揮期貨行業(yè)精準扶貧專業(yè)優(yōu)勢。一是服務(wù)“三農(nóng)”謀實效。鼓勵期貨公司開展專業(yè)幫扶，并提供合作套保、倉單質(zhì)押、倉單回購等專業(yè)服務(wù)。支持符合條件的貧困地區(qū)優(yōu)先開展“保險+期貨”試點，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體市場風(fēng)險化解能力。二是助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。發(fā)揮期貨市場價格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險管理功能，幫助和引導(dǎo)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。指導(dǎo)和幫助貧困地區(qū)實體企業(yè)利用期貨及其他衍生工具管理價格、利率、匯率等風(fēng)險，優(yōu)化庫存管理，鎖定成本，提升盈利，改善企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。三是強化期現(xiàn)對接與合作。鼓勵期貨經(jīng)營機構(gòu)利用其在現(xiàn)貨領(lǐng)域積累的資源優(yōu)勢，結(jié)合貧困地區(qū)資源和產(chǎn)業(yè)特色，引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)投資資金向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，努力促成發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作。支持貧困地區(qū)符合條件的倉儲企業(yè)申請設(shè)立交割倉庫。

四、幾點啟示

第一，實施差異化發(fā)展資產(chǎn)收益扶貧項目。資產(chǎn)收益扶貧項目，依據(jù)各地區(qū)發(fā)展程度和產(chǎn)業(yè)特點，針對致貧原因和貧困人口需求，找準脫貧路徑，探索貧困退出新模式，做得到分類扶持，精準施策。對于資源豐富地區(qū)，優(yōu)先發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、加工業(yè)等，整合貧困地區(qū)各類扶貧資金，將分紅收益給予貧困人口優(yōu)先享有，同時積極發(fā)揮新型經(jīng)營主體和龍頭企業(yè)帶動作用，鼓勵符合條件企業(yè)嘗試新三板掛牌或IPO。對于金融創(chuàng)新試點地區(qū)，可以結(jié)合當?shù)貎?yōu)勢，運用資本市場優(yōu)勢，發(fā)展土地信托，產(chǎn)業(yè)基金等金融創(chuàng)新模式。對于資源匱乏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的深度貧困地區(qū)，應(yīng)當將資產(chǎn)收益扶貧僅作為一種扶貧模式創(chuàng)新。對于不同類型貧困農(nóng)戶，也應(yīng)當做得到精準幫扶、因人施策。對于有勞動能力的貧困戶，應(yīng)當積極參與生產(chǎn)活動，使其能夠獲得穩(wěn)定收入。對于因病、因殘致貧的無勞動能力貧困戶，接受財政扶貧資金和土地入股，每年按期分紅，實現(xiàn)資產(chǎn)收益的可持續(xù)性增長。

第二，資產(chǎn)收益扶貧導(dǎo)致的“公司化”傾向與鄉(xiāng)村治理問題。未來三年，國家將繼續(xù)投入大量的資金用于精準脫貧，據(jù)初步統(tǒng)計，2017年財政扶貧專項資金共計1400億元。其中中央財政扶貧專項資金860.95億元，比2016年增長28.94%。中央試點貧困縣涉農(nóng)資金整合，意味著將有更多的資金和資源輸入貧困縣和貧困村莊。從資產(chǎn)收益扶貧的角度來看，必將有一部分扶貧資金注入農(nóng)民合作社、企業(yè)，也將部分農(nóng)民資源入股農(nóng)民合作社，形成項目資產(chǎn)。為了保證貧困戶能夠獲得相應(yīng)的股權(quán)及收益，中央要求財政專項扶貧資金和其他扶貧資金投資形成的資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營。另外，資產(chǎn)收益扶貧中部分農(nóng)戶通過資源入股會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟收益，增加相應(yīng)的收入。因此，在資產(chǎn)收益扶貧中應(yīng)該關(guān)注如何激發(fā)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和參與性，在產(chǎn)業(yè)鏈條中增強利益聯(lián)結(jié)機制。

第三，資產(chǎn)收益扶貧項目的可持續(xù)性與后續(xù)風(fēng)險值得警惕。就目前來看，資產(chǎn)入股分紅已經(jīng)成為主要的資產(chǎn)收益扶貧模式。然而政府與參與資產(chǎn)收益扶貧的經(jīng)濟實體往往達成“明股實債”保本的約定，表面上看這樣的模式有利于扶貧資金獲取穩(wěn)定收益，項目合約一旦到期后，其后續(xù)收益也就隨即終止分配，貧困戶無法獲得可持續(xù)的收益。一些地方資產(chǎn)收益扶貧所需的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)重視不夠，更關(guān)注項目紅利和短期回報，項目的可持續(xù)性不一定能夠保障，存在風(fēng)險隱患。資產(chǎn)收益扶貧不論形式如何創(chuàng)新都應(yīng)當以幫助貧困人口實現(xiàn)可持續(xù)脫貧為前提。首先立足優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)選好項目，重視產(chǎn)業(yè)輻射帶動作用，確保扶貧項目的可持續(xù)性。二是切實保障貧困戶收益。切實保障村集體和貧困戶利益，因地制宜的推廣“保底收益+按股分紅”等模式。三是加強引導(dǎo)，強化風(fēng)控。設(shè)立專項風(fēng)險基金，建立健全收益分配機制。

第四，利用財政扶貧資金撬動各類資金整合與投入資產(chǎn)收益類扶貧項目。資產(chǎn)收益扶貧作為中國2020年實現(xiàn)精準脫貧目標的重要手段，只有保障資產(chǎn)收益扶貧項目獲得穩(wěn)定收益率，才能讓貧困戶獲得可持續(xù)性收益，促進貧困地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)性的脫貧。保障資產(chǎn)收益扶貧項目的可持續(xù)性的最關(guān)鍵問題是如何保障貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源和產(chǎn)業(yè)與各類資金有效銜接，把“蛋糕”做大。首先依據(jù)各類財政資金整合文件，為整合各類扶貧資金提供依據(jù)。嚴格界定各類資金的使用范圍和性質(zhì)，防止出現(xiàn)因政策不清導(dǎo)致資金使用界定不清問題。其次整合更多農(nóng)村資產(chǎn)、資源、資金，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟在資產(chǎn)收益扶貧項目中的作用。三是撬動更多社會資本參與貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，幫助農(nóng)戶在短期內(nèi)增收脫貧，學(xué)習(xí)產(chǎn)業(yè)技能，促進自身能力建設(shè)[8]。從而保障資產(chǎn)收益水平，確保項目的持續(xù)性。