社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法律依據(jù)與治理研究

◎成克惠

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧不僅是我國社會主義進(jìn)入新時代亟待解決的問題，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。而社會組織作為我國社會群體力量的有機(jī)組成部分，無疑也是能夠而且應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要主體。但是，長期以來，由于對于社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧在理論上研究的不足，因而，在實踐中也就難免出現(xiàn)各種各樣的問題。而在這些問題中，其參與精準(zhǔn)扶貧的法律依據(jù)及其依法治理問題也尤其突出，因而，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷深入，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法律依據(jù)及其依法治理問題自然也就成為了一項亟待解決的理論課題和現(xiàn)實課題。

那么，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧究竟具有什么樣的法律依據(jù)呢？面對社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)的問題，我們又該如何進(jìn)一步強化治理呢？

一、社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法律依據(jù)

社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧既有深刻的法理學(xué)依據(jù)，也有著現(xiàn)實的法律依據(jù)，可以說，積極參與農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧，既是社會組織應(yīng)有的權(quán)利，也是其必須承擔(dān)的法律義務(wù)。

（一）社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法理學(xué)依據(jù)

從最為基本的法理角度出發(fā)，法律的制定必須得以維護(hù)人類及其組織群體的自由、公平和正義，必須能夠更好地推動社會發(fā)展的效率。而在精準(zhǔn)扶貧實踐活動中，由于整個扶貧活動基本完全來源于各級政府的倡導(dǎo)與規(guī)劃，因而，難免存在泛行政化的問題，這就實質(zhì)性地強化了扶貧資源的政府壟斷，也在一定程度上限制了個人的權(quán)利和自由。[1]因而，社會組織積極參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，無疑能夠更好地發(fā)揮其自由活動的權(quán)利，也在打破政府對于扶貧資源壟斷的同時，推動了個人自由權(quán)利的實現(xiàn)，進(jìn)而通過對于分配權(quán)利的擔(dān)當(dāng)與自身責(zé)任的承擔(dān)，推動精準(zhǔn)扶貧活動中的利益及負(fù)擔(dān)的公正分配，實現(xiàn)分配正義，最終更加有效地實現(xiàn)扶貧效率，達(dá)到精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的早日實現(xiàn)。就此而言，社會組織作為一種法律主體和社會活動的參與者，其理所當(dāng)然地具有參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的社會權(quán)利。

同樣道理，社會組織本身其實也是一種資源，其在享受自身權(quán)利的同時，無疑也有義務(wù)更好地維護(hù)社會公平和正義，而精準(zhǔn)扶貧本身事實上就是一種分配公平和正義，也有利于更好更快地推動全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，因而，在這個意義上，社會組織無疑有責(zé)任，有義務(wù)積極參與。

（二）社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧活動的現(xiàn)實法律依據(jù)

社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有著廣泛的現(xiàn)實法律依據(jù)，這其中既有包括憲法和行政法在內(nèi)的功法依據(jù)，也有行政法與私法的互補的融合，更有具有引導(dǎo)性的政策規(guī)范。

依據(jù)憲法制定的基本原理與相關(guān)規(guī)定，積極保障公民的基本人權(quán)，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并進(jìn)而形成相關(guān)的法律制度，既是立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，也是各個行政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的基本義務(wù)。而精準(zhǔn)扶貧作為黨和政府為了提升廣大農(nóng)村地區(qū)貧困人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活質(zhì)量而采取的減貧措施，無疑是屬于保障公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。就此而言，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧不僅是憲法賦予社會組織的基本義務(wù)，也是依據(jù)憲法原則由國家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向社會組織或者二者共同承擔(dān)的社會義務(wù)。而與此相對應(yīng)，由社會組織作為廣泛利益群體的代表參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧，由于其較之于國家機(jī)關(guān)更能夠及時收到群眾的反饋意見，也有機(jī)會較之于一般群眾更能夠?qū)崿F(xiàn)與政府部門的意見溝通，因而，在事實上也就更容易保護(hù)少數(shù)意見者，也能夠進(jìn)而更好地維護(hù)弱勢群體的根本利益，從而更好地實現(xiàn)憲法規(guī)定的人權(quán)保障。

再就行政法而言，行政法作為國家行政從“全能無限政府”轉(zhuǎn)向“有限高效政府”的產(chǎn)物，不僅積極倡導(dǎo)了充分發(fā)揮社會力量來參與社會治理的基本原則，而且，也強調(diào)了服務(wù)型政府建設(shè)。而社會組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧，自然就屬于社會力量參與社會治理的范疇，也更有利于在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時，拓寬公共服務(wù)范圍，提高公共服務(wù)的效率，更好地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的實施。[2]

除此之外，精準(zhǔn)扶貧政策也要求各個社會團(tuán)體能夠積極參與到農(nóng)村地區(qū)扶貧工作中去，這事實上也是法律和政策融合要求的必然結(jié)果。尤其是在新時代，精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入了最為關(guān)鍵的時期，社會組織積極參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，顯然已經(jīng)更多地成為一種社會義務(wù)，也成為法律和政策要求的必然結(jié)果。

二、社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨的法律困境和現(xiàn)實問題

社會組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧不僅具有必然性，而且也極為必要。但是，事實上，由于我國目前對于精準(zhǔn)扶貧并沒有形成專門的法律，對于社會組織管理的法律也相對滯后，加之扶貧工作本身的復(fù)雜性，因而，社會組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧仍然面臨著一定的法律困境，也由此存在著各種各樣的現(xiàn)實問題。

（一）社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨的法律困境

社會組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧首先面臨的法律困境是我國目前對于精準(zhǔn)扶貧既沒有形成專門的法律，也沒有對于社會組織參與精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行明確的法律規(guī)定。因而，在實踐操作中，自然就存在著社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法律認(rèn)同問題。加之政府推動的精準(zhǔn)扶貧一般都采取了內(nèi)部文件進(jìn)行規(guī)范的形式，這種規(guī)范顯然又往往是以政府機(jī)關(guān)為規(guī)范和實施的主體，這就難免導(dǎo)致了社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧無所依靠，也無所規(guī)范的問題。而也惟其如此，在社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧活動的過程中，其法律地位，其運行機(jī)制，其監(jiān)管主體，甚至其基本的權(quán)利與義務(wù)，乃至其面臨問題的解決，也都無法可依。這就不能不極大地影響了社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的效果。

由此相對應(yīng)，社會組織在我國作為一種新的社會力量，其迅猛發(fā)展其實只是近年來的事情，因而，其自身應(yīng)有的法律地位及其規(guī)范也并不完善。這就不僅影響了社會組織的健康發(fā)展，也形成了社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的又一法律困境。顯而易見，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧是一項極其復(fù)雜的社會工程，因而，對于參與主體自然有著很高的要求，這就需要必須有相關(guān)的法律法規(guī)或者政策對其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。而我國的社會組織在這方面顯然就存在著明顯的不足。這就使得社會組織面臨著一個必須而且應(yīng)該參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧卻又明顯資格有限，也面臨究竟如何參與精準(zhǔn)扶貧的問題。[3]

（二）社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨的現(xiàn)實問題

毋庸諱言，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧無疑有著自身的特殊優(yōu)勢，也取得了一定的成績。[4]但是，正是由于社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有著自身的法律困境，加之其自身存在的問題和農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的復(fù)雜性，因而，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧也必然面臨著一系列亟待解決的現(xiàn)實問題。

首先，正是由于社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧其法律地位，其運行機(jī)制，其監(jiān)管主體，甚至其基本的權(quán)利與義務(wù)，乃至其面臨問題的解決，并沒有確定的法律規(guī)范，基本屬于無法可依，因而，其參與精準(zhǔn)扶貧本身就有著很強的隨意性，這也直接導(dǎo)致了程序制度的不足和扶貧責(zé)任相對模糊的問題。在這樣的背景下，單就操作程序而言，社會組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的過程，往往也就是行政機(jī)關(guān)單向選擇社會組織承擔(dān)公共行政事務(wù)的過程，而并不是社會組織自覺承擔(dān)其社會義務(wù)的過程，這就難免有可能造成尋租行為的發(fā)生，不僅有可能造成對國家和農(nóng)民群眾利益的侵害，對于社會組織也是一種不公正待遇；而對于社會組織而言，也往往因為其自覺性沒有得到體現(xiàn)，加之缺乏規(guī)范，就難免削減公共服務(wù)的質(zhì)量，最終影響到廣大扶貧對象的利益。再就社會組織責(zé)任的不確定性而言，由于社會組織自身并沒有明確的扶貧責(zé)任，而且往往會認(rèn)為諸如精準(zhǔn)扶貧工作中的分配責(zé)任完全是政府的責(zé)任，這就難免會導(dǎo)致責(zé)任相互推諉，直接影響到精準(zhǔn)扶貧工作的預(yù)期目標(biāo)，也侵害了廣大扶貧對象的利益。

其次，社會組織自身也存在明顯的問題。對此，又有兩方面的問題，其一是就社會組織自身而言，由于我國的社會組織發(fā)展較晚，而且，法律規(guī)制還不夠健全，也缺乏嚴(yán)格的管理，因而，社會組織難免良莠不齊，有一些所謂的社會組織其實在很大程度上只是一個空架子，這樣的社會組織雖然也有其組織形式，事實上卻根本沒有承擔(dān)社會活動的能力，當(dāng)然也就很難說搞好扶貧工作；即便是對于相對成熟與規(guī)范的社會組織而言，也往往會由于工作不力，對于農(nóng)村的基本情況缺乏深入的調(diào)查了解，而很難精確地實現(xiàn)貧困家庭的界定，也容易存在雖然能夠認(rèn)定貧困家庭，但是卻往往找不到在根本上使其脫離貧困的長遠(yuǎn)之計，結(jié)果使得精準(zhǔn)扶貧在很大程度上變成了“救濟(jì)”，并沒有從根本上解決貧困農(nóng)戶的發(fā)展問題。至于在扶貧過程中存在一些弄虛作假的問題，事實上也是把扶貧當(dāng)做了“救濟(jì)”的結(jié)果，只不過與前者屬于方法不當(dāng)不同，這種弄虛作假有著違規(guī)違法的故意，在道德層面也應(yīng)該受到譴責(zé)。但是，不論是哪一種情況，其實都不僅影響到了扶貧資源的公平分配，而且，也影響到了扶貧工作的形象。與此相應(yīng)，社會組織在扶貧工作存在的另一個問題是，由于其自身的原因，其權(quán)威性也相對不足，這也在很大程度上影響了扶貧對象與社會組織的溝通，進(jìn)而影響到了社會組織扶貧工作的執(zhí)行力，當(dāng)然也就最終影響到了精準(zhǔn)扶貧工作的有效性。

其三，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有待于進(jìn)一步規(guī)范操作程序。如前所述，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧雖然也是自身應(yīng)有的義務(wù)，但是，事實上，同時又是承擔(dān)的政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)，在很大程度上也是接受了政府的委托，因而，這就既需要有政府與社會組織之間的工作程序，也需要社會組織自身在扶貧工作中按照一定的法律程序或者社會秩序來形成扶貧工作的展開程序。然而，在實際工作中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，加之社會組織參與精準(zhǔn)扶貧往往是匆忙上陣，因而，這兩個方面的工作程序都存在很多不規(guī)范的地方，這就極大地影響了扶貧程序公開、公正、公平、透明的原則，最終影響到了精準(zhǔn)扶貧的效果。

其四，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨指導(dǎo)與監(jiān)管體制缺乏的問題。這既是以上問題在組織管理方面的一種反映，也是以上問題的結(jié)果。社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，可以說，不僅需要相應(yīng)的指導(dǎo)，也需要規(guī)范的監(jiān)督和管理，但是，正是由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，政府機(jī)關(guān)自身制定的扶貧管理辦法往往又大都是內(nèi)部規(guī)范，因而，在政府機(jī)關(guān)與社會組織缺乏明確的隸屬關(guān)系的情況下，不僅這種規(guī)范很難對于社會組織起到規(guī)范作用，而且，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，社會組織也找不到“娘家”，很多業(yè)務(wù)性的操作，只能依靠自己摸索或者“比葫蘆畫瓢”。而在監(jiān)管方面，也同樣因為并沒有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制而缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。

其五，缺乏監(jiān)管也同時導(dǎo)致了對于社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的正確而全面的評價，往往形成了出了問題隨意批評，有了成果卻得不到相應(yīng)的認(rèn)可的局面，這就必然影響到了社會組織參與精準(zhǔn)扶貧工作的積極性，也影響到了人民群眾對于整個扶貧工作的認(rèn)識，極大地影響到了扶貧工作的有效開展。

三、社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的治理措施

（一）進(jìn)一步完善各種法律制度，為社會組織參與各種社會活動提供規(guī)范

嚴(yán)格而明確的法律規(guī)范是社會活動賴以規(guī)范化的基本依托，也是社會組織賴以發(fā)揮自身潛力的平臺。社會組織參與各種社會活動，包括農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有著明確的法律依據(jù)，但是，還缺乏具體的法律規(guī)范，為此，為了使得社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作能夠得到法律的規(guī)范和保障，我國應(yīng)該盡快制定出效力位階較高的諸如《社會組織管理法》或者《社會組織活動法》之類的法律文件，通過法律對于社會組織的法律地位、日?；顒印⑦\行機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)等一系列內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范，以便于社會組織能夠更好地參與公共事務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。

（二）強化社會組織自身建設(shè)，不斷提高社會組織自身的活動能力

在強化司法管理的同時，必須不斷強化社會組織自身的建設(shè)，不僅要完善其組織結(jié)構(gòu)，提升其活動能力，而且，要創(chuàng)造社會組織參與活動活動的良好社會環(huán)境，不斷提升其社會認(rèn)可程度，提高其權(quán)威性，增加其社會信譽，使得社會組織在參與政府委托事務(wù)的過程中能夠獲得人民群眾的認(rèn)可，以方便其活動，增加其承擔(dān)公共事務(wù)的能力。同時，在這方面，也可以考慮針對具體事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以有效地提升其具體的業(yè)務(wù)能力。

（三）不斷強化社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和評價機(jī)制

可以針對社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)一步強化工作指導(dǎo)，形成切實有效的監(jiān)督和評價機(jī)制。要做到對于扶貧工作中存在的問題能夠及時溝通、反饋和糾正，對于社會組織取得的成績能夠及時鼓勵、獎勵，可以借助于媒體推廣其經(jīng)驗，宣傳和表彰其先進(jìn)事跡，通過合理的獎懲制度更好地推進(jìn)社會組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作，保障更好更快地實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的整體目標(biāo)。

（四）要不斷形成社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的多方聯(lián)動機(jī)制

社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作本身既然是受政府的委托，是以“私人”身份承擔(dān)的社會公共事務(wù)，其自身往往難以勝任，因而，也就需要與包括政府在內(nèi)的各種力量的合作，因而，這就需要以政府為主導(dǎo)，形成多方聯(lián)動機(jī)制，以確保責(zé)任到位，分工合作，各司其職，各盡所能，以更為有效地完成農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作。

總而言之，社會組織在我國尚且屬于新生事物，而農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作又極其復(fù)雜，因而，社會組織作為我國社會群體力量的有機(jī)組成部分，其參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作雖然有著一定的法律依據(jù)，但是，也必然面臨著很多亟待解決的問題。面對這些問題，我們必須從精準(zhǔn)扶貧的根本目的出發(fā)，緊緊圍繞社會組織自身的建設(shè)，在強化法律基礎(chǔ)的同時，以法治思維來統(tǒng)籌全局，針對性地強化社會組織參與精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，形成社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧保障機(jī)制和管理機(jī)制，以更好更快地實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的整體目標(biāo)。