關(guān)于現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理路徑選擇的思考

◎?qū)O布克 潘晨光

一、引言

作為一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)問題”多年來始終是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展道路上所不能回避的問題。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決“三農(nóng)問題”提供了新途徑，指明了新方向。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，其中的“治理有效”與新農(nóng)村建設(shè)總要求中所提出的“管理民主”相比，其內(nèi)涵更為廣泛、立意更加深遠(yuǎn)。首先，“治理有效”是整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)與內(nèi)在保障；其次，“治理有效”與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化緊密對接，關(guān)乎整個發(fā)展大局。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的特征之一，鄉(xiāng)村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。鄉(xiāng)村治理關(guān)系到農(nóng)村社會政治生活、文化傳承、秩序維護(hù)等方方面面，對于促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的健康繁榮發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。

鄉(xiāng)村治理一詞自1998年由華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心徐勇等首次提出之后，我國學(xué)界對此進(jìn)行了廣泛深入的研究，取得了較為豐厚的成果。關(guān)于鄉(xiāng)村治理概念的界定，賀雪峰（2005）認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是指如何對中國的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，或中國鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展”；黨國英（2008）認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動”；郭正林（2004）則從組織與制度的關(guān)系出發(fā)，指出鄉(xiāng)村治理是各種性質(zhì)不同的組織通過一定的制度與機(jī)制共同對鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行管理。關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式的研究，劉金海（2016）以鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程為依據(jù)分析了鄉(xiāng)村治理模式，并初步探討了鄉(xiāng)村治理模式多樣化發(fā)展對鄉(xiāng)村治理的積極作用；沈費偉等（2016）則通過對發(fā)達(dá)國家典型鄉(xiāng)村治理模式的比較研究，總結(jié)出國外鄉(xiāng)村治理的中的各個主體實踐成功的共性規(guī)律，并在考察我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程和特點的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建我國鄉(xiāng)村治理模式的對策建議；徐勇（2002）認(rèn)為當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理模式應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，提出應(yīng)實行縣政、鄉(xiāng)派與村治的新型治理模式。關(guān)于鄉(xiāng)村治理制度的研究，賀雪峰（2016）認(rèn)為僅靠民主選舉是不能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村善治，為此還需要配套的制度安排；黨國英（2008）通過對村民自治制度建立歷程的研究判斷，未來一段時期內(nèi)，鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展仍將采取政府主導(dǎo)的形式。關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體的研究，溫鐵軍等（2012）探討了“精英俘獲”問題，研究認(rèn)為當(dāng)前的鄉(xiāng)村良性治理生態(tài)在長期演變過程中受到破壞，鄉(xiāng)村精英的行為選擇越來越偏離鄉(xiāng)村的整體利益；鄧大才（2014）認(rèn)為村民自治的有效實現(xiàn)必須具備一定的條件，這些條件包括相關(guān)利益，地域相近，文化相連、規(guī)模適度、群眾自愿。顏德如（2016）探討了新鄉(xiāng)賢制度建設(shè)的可行性，認(rèn)為鄉(xiāng)村社會的存續(xù)、選賢與能的觀念、鄉(xiāng)紳自治的傳統(tǒng)、濟(jì)世安民的抱負(fù)是制度建設(shè)可行的重要因素，主張要因地制宜的將新鄉(xiāng)賢吸納到鄉(xiāng)村治理體系中，并積極發(fā)揮他們的作用。除以上領(lǐng)域的研究外，學(xué)者們還從產(chǎn)權(quán)視角、空間視角、政府視角等領(lǐng)域進(jìn)行了較為細(xì)致的研究，這些研究推動了我國鄉(xiāng)村治理理論的發(fā)展與完善。本文通過總結(jié)既有研究成果，從鄉(xiāng)村振興角度出發(fā)，探討鄉(xiāng)村治理的路徑選擇。

二、我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理所面臨的主要問題

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要有效的鄉(xiāng)村治理來促進(jìn)。然而在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村治理存在的一些突出問題在現(xiàn)有框架下得不到有效解決，進(jìn)而影響了鄉(xiāng)村治理效能的發(fā)揮。關(guān)于現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理存在的主要問題可以概括為以下幾個方面。

（一）鄉(xiāng)村治理的規(guī)范體系亟待完善

當(dāng)前，我國農(nóng)村正處于一個大變革的時代，農(nóng)民價值觀日趨多元化，其思想道德觀念對鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定有至關(guān)重要的影響。因此，有一個健全的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系對于規(guī)范統(tǒng)一農(nóng)民的思想道德觀念至關(guān)重要。但目前不少鄉(xiāng)村的社會規(guī)范體系正面臨不同程度的崩壞與斷裂。一方面，鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)規(guī)范在社會變革的進(jìn)程中不斷受到?jīng)_擊，社會倫理與傳統(tǒng)習(xí)俗對于村民的約束力不斷減弱，諸如鄉(xiāng)紳、宗族等維系鄉(xiāng)村自治的力量都已經(jīng)隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而消逝，倫理道德在農(nóng)村這樣一個抬頭不見低頭見的熟人社區(qū)本應(yīng)成為最有力的約束力量，但在很多村莊這種約束正在逐步消亡。同時，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)人口的減少導(dǎo)致許多農(nóng)村出現(xiàn)了衰敗跡象，這對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)展造成了不小的沖擊，致使作為規(guī)范載體的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化日漸凋敝。另一方面，鄉(xiāng)村的法制建設(shè)存在區(qū)域性的不平衡，部分地區(qū)的村民群眾法制意識淡薄，在維護(hù)自身權(quán)益、社會糾紛等方面往往采取非理性、非法治的方式，致使鄉(xiāng)村社會沖突頻發(fā)，矛盾不斷，極大的影響了鄉(xiāng)村的社會穩(wěn)定，制約了鄉(xiāng)村的社會發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)村治理面臨人才流出困境

人才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵，在鄉(xiāng)村治理的人才結(jié)構(gòu)中，需要大量的基層治理人才，但隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，由于城市相比農(nóng)村擁有得天獨厚的社會資源來為個人發(fā)展提供強(qiáng)有力的資源支持，這致使許多鄉(xiāng)村人才選擇留在城市發(fā)展，而回流鄉(xiāng)村的人才卻少之又少，造成了鄉(xiāng)村人才的“凈流出”。人才的“凈流出”導(dǎo)致只有較少一部分人留在鄉(xiāng)村從事基層治理，大部分鄉(xiāng)村人才則通過求學(xué)、外出務(wù)工或其他渠道流向城市。在此背景下，鄉(xiāng)村“空心化”、“三留守”等問題日益嚴(yán)重，而這些問題的存在又使鄉(xiāng)村基層治理人員、村干部的選拔范圍越來越窄，不少鄉(xiāng)村因此陷入了“因為落后而留不住人才，越留不住人才越落后”的怪圈。

（三）精英治理存在局限性

通過對我國部分村莊的治理經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，諸如村干部、經(jīng)濟(jì)能人等鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理實踐中扮演著重要的角色。他們在很大程度上決定著村莊的發(fā)展方向與模式。盡管精英治理在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮了重要的作用，但其與村民自治在治理理念與路徑層面存在一定的沖突，有其局限性。村民自治的核心是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，這就要求廣大村民群眾來行使權(quán)利。而在精英治理下，鄉(xiāng)村的公共權(quán)力由村干部等一類占村民極小部分的群體所掌控，普通村民的參與度較低。在這一背景下，如果缺乏有效的制度監(jiān)督與權(quán)力約束，將會使村民自治流于形式，并產(chǎn)生諸如腐敗、尋租等一系列嚴(yán)重問題。

（四）農(nóng)村自然環(huán)境持續(xù)惡化

近年來隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村自然環(huán)境污染問題日益突顯。影響因素主要有以下幾個方面：首先，化肥農(nóng)藥的濫用導(dǎo)致農(nóng)田、水源、土壤以及農(nóng)作物中有害物質(zhì)殘留與積聚。其次，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因技術(shù)含量低、規(guī)模小、投入有限、環(huán)保意識淡薄等一系列原因難以對環(huán)境污染進(jìn)行有效防治，使得自然資源被過度使用和污染。第三，鄉(xiāng)村旅游的日益火爆也給生態(tài)保護(hù)出了一道難題，大量游客涌入鄉(xiāng)村，生活垃圾、餐飲廢料等日益增多，暴露了鄉(xiāng)村垃圾處理機(jī)制的弊端。最后，我國的環(huán)保工作重心一直以來都放在城市，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的關(guān)注不夠，對鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)制的缺失以及大眾環(huán)保意識淡薄是造成污染的根本原因。生態(tài)環(huán)境的污染與破壞不僅對村民的生活與健康造成嚴(yán)重影響，也必將給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展套上沉重的枷鎖，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施效果大打折扣。

三、鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快與農(nóng)村社會改革的逐步推進(jìn)，我國農(nóng)村社會的發(fā)展面臨著復(fù)雜與困難的境況，許多問題的解決需要下大力氣和敢于碰硬釘子的勇氣才能繼續(xù)推進(jìn)下去，鄉(xiāng)村治理同樣如此。針對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)階段所存在的問題，可以從以下四個方面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作的有效開展。

（一）完善與健全鄉(xiāng)村治理的規(guī)范體系

十九大報告提出了要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，同時也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。“三治結(jié)合”對解決當(dāng)前鄉(xiāng)村社會規(guī)范體系所面臨的困境具有較強(qiáng)針對性。首先，要通過農(nóng)村基層組織引導(dǎo)村民積極有序參與鄉(xiāng)村事務(wù)，提升廣大村民參政水平，使村民能夠行使與承擔(dān)自己的權(quán)利義務(wù)。其次，要繼續(xù)強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)。鄉(xiāng)村社會的各個利益階層有不同的道德觀念和標(biāo)準(zhǔn)，在這樣一個復(fù)雜化的利益格局中，只有依靠法治才能保證鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此要通過法治來解決鄉(xiāng)村社會發(fā)展所遇到的問題，要引導(dǎo)村民在法治框架下依法處理個人事務(wù)，維護(hù)個人權(quán)益。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門應(yīng)做好知法守法示范，并強(qiáng)化法治監(jiān)督與法律指導(dǎo)、使廣大村民能夠形成敬畏法律之心和增強(qiáng)對法律的信仰。第三，要發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用，繼續(xù)傳承發(fā)展我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，注重以文化人、以文養(yǎng)德，實施鄉(xiāng)村文化惠民工程建設(shè)，豐富村民的精神文化生活。要重視新鄉(xiāng)賢等人才群體在鄉(xiāng)村治理中的作用，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的道德感召力量，促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。

（二）健全人才引進(jìn)與開發(fā)機(jī)制

當(dāng)前，人才問題始終是我國“三農(nóng)”問題中的突出問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)驅(qū)使大量的人力資源從農(nóng)村流向城市，這是許多鄉(xiāng)村凋敝的根源所在。城鄉(xiāng)之間的資源差異導(dǎo)致農(nóng)村與城市相比不具備“留人”優(yōu)勢，要吸引人才，把人才留在鄉(xiāng)村，必須要創(chuàng)新思路。2018年初的一號文件提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約。要把人力資本開發(fā)放在首要位置，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，聚天下人才而用之?！?，在國家政策扶持下，可以從以下幾個方面著手。首先，應(yīng)繼續(xù)鼓勵優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，完善創(chuàng)業(yè)人員扶持政策，通過人才返鄉(xiāng)使技術(shù)與資金等資源注入鄉(xiāng)村，激活資源要素參與鄉(xiāng)村振興，只有鄉(xiāng)村振興了，才會吸引更多的人才流入鄉(xiāng)村，參與生產(chǎn)與管理，進(jìn)而形成良性循環(huán)。其次，要注重對農(nóng)村農(nóng)業(yè)干部的培養(yǎng)，要繼續(xù)完善“第一書記”與大學(xué)生村官等農(nóng)村治理人才培養(yǎng)計劃，提高農(nóng)村基層工作者的待遇與職業(yè)成長空間，逐步實現(xiàn)引進(jìn)人才、留住人才、用好人才的目標(biāo)。第三、可以考慮引進(jìn)城市的退休人才，當(dāng)前城市中存在大量退休的人才資源，他們雖已退休，但仍有相當(dāng)一部分人身體健康、精力充沛，還想繼續(xù)發(fā)揮余熱，因此相關(guān)部門可以組織動員這一部分退休人才參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，例如各城市大學(xué)可以動員組織退休教師，自愿到該城市下轄的鄉(xiāng)村“支教”，傳授相關(guān)知識與技能，如一直堅持下去，相信會有較好效果。最后，對于那些人口流失嚴(yán)重的空心村，在條件允許的情況下重新規(guī)劃合并，集中與整合資源以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村精英治理體系

要完善村民自治制度，就需要對現(xiàn)有的精英治理體系進(jìn)行優(yōu)化，克服其局限性。一方面，要繼續(xù)完善健全精英治理的監(jiān)督與制約機(jī)制。精英治理的特點同時也是局限之處就在于它的人治色彩較為濃厚，會產(chǎn)生諸如權(quán)力濫用等一系列弊端。要解決此類問題，首先必須要加強(qiáng)法制建設(shè)，強(qiáng)化法制在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威性。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在支持精英參與鄉(xiāng)村治理的同時要加強(qiáng)引導(dǎo)與約束，對鄉(xiāng)村精英的權(quán)力進(jìn)行有效約束。第三，要積極引導(dǎo)廣大村民參與到對精英治理的監(jiān)督中來，建立一套完善的村民評價、監(jiān)督與舉報機(jī)制來約束并規(guī)范精英的行為，同時也要繼續(xù)創(chuàng)造與提升廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的機(jī)會與積極性，為完善村民自治制度提供支撐。另一方面，要繼續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)。首先，拓展基層黨組織在各個鄉(xiāng)村的覆蓋面，通過基層組織將優(yōu)秀的精英人才吸納進(jìn)來，在組織中接受鍛煉，提升其綜合素質(zhì)與鄉(xiāng)村治理能力，樹立責(zé)任意識，并引導(dǎo)精英們把鄉(xiāng)村公共利益擺在首要位置，通過個人思想政治覺悟的提高和黨規(guī)黨紀(jì)的約束來杜絕各種腐敗行為。其次，通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)來進(jìn)一步完善基層組織架構(gòu)，確定權(quán)責(zé)，杜絕權(quán)力濫用的行為。精英治理可以看做是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的過渡手段，但最終還是要通過借助精英們的才干和各方資源來激發(fā)廣大村民的參政意識，提升其參政能力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理從精英主導(dǎo)走向多元共治。

（四）健全鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制

第一，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的宣傳與教育，提高村民環(huán)境保護(hù)意識。長久以來，我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)宣傳教育落實不到位，大部分的生態(tài)保護(hù)宣傳都集中在了城鎮(zhèn)地區(qū)。如果沒有廣大村民環(huán)保意識的覺醒與對環(huán)保行動的積極參與，光靠行政強(qiáng)制推動，未必會取得預(yù)期效果。因此要利用各種媒介資源，通過廣播電視、村內(nèi)公益廣告標(biāo)識、組織公益宣傳隊入村宣傳等手段來向村民宣傳生態(tài)環(huán)保的重要性。第二，鼓勵村民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)與綠色農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)藥化肥的使用，降低其對生態(tài)環(huán)境的污染，協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境之間、資源利用與保護(hù)之間的矛盾，形成生態(tài)上與經(jīng)濟(jì)上的良性循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會三大效益的統(tǒng)一。第三，完善農(nóng)村生活垃圾處理機(jī)制，通過建立專業(yè)的垃圾清運(yùn)與回收體系，讓垃圾能夠及時被處理掉。同時要推進(jìn)垃圾分類模式，降低垃圾治理成本，建立多元經(jīng)費保障機(jī)制，最終實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾的長效治理。第四，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營。產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化可以解決部分小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于治污成本大于收益而造成的環(huán)境問題，發(fā)揮治污的規(guī)模優(yōu)勢。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，鄉(xiāng)村環(huán)境污染能夠得到有效的治理。

四、結(jié)語

農(nóng)村社會的和諧發(fā)展與整個社會的繁榮穩(wěn)定緊密相關(guān)，雖然經(jīng)過長期不懈的努力，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平有了較大提升，但在現(xiàn)階段，農(nóng)村社會仍然存在較多的問題與不足，鄉(xiāng)村治理的能力與水平仍有待提高。在這一背景下，如何治理好鄉(xiāng)村社會，提升治理能力和水平，這是較為深刻的現(xiàn)實問題。文章對于鄉(xiāng)村治理存在問題以及路徑選擇的分析是為了提供一種認(rèn)識該問題的理念與思路，并非定論。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，未來我們?nèi)孕鑼︵l(xiāng)村治理這一領(lǐng)域做更加深入的研究與探討。