我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理及政策保障*

◎高 嬋

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

（一）農(nóng)村集體互助的激勵(lì)機(jī)制失效

在我國(guó)很多地區(qū)，農(nóng)業(yè)遭受的各種自然災(zāi)害，最終由集體經(jīng)濟(jì)互助和農(nóng)民自救來挽救損失。在農(nóng)村地區(qū)，很多抗災(zāi)設(shè)施都是依賴于集體的力量而修建與維護(hù)的。由自救的這種風(fēng)險(xiǎn)管理工具帶有一定的激勵(lì)效果［1］。但是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行已久，土地集體所有制很多情況下僅僅為象征意義。在很多經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)狀況不佳，根本沒有能力在參與到救災(zāi)互助過程中。也就是說，在我國(guó)很多地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)互助的激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)失效了。

（二）政府的減災(zāi)措施降低了農(nóng)業(yè)的公平性

在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方面，相關(guān)政府部門先后出臺(tái)了大量的措施，其中最突出的就是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入。在農(nóng)業(yè)抗災(zāi)方面，完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是非常重要的保障，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施主要是由財(cái)政投入而實(shí)現(xiàn)的，這一點(diǎn)在大型水利工程、生態(tài)工程與水土改良方面更加突出。在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中，政府發(fā)揮著重要作用，其可以有效實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)公平目標(biāo)，保護(hù)農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)得到有效發(fā)展。然而從當(dāng)前農(nóng)業(yè)方面的財(cái)政投入來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)減災(zāi)方面，政府采取的有效措施非常少，扶持力度與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。在國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)投入中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入所占的比重比較少。在很多農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)逐步弱化的過程中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施只能夠依賴政府的投入。如果政府的財(cái)政投入不足，將會(huì)使得農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力下降，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)在面對(duì)自然災(zāi)害的時(shí)候，不堪一擊。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化

在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)化是非常關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑。其能夠全面加強(qiáng)該方面的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，使得效率目標(biāo)與激勵(lì)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。與其他路徑相比，這一路徑的優(yōu)勢(shì)更為突出。但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要想充分發(fā)揮作用，基礎(chǔ)條件是擁有非常完善的保險(xiǎn)設(shè)施與豐富的保險(xiǎn)資源［2］。這些都是基于保險(xiǎn)市場(chǎng)下而實(shí)現(xiàn)的。從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)化程度不夠，未充分發(fā)揮作用，具體表現(xiàn)為：一是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面積比較小，普及率不高。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展水平較低，且近幾年出現(xiàn)了萎縮的趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種非常少，大部分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)都沒有被納入到保險(xiǎn)范圍中。二是農(nóng)業(yè)保持的減災(zāi)效果不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付款項(xiàng)和受災(zāi)面積是正比例關(guān)系的，和受災(zāi)程度未直接相關(guān)，補(bǔ)償水平非常低，無法滿足農(nóng)業(yè)對(duì)保險(xiǎn)方面的實(shí)際需求。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中缺乏有利的政策保障

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作的主要原理為風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)，使得損失得到分?jǐn)?。借助交納保險(xiǎn)費(fèi)的方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)能夠在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)的特殊性注定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有高賠付率、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，這導(dǎo)致很多保險(xiǎn)公司都不原因進(jìn)入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)的特殊地位進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擁有非常強(qiáng)的社會(huì)效益溢出性。

二、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策保障

盡管，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)引入了證券化技術(shù)，能夠有效地利用資本市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，解決承保能力不足的現(xiàn)實(shí)問題，給農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理開辟了新的路徑。然而因?yàn)檗r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)具有一定的特殊性，即便是引入了證券化技術(shù)，也難以給予農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理有效的保障，針對(duì)此相關(guān)政府部門必須重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理工作，為其發(fā)展提供各種政策保障。在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中，私人市場(chǎng)是相對(duì)與農(nóng)業(yè)方面的外在工具，很容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的狀況，這一點(diǎn)是無法避免的。所以，相關(guān)政府部門應(yīng)積極突破私人市場(chǎng)的諸多不足，借助公共經(jīng)濟(jì)理論來提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)管理水平。除此之外，農(nóng)業(yè)對(duì)于整個(gè)社會(huì)發(fā)展來說具有重要意義，而農(nóng)業(yè)在我國(guó)從屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。自然災(zāi)害的出現(xiàn)是難以控制的，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率非常高，巨災(zāi)保險(xiǎn)需求量非常大。農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)能力有限，難以負(fù)擔(dān)起高額的保險(xiǎn)費(fèi)用。在這一背景下，政府應(yīng)積極參與到農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中，針對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)提供更得的政策支持。政府在宏觀市場(chǎng)干預(yù)、資金調(diào)配方面有著無可比擬的優(yōu)勢(shì)，政府的強(qiáng)勢(shì)地位是其他商業(yè)方式所無法達(dá)到的。即便是在發(fā)達(dá)國(guó)家中，政府也是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障過程中最關(guān)鍵的主體。從實(shí)際情況來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府在巨災(zāi)準(zhǔn)備金的籌集過程中都是采用市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，行政手段僅僅起到輔助作用［3］。總而言之，綜合當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政能力有限的情況，財(cái)政救濟(jì)類的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略并不應(yīng)該作為災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，其?yīng)該被設(shè)定為補(bǔ)充方式。也就是說，其僅僅是災(zāi)害發(fā)生后，政府部門提供的短暫性的維持災(zāi)民基本生活所需的應(yīng)急款。所以，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的過程中應(yīng)主推商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)行預(yù)收保費(fèi)的辦法，強(qiáng)化證券式的操作辦法，構(gòu)建起巨災(zāi)基金，針對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行生活與生產(chǎn)資料等方面額賠付，使得商業(yè)保險(xiǎn)體制被充分利用起來。在此過程中，政府部門應(yīng)充分發(fā)揮政策支持作用，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的提高提供良好的政策環(huán)境。

（一）加強(qiáng)政府方面的財(cái)政補(bǔ)貼力度

借助財(cái)政補(bǔ)貼的形式而給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必要的經(jīng)濟(jì)支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品帶有顯著的正外部性，僅借助市場(chǎng)作用是難以給保險(xiǎn)公司與投保人帶來內(nèi)化收益的，這使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給量非常小。針對(duì)此，政府部門應(yīng)給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。從實(shí)際狀況來看，政府部門可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供一定的保費(fèi)補(bǔ)貼，在推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過程中，很多國(guó)家都采取了這一措施，這也是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支出中最龐大的一部分，其能夠有效地提升農(nóng)戶參與保險(xiǎn)的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。政府部門應(yīng)對(duì)于保險(xiǎn)公司一定的成本補(bǔ)貼，主要是針對(duì)保險(xiǎn)公司管理成本方面的補(bǔ)貼，這能夠激勵(lì)保險(xiǎn)公司積極參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給能力提升。政府部門應(yīng)給予再保險(xiǎn)公司必要的補(bǔ)貼。針對(duì)這些經(jīng)營(yíng)主體，政府部門可以直接對(duì)其支出給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。除此之外。政府部門還應(yīng)給予保險(xiǎn)公司一定稅收優(yōu)惠。盡管稅收并非是政府的直接財(cái)政補(bǔ)貼，但其作用與財(cái)政補(bǔ)貼雷同。通常，一國(guó)在選擇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式的過程中需要從自身的經(jīng)濟(jì)情況出發(fā)，依據(jù)農(nóng)業(yè)在本國(guó)的重要程度而選擇可行性高的補(bǔ)貼方案。政府給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼能產(chǎn)生如下作用：一是提供農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位，是國(guó)家重視農(nóng)業(yè)的重要表現(xiàn)；二是針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼可以將價(jià)格補(bǔ)貼進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為綠箱政策的有關(guān)內(nèi)容，使得整個(gè)過程具有合規(guī)性；三是針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼能夠使得農(nóng)民的收入有保障。在受災(zāi)后，農(nóng)民能夠快速恢復(fù)各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)。相關(guān)政府部門應(yīng)加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，使得國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼更為規(guī)范化。

（二）完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的各項(xiàng)制度與法律

當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理而推出了多種新型金融工具，如巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券，這些新事物的出現(xiàn)增加了諸多法律問題。如果缺乏完善的法制，相關(guān)主體的行為將難以規(guī)范化，投資者的權(quán)益將得不到有效的保護(hù)。一直以來，我國(guó)法律建設(shè)工作滯后與市場(chǎng)的法制，要想充分發(fā)揮巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券的作用，就必須完善該方面的法律，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。在此過程中，我國(guó)還應(yīng)該修正相關(guān)會(huì)計(jì)制度［4］。在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的發(fā)展過程中，會(huì)計(jì)制度能夠最大的問題。比歐服那個(gè)是，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的界定存在問題。倘若將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的證券業(yè)務(wù)視為一種特殊化的再保險(xiǎn)，那么保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)比率會(huì)非常好。并且，在保險(xiǎn)能夠獲得較高的成本抵減，在稅收方面占據(jù)重要優(yōu)勢(shì)。所以，會(huì)計(jì)規(guī)則的修訂能夠推動(dòng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的證券化。與此同時(shí)，該方面的監(jiān)管工作也應(yīng)進(jìn)一步完善。總而言之，我國(guó)應(yīng)從監(jiān)管、稅收、法律等多方面來完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

（三）為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金的發(fā)展提供必要的政策保障

對(duì)于參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的保險(xiǎn)公司而言，當(dāng)面對(duì)超出一定額度的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時(shí)，其可以構(gòu)建起專門的組織來分擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。比方說，在全國(guó)范圍內(nèi)創(chuàng)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，在籌集階段，可以通過國(guó)家財(cái)政與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司兩方面進(jìn)行。從政策方面給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)一定的保障，借助市場(chǎng)手段而使得風(fēng)險(xiǎn)有效地分散。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)組建了安信公司，專營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。我國(guó)必須加快成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

（四）針對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)創(chuàng)新方面提供政策保障

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的創(chuàng)新需要依賴一定基礎(chǔ)的，具體有：一是氣象、自然災(zāi)害、地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新的先決條件。二是各種數(shù)據(jù)收集與監(jiān)測(cè)技術(shù)，如衛(wèi)星技術(shù)等，這些都是需要政府部門提供的。三是保險(xiǎn)精算方面的支持。當(dāng)前精算理論與相關(guān)技術(shù)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提供有利支持。

三、結(jié)束語

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)產(chǎn)生的危害極大，我國(guó)必須重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理基金、創(chuàng)新技術(shù)等給予必要的政策保障，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平提高，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。