中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)實(shí)踐模式評(píng)估

楊雪燕，井 文，王灑灑，高琛卓

（西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049）

一、問題提出

“全面二孩政策”是我國人口政策里程碑式的變革，但全面二孩政策在實(shí)施過程中卻面臨著挑戰(zhàn)，人們的二孩生育意愿持續(xù)低迷。2016年全國婦聯(lián)兒童工作部通過對(duì)北京、遼寧等10個(gè)?。▍^(qū)、市）0-15歲兒童的父母的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有生育二孩意愿的僅為20.5%，不想生育二孩的比例高達(dá)53.3%，在發(fā)達(dá)地區(qū)的城市尤為突出。［1］研究指出公共服務(wù)體系的不完善成為人們放棄生育二孩的主要原因。其中，0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的可及性成為影響人們是否生育二孩的關(guān)鍵問題。［1］

相比于家庭和社會(huì)對(duì)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的強(qiáng)烈需求，我國目前嬰幼兒托育服務(wù)供給卻十分緊缺，供需嚴(yán)重失衡。［2］0-3歲嬰幼兒在我國各類托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家50%的比例。［3］“幼有所育”被十九大報(bào)告列為保障和改善民生的重要內(nèi)容，0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系的建構(gòu)是“幼有所育”能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。盡管上海、南京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市在探索建立0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但從全國來看，0-3歲托育服務(wù)體系仍處于起步探索階段，區(qū)域差異也很大。［4］目前為止，與此相關(guān)的學(xué)術(shù)研究仍然相對(duì)滯后，尚未有研究對(duì)中國不同地區(qū)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)實(shí)踐模式進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估。

本文的目標(biāo)即是對(duì)中國0-3歲嬰幼兒托育實(shí)踐的模式進(jìn)行識(shí)別、分類和評(píng)估，以期為構(gòu)建中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系提供決策依據(jù)和政策啟示。

二、分析框架

“全面二孩”政策下0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)是一個(gè)公共服務(wù)問題，將對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)和完善產(chǎn)生重大影響。但是很少有學(xué)者從公共管理的角度，采用公共服務(wù)的基本理論和框架進(jìn)行深入分析。

圖1 新公共服務(wù)七要素理論分析框架

新公共服務(wù)理論是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論，特別是對(duì)新公共管理理論批判與繼承基礎(chǔ)上建立起來的。其主要內(nèi)容包括：政府的職責(zé)是服務(wù)而非掌舵，追求公共利益，戰(zhàn)略思考，民主行動(dòng)，公共服務(wù)的對(duì)象是公民而不是顧客，重視人而不只是生產(chǎn)率等。新公共服務(wù)理論在更為廣義的中國公共服務(wù)體系當(dāng)中已經(jīng)有了一些操作化維度的探索，但迄今為止，新公共服務(wù)理論在中國的應(yīng)用研究當(dāng)中并未形成一致公認(rèn)的操作化維度，學(xué)者們通常根據(jù)自己的研究和理解對(duì)其進(jìn)行界定。本文仿照公共治理的六要素理論在中國背景下的應(yīng)用，［5］提出七要素的新公共服務(wù)理論框架，包括理念、項(xiàng)目、方式、規(guī)范、機(jī)制、政策和效果。其中，理念指的是服務(wù)應(yīng)遵循的價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、以人為本、公平和效率兼具等；項(xiàng)目指的是服務(wù)所提供的具體內(nèi)容；方式指的是提供服務(wù)的形式和手段；規(guī)范指的是服務(wù)應(yīng)具備的條件、應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)遵循的流程；機(jī)制指的是各服務(wù)供給主體在具體服務(wù)過程當(dāng)中的角色定位及其互動(dòng)關(guān)系；政策指的是政府為了持續(xù)提供服務(wù)和保障服務(wù)效果而出臺(tái)的相關(guān)保障措施、制度和政策等；效果指的是服務(wù)的產(chǎn)出和績(jī)效。七個(gè)要素當(dāng)中，服務(wù)理念是最重要和最具決定性的要素，決定了其他六個(gè)要素的內(nèi)涵。圖1展示了上述新公共服務(wù)理論七要素之間的相互關(guān)系。本文擬采用上述新公共服務(wù)七要素框架，對(duì)中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)實(shí)踐模式進(jìn)行分析和比較。

三、數(shù)據(jù)和方法

本文采用網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)收集的方法，通過中國期刊網(wǎng)、電子期刊數(shù)據(jù)庫、百度等搜索引擎，檢索有關(guān)中國各省市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)模式的學(xué)術(shù)論文、新聞報(bào)道、研究報(bào)告等，查閱中國各省市有關(guān)嬰幼兒托育服務(wù)的法律法規(guī)及相關(guān)政策。主要采取文獻(xiàn)研究的方法對(duì)這些資料進(jìn)行分析，基于七要素新公共服務(wù)理論框架，從理念、項(xiàng)目、方式、規(guī)范、機(jī)制、政策與效果等方面，對(duì)中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)模式進(jìn)行識(shí)別和分類，在此基礎(chǔ)上對(duì)不同模式的效果進(jìn)行評(píng)估。具體分析過程如下：

第一步：根據(jù)七要素的定義，針對(duì)每一要素，分別對(duì)中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)模式進(jìn)行分析和歸類。

第二步：根據(jù)分析和歸類內(nèi)容對(duì)不同的托育服務(wù)形式進(jìn)行比較。

第三步：根據(jù)上述分析和比較的結(jié)果給出相應(yīng)結(jié)論，提出構(gòu)建中國托育服務(wù)體系的建議。

四、分析和比較

（一）服務(wù)理念

根據(jù)中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)實(shí)踐模式的不同特點(diǎn)，服務(wù)理念可以分為四類：公益性、普惠性、多樣性和補(bǔ)缺性。公益性是以實(shí)現(xiàn)公共利益，強(qiáng)調(diào)弱者優(yōu)先為價(jià)值取向。從公益性的實(shí)現(xiàn)主體來看，政府、社會(huì)、托育機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人都要承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任，但其中政府的責(zé)任是最主要的。［6］普惠性是以普遍惠及、人人享有為價(jià)值取向。普惠性的核心內(nèi)涵表現(xiàn)為無排斥、無歧視、低收費(fèi)、非營利、有質(zhì)量。［6］多樣性是指托育機(jī)構(gòu)針對(duì)不同客戶群體的需求提供多樣化的托育服務(wù)。補(bǔ)缺性，本文參考傳統(tǒng)補(bǔ)缺型兒童福利對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了重新界定。傳統(tǒng)補(bǔ)缺型兒童福利通常關(guān)注困境兒童的福利，將兒童福利僅限于特定人群，即福利機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育的孤兒和棄嬰。［7］本文參考其針對(duì)特定人群的內(nèi)涵，將托育服務(wù)的補(bǔ)缺性界定為托育服務(wù)僅針對(duì)特定人群。如企事業(yè)單位提供的托育服務(wù)，其服務(wù)人群僅為本單位的職工群體。以下將對(duì)中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)實(shí)踐模式的服務(wù)理念展開分析。

1.政府主導(dǎo)模式可以分為政府直接提供和政府購買專業(yè)服務(wù)兩類［2］

政府直接提供主要以公辦幼兒園托班為主。政府購買專業(yè)服務(wù)如通過開辦社區(qū)托育機(jī)構(gòu)，采用“公建民營”的方式。如上海市楊浦區(qū)五角場(chǎng)社區(qū)幼兒托管點(diǎn)，由政府提供場(chǎng)地，通過購買服務(wù)引入專業(yè)組織對(duì)托管點(diǎn)進(jìn)行日常運(yùn)營。［8］政府主導(dǎo)模式下的兩種形式均面向全體公民，實(shí)現(xiàn)公共利益，具有公益性和普惠性。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)模式下的托育服務(wù)產(chǎn)品種類多元，其服務(wù)理念略有不同

（1）民辦園所。民辦幼兒園分為普惠性幼兒園和非普惠性幼兒園。［2］民辦普惠性幼兒園是指在設(shè)立條件上，保育教育質(zhì)量達(dá)到同類公辦幼兒園水平，受政府委托或資助提供學(xué)前教育，實(shí)行政府定價(jià)或接受政府指導(dǎo)價(jià)的民辦幼兒園。［9］2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》首次提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”。［10］而非普惠性幼兒園體制靈活，自主定價(jià)。在規(guī)模和層次上差異較大，有收費(fèi)較為平價(jià)的普通幼兒園，也有費(fèi)用昂貴的國際連鎖經(jīng)營幼兒園，環(huán)境高雅，設(shè)施齊全甚至奢華，如個(gè)別幼兒園設(shè)有高爾夫練習(xí)室及西餐廳。形式多樣，層次鮮明，既體現(xiàn)了私立幼兒園靈活的辦園模式，又迎合了家長(zhǎng)和市場(chǎng)的不同需求。［11］由此，民辦普惠性幼兒園的托班雖為市場(chǎng)主導(dǎo)，但仍具有公益性和普惠性。而民辦非普惠性幼兒園的托班則更加具有個(gè)性化和多樣性。

目前市場(chǎng)上還存在極少具有辦學(xué)許可資格的民辦托兒所，與上述非普惠性幼兒園相似，規(guī)模和層次不一，是市場(chǎng)需求多樣化的表現(xiàn)。

（2）“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)。指在工商局以“教育咨詢機(jī)構(gòu)”注冊(cè)，大多以早教的名義開辦，實(shí)際上也開辦0-3歲嬰幼兒日托服務(wù)，其中不少還冠以國際嬰幼兒日托中心的名字，對(duì)外宣傳為0-3歲寶寶提供歐美托管服務(wù)。［2］按工商部門的規(guī)定，教育咨詢類機(jī)構(gòu)不允許進(jìn)行日托服務(wù)，包括提供餐飲等，屬于違規(guī)經(jīng)營。［12］但由于市場(chǎng)需求旺盛，目前這類幼托機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上非常活躍，占市場(chǎng)的大多數(shù)，可根據(jù)不同顧客的需求提供多樣化托育產(chǎn)品。

（3）其他提供托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)。主要指“兒童游藝中心”“幼兒家政服務(wù)公司”等機(jī)構(gòu)開辦幼兒托管服務(wù)。［13］此類機(jī)構(gòu)不僅無提供日托服務(wù)的資質(zhì)，也無提供早教服務(wù)的資質(zhì)，屬于違規(guī)經(jīng)營。將孩子送托的家長(zhǎng)心知肚明，但此類機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上仍大量存在是因?yàn)榭梢詽M足家長(zhǎng)托管3歲以下幼兒的剛需，“沒滿兩歲，幼兒園不收，請(qǐng)保姆不劃算”，而“托管中心離家近，方便接送”。［13］面對(duì)嬰幼兒托管這一“潛力”市場(chǎng)，各式幼兒托管機(jī)構(gòu)不禁紛紛“試水”，提供形式多樣化的托育產(chǎn)品。

（4）家庭式托育服務(wù)。如家庭幼兒園或家庭托兒所，部分是因不滿傳統(tǒng)幼兒園教育方法，希望實(shí)現(xiàn)“讓孩子自由成長(zhǎng)”的理念而創(chuàng)辦，［14］部分是為了滿足小區(qū)周圍家長(zhǎng)托管孩子的需求而創(chuàng)辦。一般通過簡(jiǎn)單布置室內(nèi)設(shè)施和玩具，根據(jù)照看人的數(shù)量，再接受相應(yīng)數(shù)量的幼兒。由于師幼比相對(duì)合理，托育的幼兒可以根據(jù)家長(zhǎng)的意見、孩子的個(gè)性定制培養(yǎng)。［15］這種家庭托育服務(wù)既能滿足追求不同教育理念的人群的需求，又因收費(fèi)低廉能滿足無力承擔(dān)機(jī)構(gòu)托育昂貴費(fèi)用的人群的需求，是對(duì)市場(chǎng)細(xì)分化人群提供的特定服務(wù)，因此其服務(wù)理念符合多樣性。

（5）育兒嫂。作為一種常見的托育形式，其服務(wù)理念是為不同的顧客提供個(gè)性化定制服務(wù)。

3.企事業(yè)主導(dǎo)模式根據(jù)其具體做法的不同，分為不同的形式［2］

企事業(yè)直接提供主要指企事業(yè)自辦幼兒園、托兒所。企事業(yè)購買專業(yè)服務(wù)是指企事業(yè)提供場(chǎng)地、資金等，委托專業(yè)幼托機(jī)構(gòu)提供托育服務(wù)。如上海市總工會(huì)推出“職工親子工作室”，旨在探索在職工需求集中且有條件的企業(yè)、園區(qū)、樓宇等單位開展職工子女托育服務(wù)，部分企事業(yè)通過購買專業(yè)服務(wù)等方式開展親子工作室。［16］企事業(yè)購買非專業(yè)服務(wù)是指企事業(yè)委托賦閑在家的職工家屬或全職太太看護(hù)，企事業(yè)給予一定的補(bǔ)貼，看護(hù)場(chǎng)所或在職工家屬家里或在企業(yè)內(nèi)部。［16］上述三種類型雖具體做法有差別，但其服務(wù)理念均是為了解除職工的后顧之憂，是面向內(nèi)部職工的一種福利待遇。

（二）服務(wù)項(xiàng)目

1.政府主導(dǎo)模式

政府直接提供方式如公辦幼兒園托班，同時(shí)提供保育和早教服務(wù)。政府購買專業(yè)服務(wù)以上海市一家社區(qū)幼兒托管點(diǎn)為例，教師和保育員需持證上崗并接受定期培訓(xùn)。［8］政府購買服務(wù)是目前較為新興的形式，在南京、上海等地不斷開展，在師資力量、硬件設(shè)施等方面配備較為科學(xué)，提供保育和早教服務(wù)。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)模式

民辦園所與公立幼兒園托班類似，均承擔(dān)著幼兒保育與早教的雙重任務(wù)?！敖逃稍儭鳖愒缃虣C(jī)構(gòu)原本只提供早教服務(wù)，目前很多冠名日托中心的機(jī)構(gòu)開始提供托管服務(wù)，主打日托和早教服務(wù)。其他提供托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)與上述“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)不同的是，此類機(jī)構(gòu)通常缺乏早教服務(wù)，如托管在兒童游藝中心的幼兒獨(dú)自在各個(gè)游戲區(qū)玩耍，并無專業(yè)早教課程教授。［13］由此認(rèn)為，此類機(jī)構(gòu)提供托育服務(wù)時(shí)主要以保育服務(wù)為主。家庭式幼兒園主要設(shè)于居民樓內(nèi)，絕大多數(shù)系無證經(jīng)營，或以“托管”名義登記備案。家庭式幼兒園在托管幼兒的基礎(chǔ)上開設(shè)早教課程，對(duì)外宣傳同時(shí)提供保育和早教服務(wù)。育兒嫂是用現(xiàn)代教育觀念和科學(xué)方法對(duì)0-3歲嬰兒進(jìn)行生活照料、護(hù)理和教育的專業(yè)人員。［17］經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)，合格正規(guī)的育兒嫂被認(rèn)為可以為嬰幼兒同時(shí)提供保育和早教服務(wù)。

3.企事業(yè)主導(dǎo)模式

企事業(yè)自辦的幼兒園或托兒所雖教育質(zhì)量參差不齊，卻均兼具保育和早教功能。

企事業(yè)購買專業(yè)服務(wù)以上海市總工會(huì)推出的“職工親子工作室”中的“全日托親子工作室”為例，建立全日托親子工作室的企事業(yè)通過與第三方教育咨詢機(jī)構(gòu)簽訂合同，購買其專業(yè)服務(wù)，幼兒在園內(nèi)的生活和管理都參照正規(guī)托幼場(chǎng)所的規(guī)定，［18］即同時(shí)提供保育和早教服務(wù)。

企事業(yè)購買非專業(yè)服務(wù)通常委托賦閑在家的職工家屬或全職太太看護(hù)，看護(hù)場(chǎng)所或在職工家屬家里或在企業(yè)內(nèi)部，［16］主要解決職工子女的托管問題。

2.2.1 基因分型。血清學(xué)方法抗原鑒定受試劑缺乏、昂貴等因素制約，基因定型則更快捷、成本低，被大量應(yīng)用于稀有血型的篩選。血型基因分型立基于序列特異性引物-聚合酶鏈?zhǔn)椒磻?yīng)（PCRSSP）的原理，根據(jù)不同血型抗原設(shè)計(jì)相應(yīng)的引物。目前基因分型可以檢測(cè)的稀有血型抗原包括k，s，F(xiàn)y（a-），Co（a-），Yt（a-），Di（b-），Kp（c-），Kp（b-），Js（b-），Ok（a-），Vel-，Sc1-，GIL-，In（b-）等。

（三）服務(wù)方式

現(xiàn)行托育實(shí)踐模式的運(yùn)行載體主要分為機(jī)構(gòu)和家庭兩類，服務(wù)對(duì)象多為2-3歲，部分機(jī)構(gòu)接收2歲以下幼兒，服務(wù)時(shí)間有全日制、半日制及臨時(shí)托管等不同形式。不同的服務(wù)模式在運(yùn)行載體、服務(wù)對(duì)象及服務(wù)時(shí)間上略有不同。

1.政府主導(dǎo)模式

政府直接提供與政府購買專業(yè)服務(wù)兩種方式均主要以機(jī)構(gòu)形式運(yùn)行，政府直接提供模式如公辦幼兒園托班主要接收2歲以上幼兒，主要包含全日制和半日制，其中，半日制形式在杭州等地已較為普遍。半日制托班模式適合年齡較小的孩子，既能讓他們體驗(yàn)集體生活，又不會(huì)和家人分別太久，是很多家長(zhǎng)的理想選擇。［19］

政府購買專業(yè)服務(wù)模式如南京市社區(qū)托育機(jī)構(gòu)，除接收2-3歲的幼兒外，還針對(duì)0-1歲孩子每年開展兩次上門指導(dǎo)服務(wù)，發(fā)放家庭指導(dǎo)手冊(cè)，針對(duì)1-2歲嬰幼兒，家長(zhǎng)可帶孩子到社區(qū)參加親子活動(dòng)，社區(qū)機(jī)構(gòu)有專業(yè)人員指導(dǎo)。［20］在服務(wù)時(shí)間上，以上海市楊浦區(qū)五角場(chǎng)幼兒托管點(diǎn)為例，其服務(wù)時(shí)間主要為全日托，不提供周末托。在具體時(shí)間上，市婦聯(lián)要求“晚上接孩子的時(shí)間能夠到六、七點(diǎn)，跟家長(zhǎng)下班時(shí)間對(duì)接”。［21］

值得注意的是，政府購買專業(yè)服務(wù)模式中依托社區(qū)的形式呼聲漸高，社區(qū)作為貼近百姓需求、集合社會(huì)資源、就近就便為居民提供公共服務(wù)的重要載體，被認(rèn)為是提供托管服務(wù)的發(fā)展方向。全國人大代表、北京科學(xué)學(xué)研究中心副主任伊彤在今年的兩會(huì)期間提出了《關(guān)于鼓勵(lì)建立社區(qū)內(nèi)0歲至3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的建議》，［22］《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》明確提出“構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈，包括十分鐘步行可達(dá)小學(xué)、嬰幼兒、兒童托管點(diǎn)”。［23］

2.市場(chǎng)主導(dǎo)模式

市場(chǎng)主導(dǎo)模式下的民辦園所、“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)均以機(jī)構(gòu)的形式運(yùn)行，家庭式托育服務(wù)和育兒嫂則以家庭為運(yùn)行載體。在服務(wù)對(duì)象上，除民辦幼兒園托班主要接收2-3歲幼兒外，其他提供托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)對(duì)幼兒年齡無明顯限制，也服務(wù)2歲以下的幼兒。［13］其中，民辦托兒所及部分“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)主打0-3歲嬰幼兒市場(chǎng)，［24］育兒嫂也可服務(wù)0-3歲幼兒的各個(gè)年齡段。在服務(wù)時(shí)間上，民辦園所主要以全日制為主，上述半日制幼兒園目前主要在公立幼兒園試點(diǎn)，也是為了緩解公辦幼兒園學(xué)前教育學(xué)位緊張，滿足更多幼兒入園的應(yīng)對(duì)之舉。而其他機(jī)構(gòu)則更加靈活多樣，如北京某幼兒看護(hù)中心可提供月托、日托、時(shí)托、夜托等多種服務(wù)時(shí)間類型。［24］

3.企事業(yè)主導(dǎo)模式

企事業(yè)主導(dǎo)模式中除部分企事業(yè)委托賦閑在家的職工家屬在家看護(hù)其他職工子女的形式外，主要以機(jī)構(gòu)為運(yùn)行載體。服務(wù)對(duì)象年齡不詳，個(gè)別企事業(yè)通過購買專業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)可涵蓋0-3歲幼兒。［18］服務(wù)時(shí)間主要是全日托，［16］如上?！奥毠びH子工作室”中的“全日托親子工作室”。［18］

（四）服務(wù)規(guī)范

中國目前0-3歲托育實(shí)踐中不同模式的服務(wù)規(guī)范在執(zhí)業(yè)資質(zhì)、設(shè)施規(guī)范和師資規(guī)范等方面存在較大差異。

1.政府主導(dǎo)模式

政府直接提供方式如公辦幼兒園托班，有合格的辦園資質(zhì)，其硬件設(shè)施需要通過相關(guān)部門的嚴(yán)格驗(yàn)收，如園舍須符合國家和地方的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)安全、消防等方面的規(guī)范，須定期檢查維護(hù)。幼兒園的各種設(shè)施、裝修裝飾材料、用品用具和玩教具材料等也須符合國家相關(guān)的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保要求。［25］在師資方面，公辦幼兒園教師的錄用和聘任需經(jīng)過嚴(yán)格的考試與選拔，大專是最低學(xué)歷，本科及碩士學(xué)歷者約占到一半的比例，被錄用和上任的幼兒教師整體水平較高。［26］但存在的問題是我國目前很少有大中專院校開設(shè)早期教育專業(yè)，目前學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)的教師其所在學(xué)校的培養(yǎng)規(guī)格、課程設(shè)置和教學(xué)模式等均是按照3-6歲幼兒教育來培養(yǎng)，而3歲以下嬰幼兒與3-6歲兒童在生理特點(diǎn)和心理發(fā)展特點(diǎn)上存在著較大的差別。在保育方面，目前幼兒園普遍存在“重幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，輕保育員隊(duì)伍建設(shè)”現(xiàn)象，認(rèn)為保育工作是低層次的。這種現(xiàn)象在我國東、中、西部的不同地區(qū)、不同層面的幼兒園都普遍存在。保育員編制少，地位低不穩(wěn)定，保教并重形式化。即使在公辦幼兒園，保育員總體素質(zhì)也不容樂觀，存在老齡化、學(xué)歷低、流動(dòng)大、工資低、培訓(xùn)規(guī)格低等問題。［27］

政府購買專業(yè)服務(wù)如上海市社區(qū)托管點(diǎn)，由市婦聯(lián)牽頭，市教委、市衛(wèi)計(jì)委、市民政局共同承擔(dān)，資質(zhì)有保障。在硬件設(shè)施方面也有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如項(xiàng)目要求社區(qū)幼兒托管點(diǎn)須設(shè)置在安全區(qū)域內(nèi)，且布置在建筑一層，遠(yuǎn)離危險(xiǎn)區(qū)域，總建筑面積不小于200平方米。內(nèi)設(shè)活動(dòng)室、生活和服務(wù)供應(yīng)用房，功能分區(qū)合理，有獨(dú)立的兒童廁所，單設(shè)廚房，墻面、地板、門窗等要有防摔、防撞設(shè)計(jì)。［8］在師資方面，教師和保育員需持證上崗并接受定期培訓(xùn)，師生比不低于1：7，并全部采用實(shí)名制管理。［8］

2.市場(chǎng)主導(dǎo)模式

民辦幼兒園不論是普惠性幼兒園還是非普惠性幼兒園均須經(jīng)過嚴(yán)格驗(yàn)收，軟硬件設(shè)施符合標(biāo)準(zhǔn)后才能取得辦園資質(zhì)，因此只要取得辦園資質(zhì)的幼兒園，其設(shè)施規(guī)范是有保障的。

在師資方面，普惠性幼兒園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一是“教師、保育員等從業(yè)人員符合崗位任職要求，具有相關(guān)資格證”。［9］而非普惠性幼兒園由于在規(guī)模和層次上差異較大，不同級(jí)別的幼兒園師資力量存在很大差別。非普惠性幼兒園中確有一些高端幼兒園，通常以國際冠名，校內(nèi)環(huán)境較為時(shí)尚現(xiàn)代，擁有較好的教育專家團(tuán)隊(duì)和國際資格認(rèn)證的中外教師隊(duì)伍，在課程設(shè)置上和國外學(xué)前教育服務(wù)接軌。［11］但總體而言，民辦幼兒園教師素質(zhì)整體偏低，多為職高和職業(yè)中專，持教師資格證的比例很低。［28］同時(shí)，也存在著與上述公辦幼兒園類似的問題，即教師缺乏0-3歲早期教育的專業(yè)學(xué)習(xí)，在保育方面，也對(duì)保育員的專業(yè)認(rèn)識(shí)有限，通常為節(jié)約成本低薪聘請(qǐng)并未受過專業(yè)幼教培訓(xùn)的人員做專職保育員，其主要工作只是做清潔一類的“粗活”，對(duì)于幼兒來說，這些保育員并沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能。

民辦托兒所以廣州市一家托兒所為例，這家托兒所已有10多年辦學(xué)歷史，有合法的辦學(xué)資質(zhì)和營業(yè)執(zhí)照。該托兒所位于一棟居民樓的二樓，占地面積約400平方米，沒有戶外活動(dòng)場(chǎng)地。雖然硬件條件一般，但課桌、滑梯等設(shè)備的邊沿都做過相應(yīng)防護(hù)處理，園內(nèi)廚房衛(wèi)生條件和消防設(shè)施都符合標(biāo)準(zhǔn)。［12］師資方面由教育局監(jiān)管，教師持證上崗。

需要說明的是目前具有辦學(xué)資質(zhì)的民辦托兒所少之又少且一般都是在較早時(shí)期申辦的。這是由于除上海市在2018年4月28日正式發(fā)布全國首部《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）及配套文件外，［29］全國絕大多數(shù)城市還未出臺(tái)3歲以下托育服務(wù)的相關(guān)文件，0-3歲托育服務(wù)無明確主管單位。由于學(xué)前教育從3歲開始，0-3歲嬰幼兒托育不屬于教育部門主管，教育部門早已經(jīng)停止發(fā)放托兒所執(zhí)照；而工商部門則表示，發(fā)放牌照需有法律依據(jù)，但現(xiàn)行法律關(guān)于托兒所屬于哪類服務(wù)沒有明確，因此發(fā)放執(zhí)照無法可依，不會(huì)對(duì)新申請(qǐng)的托幼機(jī)構(gòu)發(fā)放牌照。［12］

于是，一些有意向從事托幼服務(wù)的民辦組織只能在工商部門以“教育咨詢機(jī)構(gòu)”登記備案。但教育咨詢機(jī)構(gòu)只提供咨詢，不具備提供午餐、全日制托育等資格，無法滿足家庭的實(shí)際需要。一些“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)采取了較為靈活的辦法，如在企業(yè)注冊(cè)時(shí)的經(jīng)營范圍中包含家庭勞務(wù)服務(wù)、健康管理等。［30］此類機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施相對(duì)較好，主打環(huán)保與安全，多數(shù)配有視頻全程監(jiān)控等設(shè)施，一些機(jī)構(gòu)開設(shè)自己的APP，可供家長(zhǎng)實(shí)時(shí)查看幼兒的情況。［24］在師資方面，雖然各機(jī)構(gòu)對(duì)外宣稱擁有專業(yè)的師資隊(duì)伍，但各機(jī)構(gòu)在人才引進(jìn)方面設(shè)置的門檻不一，師資水平良莠不齊。規(guī)模大的早教機(jī)構(gòu)師資水平較高，以大專學(xué)歷老師居多，主要來自幼兒師范、學(xué)前教育、美術(shù)、音樂等專業(yè)。但一些小的早教機(jī)構(gòu)教師水平堪憂，有的甚至沒有師范學(xué)習(xí)經(jīng)歷，只需培訓(xùn)2-6個(gè)月便可上崗。［31］

其他提供托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)與上述“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)類似，只有相關(guān)經(jīng)營項(xiàng)目的營業(yè)執(zhí)照，無提供托管業(yè)務(wù)的資質(zhì)，與“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)不同的是，其他提供托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)如兒童游藝中心，其場(chǎng)所內(nèi)設(shè)有大量游樂設(shè)備，在設(shè)施安全方面并無針對(duì)0-3歲的專業(yè)防護(hù)措施，存在較大安全隱患。同時(shí)，此類機(jī)構(gòu)缺乏早教教師團(tuán)隊(duì)，部分機(jī)構(gòu)自設(shè)一些課程，如有些機(jī)構(gòu)主要講授禮儀方面的課程，包括見面如何打招呼、鞋子脫下來后要放在哪些位置等，［12］并無專業(yè)早教課程教授。

家庭式幼兒園無論是規(guī)模還是硬件配置等都無法達(dá)到國家相關(guān)辦園標(biāo)準(zhǔn)，無合法辦學(xué)資質(zhì)，部分以“托管”名義登記備案，［15］部分則未辦理任何手續(xù)，即“黑托”。以西安市為例，2011年1月1日西安曾出臺(tái)《西安市學(xué)生校外托管就餐休息場(chǎng)所食品安全和住宿衛(wèi)生管理辦法（暫行）》規(guī)定，西安市學(xué)校（含托幼機(jī)構(gòu)）周邊“小飯桌”經(jīng)營者須主動(dòng)到所屬街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行登記備案并簽訂承諾書。各街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)及時(shí)將登記備案情況通報(bào)食藥監(jiān)、衛(wèi)生、教育部門。由此，“如果對(duì)外稱為幼兒園，就要有相關(guān)手續(xù)，辦不下來證件就成了黑幼兒園，要被取締”，而“托管班只需要到社區(qū)、街辦登記備案一下就行，就可以合法地招生營業(yè)了”。［15］家庭式幼兒園中很多沒有消毒、消防設(shè)備，桌椅棱角未做防撞處理，對(duì)于易在兒童中爆發(fā)的傳染性疾病沒有絲毫的防范和應(yīng)對(duì)能力。在師資方面，家庭式幼兒園也魚龍混雜，［15］與上述以其他名義提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)相比，家庭式幼兒園有自己的早教課程，如動(dòng)物、植物、美術(shù)、手工等，［14］但其課程體系的科學(xué)性和合理性有待考證。

育兒嫂通常需持證上崗，但2017年“315晚會(huì)”曝光了家政行業(yè)假證亂象，“只要交錢就能辦證”。證書名稱五花八門，“培訓(xùn)證書、行業(yè)資格證書、崗位實(shí)訓(xùn)證書”，發(fā)證單位也各不相同，有家政公司、有培訓(xùn)學(xué)校，還有各類協(xié)會(huì)。其中，多數(shù)發(fā)證單位虛假存在。多數(shù)育兒嫂“零經(jīng)驗(yàn)”上崗，“交了錢，不培訓(xùn)也能拿證”。［32］更有人指出，國家級(jí)的育兒嫂培訓(xùn)考試的教材——《職業(yè)技能短期培訓(xùn)教材：嬰幼兒護(hù)理》錯(cuò)誤百出，即便是持證上崗的育兒嫂，她們的“經(jīng)驗(yàn)”和“專業(yè)知識(shí)”很可能是來自這本并不科學(xué)的教材，這些錯(cuò)誤可能會(huì)危害寶寶的健康甚至安全。［33］一方面是對(duì)育兒嫂、保姆職位的大量需求，家政公司遍地開花；另一方面是整個(gè)行業(yè)管理混亂、從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀，亟須規(guī)范整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。［32］

值得一提的是，針對(duì)上述0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)監(jiān)管缺位等問題，上海市在全國率先出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》及配套文件中，首次對(duì)3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)及相關(guān)問題做了明確規(guī)范。文件指出，托育機(jī)構(gòu)是指在本市行政區(qū)域內(nèi)，由社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位或個(gè)人舉辦，面向3歲以下幼兒，尤其是2-3歲幼兒實(shí)施保育為主、教養(yǎng)融合的幼兒照護(hù)的全日制、半日制或計(jì)時(shí)制機(jī)構(gòu)。將托育機(jī)構(gòu)分為營利性和非營利性兩類，分別在工商部門和民政部門注冊(cè)登記。依據(jù)登記流程、運(yùn)營方式和登記部門等方面的不同，明確具體要求和管理主體，實(shí)行分類管理。［29］

在設(shè)施規(guī)范上，托育機(jī)構(gòu)在功能布局、建筑設(shè)計(jì)、設(shè)施設(shè)備等方面應(yīng)當(dāng)以保障安全為先，文件對(duì)各類托育機(jī)構(gòu)的選址、功能、供餐、安全等方面都制定了嚴(yán)格具體的要求。如，托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)；主出入口、幼兒生活及活動(dòng)區(qū)域等應(yīng)當(dāng)安裝視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)，確保監(jiān)控全覆蓋，錄像資料保存30日以上等。［29］

在師資規(guī)范上，文件對(duì)托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員資質(zhì)及人員配置等也做了細(xì)致的規(guī)定。如，從業(yè)人員應(yīng)具有中職以上學(xué)歷并具有保育員或育嬰員等國家職業(yè)資格證書；2-3歲幼兒生活的班級(jí)，每班不超過20人；2-3歲幼兒與保育人員（育嬰員和保育員）的比例不高于7：1等。［29］

3.企事業(yè)主導(dǎo)模式

企事業(yè)直接提供方式以上海市某公司為例，該公司有一萬多員工，公司開設(shè)了日托班，無證經(jīng)營，不能宣傳，更不能走向市場(chǎng)。對(duì)照托幼園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，很多都不符合規(guī)定：面積小于2 000平方米；沒有室外活動(dòng)場(chǎng)地；沒有獨(dú)立的自有食堂，不能現(xiàn)場(chǎng)制作食品；新的消防要求不符合，缺乏密集型人群通道。［16］在師資方面，教師有幼師資格證、育嬰證和保育員證。

企事業(yè)購買專業(yè)服務(wù)以“攜程親子園”為例，“攜程親子園”在2016年試運(yùn)營不足一周便被叫停，理由是缺少“行政許可”。后來在區(qū)政府、總工會(huì)和婦聯(lián)的支持下，作為上海市政府“公共托育服務(wù)”項(xiàng)目的試點(diǎn)和樣板工程重新啟動(dòng)。［34］攜程“親子園”事件出現(xiàn)后，上海長(zhǎng)寧區(qū)教育局表示，攜程托幼所未在教育部門備案，不屬于正規(guī)的教育機(jī)構(gòu)，而是攜程內(nèi)部職工子女的托管點(diǎn)，工作由婦聯(lián)來指導(dǎo)。［35］在師資方面，雖然出現(xiàn)了“虐童”事件，但“事實(shí)上，老師的證都是有的”。［34］

企事業(yè)購買非專業(yè)服務(wù)與上述形式類似，也存在無認(rèn)證資質(zhì)問題，區(qū)別之處在于，此種形式往往在職工家屬家里，無專業(yè)師資，硬件設(shè)施等更加不規(guī)范。［16］

對(duì)于企事業(yè)辦托育普遍存在的“身份尷尬”問題，上海市《指導(dǎo)意見》中明確提出，要引導(dǎo)企事業(yè)單位、園區(qū)和商務(wù)樓宇為職工提供托育服務(wù)。鼓勵(lì)同一園區(qū)內(nèi)、同一商務(wù)樓宇內(nèi)的多家企事業(yè)單位，采用多種方式聯(lián)合提供托育服務(wù)，滿足園區(qū)內(nèi)、商務(wù)樓宇內(nèi)職工適齡子女的托育需求。相關(guān)單位面向內(nèi)部職工適齡幼兒舉辦福利性托育點(diǎn)的，達(dá)到《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》要求，便可正式運(yùn)營。［29］

（五）服務(wù)機(jī)制

主要從組織機(jī)制和投入機(jī)制兩個(gè)方面對(duì)中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)模式的服務(wù)機(jī)制進(jìn)行比較。

1.政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式中，無論是政府直接提供還是政府購買專業(yè)服務(wù)，其供給主體均為政府。其中，政府直接提供的形式主管部門主要為各級(jí)教育行政部門，各級(jí)教育行政部門對(duì)各類幼兒園負(fù)有督導(dǎo)檢查職責(zé)，引導(dǎo)和規(guī)范各類幼兒園依法辦園，依規(guī)治園。［25］在投入機(jī)制上，包括政府財(cái)政補(bǔ)助、事業(yè)收入（幼兒家長(zhǎng)承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)）和其他收入等。［36］

政府購買專業(yè)服務(wù)的形式則管理部門較為多元，以上海市社區(qū)托管點(diǎn)為例，這一項(xiàng)目由上海市婦聯(lián)牽頭，市教委、市衛(wèi)計(jì)委、市民政局共同承擔(dān)，同時(shí)也得到了市財(cái)政局、市食品藥品監(jiān)管局、市發(fā)改委、市消防局等專業(yè)部門的支持。［21］盡管由社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營，但比起一般項(xiàng)目，相關(guān)的監(jiān)管更加嚴(yán)格。“比如每一個(gè)托管點(diǎn)的裝修完成后，我們（市婦聯(lián)）都要驗(yàn)收；教材開發(fā)、人員培訓(xùn)等也全都由教委管理”。［21］在投入機(jī)制上，托管點(diǎn)均采用“公建民營”，由政府提供場(chǎng)地，并通過購買服務(wù)引入專業(yè)組織進(jìn)行日常運(yùn)營。幼兒家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)的具體費(fèi)用將根據(jù)成本測(cè)算，預(yù)計(jì)將在每人每月3 000元以下。［21］

2.市場(chǎng)主導(dǎo)模式

民辦幼兒園在組織機(jī)制上，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，全國民辦教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理由國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)。［37］在投入機(jī)制上，普惠性幼兒園和非普惠性幼兒園的經(jīng)費(fèi)來源都包括舉辦者的出資、事業(yè)收入（幼兒家長(zhǎng)承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)）和其他收入，不同的是，普惠性幼兒園還可以獲得政府購買服務(wù)、減免租金、補(bǔ)貼生均公用經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)貼租金等不同方式的支持。［9］值得一提的是，2017年9月實(shí)施修改后的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。這意味著，民辦園資金來源進(jìn)一步擴(kuò)大，融資更加便捷。［37］

民辦托兒所以廣州市一家托兒所為例，該托兒所是在區(qū)教育局、區(qū)民政局注冊(cè)的正規(guī)托幼機(jī)構(gòu)，屬于私立的民辦非企業(yè)單位。在組織機(jī)制上，在民政局注冊(cè)并獲得了營業(yè)執(zhí)照，業(yè)務(wù)方面由教育局主管。其師資、餐飲、衛(wèi)生、消防、安全、收費(fèi)、稅務(wù)等項(xiàng)目都要接受相關(guān)部門監(jiān)管，每年需參加教育局、民政局的年檢。［38］在投入機(jī)制上，以舉辦者的出資和事業(yè)收入（幼兒家長(zhǎng)承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)）為主。

對(duì)于“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)及其他提供托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)，上文已提及，目前在全國絕大多數(shù)城市0-3歲托幼服務(wù)沒有歸口管理的部門。在組織機(jī)制上，這些機(jī)構(gòu)通常在工商局審批登記，其主管部門是工商局，但工商部門的監(jiān)管范圍往往僅限于機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，對(duì)機(jī)構(gòu)日常的教學(xué)內(nèi)容、師資和環(huán)境等鞭長(zhǎng)莫及。［15］在投入機(jī)制上，這些機(jī)構(gòu)以舉辦者的出資及經(jīng)營性收入為主。

家庭托育服務(wù)仍以西安市為例，上文已提及，西安市學(xué)校（含托幼機(jī)構(gòu)）由各街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時(shí)將登記備案情況通報(bào)食品藥品監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門及教育部門。其中，食品藥品監(jiān)督部門表示，如果這些機(jī)構(gòu)提供餐飲服務(wù)，需要辦理餐飲服務(wù)許可證。檢查中發(fā)現(xiàn)未辦理相關(guān)證照，可由食品藥品監(jiān)督部門查處。衛(wèi)生部門表示，只負(fù)責(zé)上述機(jī)構(gòu)從業(yè)人員健康證的辦理。教育部門表示，其管轄范圍僅僅為招收3歲以上幼兒的機(jī)構(gòu)，且如果是以托管班、早教班、培訓(xùn)中心形式存在，則教育局無權(quán)監(jiān)管。工商部門表示，只負(fù)責(zé)營業(yè)執(zhí)照的審查，無權(quán)對(duì)上述機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管。［15］可見，除個(gè)別城市外，目前我國0-3歲的行業(yè)幾乎是一個(gè)灰色地帶，“沒有部門發(fā)證，也沒有部門監(jiān)管”。［35］在投入機(jī)制上，這些機(jī)構(gòu)以舉辦者的出資及經(jīng)營性收入為主。

對(duì)此，上海市《指導(dǎo)意見》對(duì)0-3歲托育服務(wù)的管理體制做了明確規(guī)定，市政府制定托育服務(wù)規(guī)劃和相關(guān)政策，區(qū)政府是落實(shí)托育服務(wù)工作的責(zé)任主體，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施綜合監(jiān)管。形成市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，教育部門牽頭，民政部門、工商部門等相關(guān)部門分工合作的格局。［29］

3.企事業(yè)主導(dǎo)模式

企事業(yè)主導(dǎo)模式的形式不同組織機(jī)制略有不同。企事業(yè)購買專業(yè)服務(wù)仍以上海市“職工親子工作室”為例，由市總工會(huì)建立親子工作室實(shí)事項(xiàng)目辦公室統(tǒng)籌管理，按照企業(yè)主導(dǎo)、工會(huì)牽頭、社會(huì)參與原則，發(fā)揮單位優(yōu)勢(shì)開展各類形式的托育服務(wù)。在投入機(jī)制上，主要以企事業(yè)的福利補(bǔ)貼為主，《上?！奥毠びH子工作室”設(shè)置及管理辦法》明確各級(jí)工會(huì)可對(duì)親子工作室等服務(wù)職工設(shè)施建設(shè)予以適當(dāng)補(bǔ)貼。［18］另外兩種形式通常由企事業(yè)自主管理、自籌經(jīng)費(fèi)。

（六）服務(wù)政策

目前，我國關(guān)于0-3歲托育服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)和政策很不完善，存在托育機(jī)構(gòu)管理制度缺失、相關(guān)政府部門責(zé)任邊界不明確等問題。面對(duì)幼兒托管服務(wù)的巨大需求，國家衛(wèi)計(jì)委已著手研究0-3歲社會(huì)托育機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)范。

國家衛(wèi)計(jì)委家庭發(fā)展司副司長(zhǎng)莫麗霞曾表示，已于2016年起草了一份關(guān)于促進(jìn)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展指導(dǎo)意見的文件，文件遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、社會(huì)參與、多方聯(lián)動(dòng)”的基本原則，具體措施包括政府在有條件的地方興辦一批示范托兒所，鼓勵(lì)有條件的幼兒園往下延伸，通過政策措施積極扶持社會(huì)力量興辦非營利性托兒所等。［39］

由此，上海市出臺(tái)的首部《指導(dǎo)意見》及配套文件意義重大?！吨笇?dǎo)意見》指出，上海市按照“政府引導(dǎo)、家庭為主、多方參與”的總體思路，深入推進(jìn)托幼一體化工作。鼓勵(lì)有條件的區(qū)在新建配套幼兒園時(shí)，落實(shí)托班的建設(shè)要求；鼓勵(lì)民辦幼兒園開設(shè)托班；鼓勵(lì)挖掘社區(qū)資源以滿足托育服務(wù)需求，將托育服務(wù)納入社區(qū)服務(wù)體系。同時(shí)，提出加大用地和房屋保障力度、從業(yè)人員定期免費(fèi)培訓(xùn)、免征企業(yè)所得稅等多項(xiàng)政策支持。［29］

南京在0-3歲兒童托育服務(wù)方面也進(jìn)行了探索。2017年初，南京市印發(fā)《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020年）》，鼓勵(lì)、扶持社會(huì)力量興辦育兒園，從政策上為托育服務(wù)營造良好發(fā)展環(huán)境。目前，南京0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)建立了“政府指導(dǎo)、部門監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)作、社區(qū)組織、家庭參與”的工作機(jī)制，具有計(jì)生主管、聯(lián)席審查、市場(chǎng)運(yùn)作、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等幾大特點(diǎn)。人口計(jì)生部門是0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位，民政部門和工商部門分別負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位和經(jīng)營性托育機(jī)構(gòu)的登記管理工作。［40］

（七）服務(wù)效果

服務(wù)效果主要從能否緩解幼兒托育矛盾來論述。

1.政府主導(dǎo)模式

政府直接提供形式如公辦幼兒園托班，在資質(zhì)、硬件設(shè)施及師資方面有保障，成為很多幼兒家長(zhǎng)的首選。但2012年之后，隨著《學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)，為騰出資源確保3-6歲幼兒入園率，不少公辦幼兒園陸續(xù)取消托班，［41］加劇“入園難”。

政府購買專業(yè)服務(wù)的開展受到廣大市民的好評(píng)，但僅在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市進(jìn)行了探索。2017年南京市建成493個(gè)社區(qū)托育機(jī)構(gòu)，［20］上海市也啟動(dòng)了“在全市范圍內(nèi)新建20個(gè)公辦社區(qū)幼兒托管點(diǎn)”政府實(shí)事項(xiàng)目，［21］雖部分緩解了幼兒托育矛盾，但供需缺口嚴(yán)重。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)模式

民辦幼兒園撐起了學(xué)前教育的“半壁江山”，為緩解“入園難”“入園貴”發(fā)揮了重要作用。目前，我國民辦幼兒園數(shù)量已超過公辦幼兒園，占學(xué)前教育總量的54%。［42］但與公辦幼兒園類似，為保證3歲以上幼兒入園率，民辦幼兒園托班規(guī)模也在縮減，加之公辦幼兒園幾乎全面停招托班，民辦幼兒園托班也是“一位難求”。

目前具有辦學(xué)許可資格的民辦托兒所非常稀少，多數(shù)為較早時(shí)期進(jìn)入托幼市場(chǎng)，由于辦園時(shí)間長(zhǎng)，口碑較好，頗受父母歡迎，生源滿員，入托要排長(zhǎng)龍。［12］

目前可提供托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)良莠不齊，其中一些機(jī)構(gòu)市場(chǎng)定位較高，硬件設(shè)施較好，能吸引較為優(yōu)秀的師資，在教師上崗前也會(huì)進(jìn)行專業(yè)育嬰師資格培訓(xùn)。［24］同時(shí)，此類機(jī)構(gòu)在托育時(shí)間、教學(xué)理念等方面較為靈活。盡管大多數(shù)機(jī)構(gòu)屬于違規(guī)經(jīng)營，存在諸多安全和衛(wèi)生隱患，但由于可滿足家庭多樣化托育服務(wù)的需求，在市場(chǎng)上非常活躍。

家庭幼兒園在滿足部分家庭托育需求的同時(shí)，也反映了家長(zhǎng)們對(duì)不同教育理念的追求。一些家庭幼兒園的創(chuàng)辦者認(rèn)為“傳統(tǒng)幼兒園太束縛孩子”，家庭幼兒園“更注重孩子的個(gè)性培養(yǎng)，給孩子們更多的自由空間”，“孩子不會(huì)感到恐懼、拘束，完全像在家里一樣”。［15］

隨著全面開放二孩政策落地，大批二孩呱呱墜地，優(yōu)秀育兒嫂逐漸搶手起來。來自上海多家知名大型月嫂公司、家政公司的數(shù)據(jù)顯示，育兒嫂的需求量從2016年第四季度開始走高，需求量與去年同期相比增加1/3左右，［43］市場(chǎng)缺口很大。多數(shù)家庭起初并未想找育兒嫂，后因力不從心，才產(chǎn)生托育需求。盡管育兒嫂市場(chǎng)存在種種亂象，但不可否認(rèn)的是，育兒嫂已成為家庭照料的重要補(bǔ)充方式。

3.企事業(yè)主導(dǎo)模式

2017年以來，多地出臺(tái)措施鼓勵(lì)企業(yè)單位自辦幼兒園、托兒所，但企事業(yè)單位自辦托兒所的意愿并不強(qiáng)烈。2016年9-11月上海市總工會(huì)與上海社科院組成聯(lián)合課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，因場(chǎng)地缺乏、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)太大、資金缺乏等原因，89.3%的企事業(yè)單位不愿意自辦托兒所，即僅有一成愿意自辦托兒所。［16］企事業(yè)等單位建公益性托管服務(wù)設(shè)施，不僅面臨資金問題，還要直面資質(zhì)、場(chǎng)地、師資以及責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)等問題。攜程“親子園”事件更是一度將企事業(yè)辦學(xué)的資質(zhì)問題推到風(fēng)口浪尖。雖然發(fā)生了虐童事件，但攜程為職工子女提供托育服務(wù)在方向是沒錯(cuò)的，實(shí)際上是在為政府減負(fù)。［35］即使像攜程這樣的大型企業(yè)，也是在投入大量資金，尤其是經(jīng)歷了非常復(fù)雜的審核流程之后，才好不容易獲得了相關(guān)許可，但其親子園的身份問題依然沒有解決。［35］令人欣慰的是，上海市此次出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》明確了企事業(yè)舉辦托育的申請(qǐng)流程和管理體制，政策的破冰讓企事業(yè)辦托育有望取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

五、結(jié)論和啟示

本文以新公共服務(wù)理論框架為基礎(chǔ)，通過對(duì)中國0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)實(shí)踐模式比較和分析發(fā)現(xiàn)：總體而言，政府主導(dǎo)模式、市場(chǎng)主導(dǎo)模式和企事業(yè)主導(dǎo)模式除在服務(wù)項(xiàng)目上較為相似，即大多都包括保育和早教項(xiàng)目，在理念、方式、規(guī)范、機(jī)制和政策上均存在較大的差異，從而導(dǎo)致了服務(wù)效果的不同。各種不同托育服務(wù)形式雖在規(guī)范和機(jī)制等方面存在一些缺陷，但也有利于提供更為豐富多樣的托育形式，從而滿足不同層次、不同家庭的需求。

目前中國托育服務(wù)模式的主要問題是托育服務(wù)政策及管理的缺位，不僅使得托育機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦過程非常艱難，往往導(dǎo)致有意向從事托育服務(wù)的民辦組織“辦托無門”“望托興嘆”，同時(shí)，也難以對(duì)托育行業(yè)良莠不齊的服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行管理和監(jiān)督。由此，中國0-3歲嬰幼兒托育體系的構(gòu)建可從以下方面來考慮：

第一，明確托育服務(wù)的公共服務(wù)地位。將托育服務(wù)作為一項(xiàng)民生工程納入公共服務(wù)體系，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)參與、家庭補(bǔ)充”的多元供給體系。具體而言，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，可通過興辦一批公益性、普惠性托育機(jī)構(gòu)，發(fā)揮公辦托育機(jī)構(gòu)的示范作用。通過公建民營等方式，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)方式，積極推動(dòng)托育服務(wù)供給主體的多元化。同時(shí)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用。政府要不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，通過財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅收等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入托育服務(wù)行業(yè)，引導(dǎo)托育服務(wù)行業(yè)的良性發(fā)展。對(duì)家庭撫育主體，可通過社區(qū)上門指導(dǎo)等服務(wù)，不斷提高家庭內(nèi)部的科學(xué)撫育能力。

第二，完善托育服務(wù)政策，制定行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。從國家層面出臺(tái)相關(guān)法律，完善頂層設(shè)計(jì)。明確托育服務(wù)的主管單位，建議整合教育、衛(wèi)計(jì)、民政、婦聯(lián)、人社、工商、公安、消防、食品藥監(jiān)、財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部門，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的托育服務(wù)管理機(jī)制。同時(shí)，建立托育服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，將目前市場(chǎng)上現(xiàn)有的托育服務(wù)形式納入監(jiān)管，并根據(jù)其實(shí)際情況，制定符合現(xiàn)階段發(fā)展特征、科學(xué)、靈活的托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制。

第三，加快托育從業(yè)人員的培養(yǎng)。鼓勵(lì)高校、職校開設(shè)0-3歲嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)嬰幼兒護(hù)理、早期教育等方面的專業(yè)人才，為托育服務(wù)體系的構(gòu)建做好人力資源準(zhǔn)備。同時(shí)，由于各級(jí)院校的專業(yè)增設(shè)及人才培養(yǎng)需要一定的時(shí)日才能形成有效人力供給，可考慮將有意向進(jìn)入0-3歲托育行業(yè)的學(xué)前教育專業(yè)學(xué)生、護(hù)理專業(yè)學(xué)生及幼師培訓(xùn)后轉(zhuǎn)崗。學(xué)前教育專業(yè)學(xué)生及幼師在校期間所接受的教育主要針對(duì)3-6歲幼兒，雖與0-3歲嬰幼兒身心發(fā)育差別較大，卻也有一定的相關(guān)之處。護(hù)理專業(yè)學(xué)生具備的醫(yī)學(xué)知識(shí)，為嬰幼兒護(hù)理工作打下了良好的基礎(chǔ)。且上述人群通常在正規(guī)院校學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，接受相關(guān)知識(shí)的能力較強(qiáng)，可作為0-3歲托育教師的重點(diǎn)后備力量來考慮。

第四，探索建立以社區(qū)為依托，包含不同教育理念、不同層次、靈活多樣的托育服務(wù)體系。社區(qū)因其貼近百姓需求、就近就便為居民提供公共服務(wù)，可作為托育服務(wù)的發(fā)展方向。根據(jù)不同的托育功能需求，可建立以托管照料為主、以早期教育為主及保教兼顧的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，根據(jù)不同的托育時(shí)間需求，可建立全日制、半日制、計(jì)時(shí)制、假期托管等多樣化托育服務(wù)方式。

最后，目前中國0-3歲托育服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展迅速，形式多樣，由于個(gè)人能力、精力有限，雖盡力搜集查找相關(guān)資料，難免有疏漏，希望在未來的研究中進(jìn)一步豐富和完善。