化肥施用與涉肥財稅優(yōu)惠政策：回顧與展望

周克清,楊 昭

(西南財經(jīng)大學 財政稅務學院，四川 成都 611130)

一、引 言

化肥作為“糧食的糧食”可以滿足農(nóng)作物生長養(yǎng)分的基本要求，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件。但是化肥在促進農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)和農(nóng)民增收的同時，也會以各種方式對土壤、大氣、水體造成污染，危害生態(tài)平衡和人體健康。2015年農(nóng)業(yè)部制定的《到2020年化肥使用零增長行動方案》明確指出：“目前存在化肥過量施用、盲目施用等問題，帶來了成本的增加和環(huán)境的污染……”。

造成化肥過量施用的原因是多方面的，其中政府不合理的化肥財稅扶持政策起到了不容忽視的作用。長期以來，我國對化肥的生產(chǎn)、流通和施用環(huán)節(jié)等都給予了一定的財稅優(yōu)惠政策。這些優(yōu)惠政策有力地保障了化肥的供應，刺激了化肥的施用，進而對提高土壤肥力、保障糧食安全、促進人們膳食平衡發(fā)揮了重要的作用。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和市場環(huán)境的改變，一些不合理的財稅扶持政策已經(jīng)不再適應我國產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，反而在一定程度上加劇了我國當前普遍存在的化肥多用、濫用、盲目施用的態(tài)勢。本文重點回顧了我國的化肥財稅優(yōu)惠政策，剖析了財稅優(yōu)惠政策加劇化肥濫用的傳導機制，并就涉肥財稅優(yōu)惠政策的優(yōu)化方向進行了思考。

二、我國化肥財稅優(yōu)惠政策回顧

(一)財政優(yōu)惠政策的演進與變遷

建國初期，化肥企業(yè)主要享有購銷差價和經(jīng)營虧損補貼。改革開放后，政府對化肥一度實施統(tǒng)購和直接獎勵政策，后又由實物補貼轉(zhuǎn)為現(xiàn)金補貼。[1]為了扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國很長一段時間都對化肥進行了限價管理。2009年國家發(fā)改委將國產(chǎn)化肥出廠價格改為市場調(diào)節(jié)價(發(fā)改價格〔2009〕268號)，至此化肥限價政策徹底退出了歷史舞臺。在對化肥進行限價管理的同時，為了鼓勵化肥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家在化肥的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)都給予了相關企業(yè)大量的財政優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠主要是以隱性補貼的方式存在。

1.化肥用電價格優(yōu)惠政策。1963年4月合成氨(氨水)被列入工業(yè)優(yōu)待電價產(chǎn)品范圍，此后，政府逐漸擴大享受電價優(yōu)惠政策的企業(yè)范圍。1993年國家計劃委員會明確了中小化肥生產(chǎn)氮肥、磷肥和復混肥料的用電優(yōu)惠政策(計物價〔1993〕1712號)。2004年國家發(fā)改委發(fā)布《關于化肥企業(yè)生產(chǎn)用電價格的通知》(發(fā)改價格〔2004〕773號)，對化肥生產(chǎn)用電價格繼續(xù)實行優(yōu)惠政策，優(yōu)惠范圍擴大至磷肥、鉀肥、復合肥料生產(chǎn)企業(yè)；對中小單系合成氨生產(chǎn)企業(yè)免征農(nóng)網(wǎng)還貸基金。2013年電力領域的價格改革逐漸開展，取消化肥用電優(yōu)惠政策的呼聲逐漸提上議事日程。2015年國家發(fā)改委發(fā)布《關于降低燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和工商業(yè)用電價格的通知》(發(fā)改價格〔2015〕748號)，明確規(guī)定從2015年4月20日起逐步取消化肥的電價優(yōu)惠。自此，實行了52年的化肥用電優(yōu)惠政策徹底退出歷史舞臺。

2.化肥用氣價格優(yōu)惠政策。2005年以前，我國的天然氣價格都受到了嚴格的管制，較低的用氣價格為化肥企業(yè)帶來直接的低成本紅利。2005年發(fā)改委對天然氣出廠價格形成機制進行改革，把氣價分類為化肥生產(chǎn)用氣、直供工業(yè)用氣和城市燃氣用氣(特急發(fā)改價格〔2005〕2756號)。2007年國家發(fā)改委出臺天然氣調(diào)價方案，天然氣價格管制有所放松，但明確指出化肥用氣出廠基準價格不準調(diào)整(發(fā)改電〔2007〕31號)。2013年天然氣價格管理進一步放松，但仍然給予了化肥企業(yè)一定的優(yōu)惠，規(guī)定化肥用氣在現(xiàn)行門站價格基礎上，實際提價幅度最高不超過每千立方米250元(發(fā)改價格〔2013〕1246號)。2015年國家發(fā)改委決定化肥用氣價格改革分步、漸進實施，規(guī)定在現(xiàn)行存量氣價格基礎上，化肥用氣提價幅度最高不超過每千立方米200元(發(fā)改價格〔2015〕351號)。2016年國家發(fā)改委發(fā)布《關于推進化肥用氣價格市場化改革的通知》(發(fā)改價格〔2015〕2350號)，規(guī)定從2016年11月10日起全面開放化肥用氣價格。至此，化肥用氣價格的政府優(yōu)惠政策正式結束。

3.化肥鐵路運輸優(yōu)惠低價政策。除了生產(chǎn)領域的優(yōu)惠政策，在流通領域化肥也享受著低價鐵路運費政策。早在計劃經(jīng)濟時期，化肥鐵路運費就享受著低運價率；改革開放后，鐵路運價雖不斷上調(diào)，但化肥企業(yè)仍然享受著相對低運價的優(yōu)惠。1997年化肥鐵路運輸免收鐵路建設基金。[2]2004年國家發(fā)改委、鐵道部進一步明確了繼續(xù)對農(nóng)用化肥實行優(yōu)惠運價，并規(guī)定了享受運價優(yōu)惠的化肥品類目錄(發(fā)改價格〔2004〕1242號、發(fā)改價格〔2004〕2371號)。2009年6月29日國家發(fā)展改革委、鐵道部對農(nóng)用化肥鐵路運價進行了適當調(diào)整，并繼續(xù)免收鐵路建設基金。2015年國家發(fā)改委建立了上下浮動的鐵路貨運價格機制，農(nóng)用化肥調(diào)整為執(zhí)行4號運價(發(fā)改價格〔2015〕183號)。2016年以來烏魯木齊鐵路局、太原鐵路局等相繼發(fā)文取消化肥鐵路運費優(yōu)惠。由此可見，我國化肥鐵路運輸價格優(yōu)惠政策也即將全面結束。

(二)稅收優(yōu)惠政策的演進與變遷

1.增值稅。長期以來，化肥企業(yè)享受著政府不同程度的增值稅稅收優(yōu)惠政策。1994年我國實行稅收制度改革，增值稅基本稅率為17%，為促進企業(yè)生產(chǎn)化肥等農(nóng)用生產(chǎn)資料，降低農(nóng)民化肥施用成本，將納稅人銷售或進口化肥適用的稅率規(guī)定為13%。2017年7月我國對增值稅稅率結構進行減并，納稅人銷售或者進口化肥適用稅率降為11%(《財政部稅務總局關于減并增值稅稅率有關政策的通知》，即財稅〔2017〕37號)，相關文件及主要內(nèi)容見表1(下同)；2018年3月，我國規(guī)定對銷售或進口化肥適用的稅率進一步降低為10%。在稅收減免政策方面，1994年3月29日發(fā)布的《財政部稅務總局關于調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)品增值稅稅率和若干項目征免增值稅的通知》(財稅字〔1994〕4號)，規(guī)定從1994年5月1日至1995年底，化肥、農(nóng)藥在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)免征增值稅，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對特定種類的化肥、農(nóng)藥免征增值稅。

此后，國務院、財政部曾多次調(diào)整生產(chǎn)環(huán)節(jié)免征增值稅化肥、農(nóng)藥的種類，但都延續(xù)了對化肥、農(nóng)藥批發(fā)和零售環(huán)節(jié)免稅的規(guī)定。比如，2001年財政部、國家稅務總局通知規(guī)定，對生產(chǎn)銷售的尿素實行增值稅先征后退的政策，2001年對征收的稅款全額退還，2002年退還50%，自2003年起停止退還政策；并且進一步調(diào)整了生產(chǎn)銷售免稅的化肥、農(nóng)藥范圍(財稅〔2001〕113號)。財政部、國家稅務總局通知規(guī)定，自2004年12月1日起對化肥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)銷售的鉀肥，由免征增值稅改為實行先征后返(財稅〔2004〕197號)。自2005年7月1日起，對國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)銷售的尿素產(chǎn)品增值稅由先征后返50%調(diào)整為暫免征收增值稅(財稅〔2005〕87號)。自2008年1月1日起，對納稅人生產(chǎn)銷售的有機肥產(chǎn)品免征增值稅(財稅〔2007〕171號)。從2011～2014年，平均每年的增值稅優(yōu)惠達到308億元[3]，極大地刺激了化肥企業(yè)的生產(chǎn)積極性。從2015年9月1日起，對納稅人生產(chǎn)銷售、批發(fā)、零售、進口化肥統(tǒng)一按照13%的稅率征稅增值稅，恢復了對部分化肥進口環(huán)節(jié)征收增值稅，取消了鉀肥、尿素、磷酸二銨的增值稅優(yōu)惠政策(財稅〔2015〕90號)。

表1 化肥增值稅主要文件

2.關稅。為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，降低農(nóng)民生產(chǎn)負擔，我國對化肥進口關稅給予了相當大的優(yōu)惠；化肥關稅政策的大體方向為鼓勵進口、限制出口。1997年始，國家對化肥關稅政策實行配額內(nèi)外有別的關稅稅率。1997～2002年我國對尿素和磷酸二銨的進口實行配額許可證限制；2002年以后，我國對全部化肥實行配額管理。為緩解化肥供需矛盾，針對不同化肥品種，不同年份會有不同的化肥進口優(yōu)惠政策，實際執(zhí)行的關稅稅率一度低至1%。

三、化肥財稅優(yōu)惠加劇化肥濫用的傳導機制

(一)加劇產(chǎn)能過剩，扭曲價格信號

在我國，化肥作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一直享受著國家“父愛”式的產(chǎn)業(yè)幫扶。在化肥產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，通過大量財稅優(yōu)惠助力行業(yè)起步、打造后發(fā)優(yōu)勢是必要且有效的。但是隨著化肥產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大，資源配置的條件發(fā)生變化，市場環(huán)境也已經(jīng)發(fā)生徹底的改變。此時，之前行之有效的傳統(tǒng)財稅優(yōu)惠政策不僅無法繼續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反而可能淪為限制產(chǎn)業(yè)凈化升級的桎梏。近年來，政府不當干預下的涉肥財稅優(yōu)惠政策已嚴重阻礙了化肥行業(yè)的健康發(fā)展，加劇了化肥產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，扭曲了價格信號。

一方面，大量顯性或隱性的財稅優(yōu)惠政策使得化肥廠商在資源使用和能源消耗等要素投入方面成本都較為低廉，化肥生產(chǎn)真實成本被壓低，經(jīng)營利潤嚴重“虛高”。另一方面，財稅優(yōu)惠政策與其他優(yōu)惠政策如融資政策、土地政策等共同配合，形成一整套化肥產(chǎn)業(yè)扶持政策，釋放出強有力的投資導向作用。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風險被低估，投資擴張的動力得以強化，市場規(guī)則失效。市場配置資源的功能被阻礙，化肥產(chǎn)業(yè)鏈上下游關系脫節(jié)，微觀市場無法通過價格信號實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的產(chǎn)業(yè)升級和行業(yè)凈化，反而極大地扭曲了企業(yè)的行為。整個行業(yè)存在著較為嚴重的產(chǎn)能過剩，致使化肥產(chǎn)業(yè)結構失衡，創(chuàng)新不足且生產(chǎn)率低下，化肥中低端產(chǎn)品嚴重過剩。

由于政府的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠較為誘人，且伴隨著化肥產(chǎn)業(yè)日趨成熟，進入門檻較低，各地中小化肥企業(yè)充斥市場。產(chǎn)能過剩使得當?shù)刂行』势髽I(yè)競爭激烈，這也倒逼大型化肥廠商不得不降價加以應對。從主觀上說，化肥企業(yè)沒有動力進行產(chǎn)業(yè)升級換代?？陀^上說，化肥廠商沒有足夠的資本積累進行技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)升級?；噬a(chǎn)對政府財稅優(yōu)惠政策的依賴程度不斷加碼。而地方政府出于本地經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)壓力的考慮，會對當?shù)氐幕势髽I(yè)加以保護從而阻斷競爭，當企業(yè)出現(xiàn)虧損時，只能加大對行業(yè)的“輸血”力度。市場失靈與政府失靈相互交織，化肥產(chǎn)能過剩無法破解，價格扭曲無法調(diào)整，形成一種惡性循環(huán)。

(二)刺激化肥需求，引發(fā)過度施用

國家對化肥行業(yè)的過度干預造成了化肥價格的外生性扭曲，使得化肥價格遠遠低于化肥的邊際產(chǎn)出價值。[4]從1990～2015年三種主要糧食的生產(chǎn)成本增長了7.6倍，而其中人工成本增長8.9倍，化肥成本僅增長了4.7倍， 較低的施肥成本極大地調(diào)動了農(nóng)民施用化肥的積極性。尤其是近年來，隨著勞動力成本的不斷攀升，以及農(nóng)村空心化、務農(nóng)老齡化現(xiàn)象的凸顯，許多農(nóng)民或主動或被動地通過加大化肥的施用，進而實現(xiàn)對勞動力的替代。特別是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對膳食和營養(yǎng)的需求逐漸多樣化，導致農(nóng)戶種植結構發(fā)生改變，水果、蔬菜、茶葉等經(jīng)濟作物種植面積不斷擴大，而這類作物經(jīng)濟效益可觀，但養(yǎng)護難度高，水肥需求大，農(nóng)民受利益驅(qū)動優(yōu)先選用價格相對低廉的化肥以替代勞動力。

在低成本的化肥施用條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸對化肥產(chǎn)生嚴重的“路徑依賴”。一是政府不合理的政策導向使得農(nóng)民施肥成本較低，用地而不養(yǎng)地，土壤肥力下降。為獲得同等甚至更高的產(chǎn)量，農(nóng)戶不得不加大對化肥的投入。[5]二是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)模化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術推廣困難，農(nóng)戶缺乏優(yōu)化農(nóng)業(yè)要素投入的能力和條件，只能維持著對低價化肥的依賴。三是政府過多的財稅優(yōu)惠和保護政策造成化肥企業(yè)產(chǎn)能過剩，競爭過度，加之監(jiān)管的缺位，導致許多企業(yè)生產(chǎn)的化肥產(chǎn)品質(zhì)量較低，化肥有效利用率低。在此背景下，為了實現(xiàn)農(nóng)作物的高產(chǎn)，農(nóng)戶不得不更多地施肥，由此造成了嚴重的污染和浪費。我國《第一次全國污染源普查公告》顯示，全國種植業(yè)總氮流失量達到159.78萬噸，總磷流失量達到10.87萬噸。過度施肥使得土壤肥力遭到嚴重的破壞，一些地區(qū)耕地板結、土壤酸化問題較為嚴重?；蕿E用還會造成地表水污染和地下水富營養(yǎng)化，破壞生態(tài)平衡，甚至危害人體健康。[6]

四、當前我國化肥財稅優(yōu)惠政策及評價

(一)當前化肥財稅優(yōu)惠政策

1.生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的財稅優(yōu)惠政策。針對長期以來對化肥生產(chǎn)企業(yè)實行的減免稅政策，開始恢復到正常狀態(tài)，即從減免稅恢復到征收13%的低稅率。從2017年7月1日起，化肥生產(chǎn)企業(yè)的增值稅一般稅率從13%進一步下調(diào)至11%；2018年3月，我國規(guī)定對銷售或進口化肥適用的稅率進一步降低為10%。

為了加速化肥產(chǎn)品的市場化，提高化肥產(chǎn)品的國際競爭力，從2017年1月1日開始我國對化肥產(chǎn)品的出口關稅進行了大幅度的下調(diào)。在流通領域，我國推行化肥淡儲制度(淡季儲存制度)。從2004年開始，淡儲化肥由中央財政給予承儲企業(yè)利息補貼。淡儲總量從2004年的800萬噸增加到2013年歷史最高值的1800萬噸。[7]納稅人生產(chǎn)銷售和批發(fā)、零售有機肥產(chǎn)品自2008年6月1日起實行增值稅免征制度，至今依然有效(財稅〔2008〕56號)。此外，關于化肥運輸免收鐵路建設基金的政策也仍然保留。

2.施用環(huán)節(jié)的財稅優(yōu)惠政策。在化肥施用環(huán)節(jié)，我國也相繼實施了多種財稅優(yōu)惠政策。一是優(yōu)化施肥結構的補貼。主要包括測土配方試點補貼、有機肥推廣應用補貼、土壤有機質(zhì)提升補貼。從2005年開始，主要對承擔測土配方施肥任務的農(nóng)業(yè)技術推廣機構和依照配方加工的企業(yè)，在測土、配方、配肥等環(huán)節(jié)給予補貼以及項目管理費(財農(nóng)〔2005〕101號)。目前，這一補貼已經(jīng)成為提高土壤質(zhì)量、引導農(nóng)民科學施肥的主要項目。2006年財政部、農(nóng)業(yè)部開始實施土壤有機質(zhì)提升補貼項目，就秸稈還田、地力培肥和綠肥種植進行補貼。2004年上海率先開始實施有機肥推廣應用補貼。二是普惠式的農(nóng)民直接補貼。從2006年開始，實行農(nóng)資綜合補貼，主要是對農(nóng)民購買的化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進行直接補貼。從2016年開始，全國全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼(財農(nóng)〔2015〕31號)。此外，近年來與施肥有關的農(nóng)業(yè)補貼不斷豐富。以2017年為例，主要包括耕地地力保護補貼、耕地輪作休耕補貼、耕地保護與質(zhì)量提升行動、畜禽糞污資源化處理行動、果菜茶有機肥替代化肥行動等。

(二)對當前化肥財稅優(yōu)惠政策的評價

目前政府針對于化肥的財稅優(yōu)惠政策呈現(xiàn)兩個趨勢：一是逐漸由扶持企業(yè)的間接財稅優(yōu)惠向扶持農(nóng)民的直接財稅優(yōu)惠轉(zhuǎn)變，并且注重相關行政、事業(yè)單位對引導農(nóng)戶施肥和解決農(nóng)業(yè)污染的指導作用。二是逐漸由普惠粗放型的財稅優(yōu)惠向有目的、有傾斜的綠色財稅優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)變。這適應了我國供給側(cè)結構性改革的要求，是淘汰落后產(chǎn)能，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的必然選擇。但需要注意的是，取消的各類財稅優(yōu)惠主要是化肥生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的各類價格優(yōu)惠，此類政策由于改變了產(chǎn)品相對價格體系扭曲了化肥市場，故而已經(jīng)不再適應當下化肥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要?？墒沁@并不意味著政府應該完全放棄對化肥生產(chǎn)和消費的引導。從現(xiàn)行的化肥財稅優(yōu)惠政策來看，仍然存在著如下問題。

從財稅優(yōu)惠的主體來看，中央與地方的政策指導不科學。一是中央地方事權財權不匹配，涉肥財政優(yōu)惠政策的制定由農(nóng)業(yè)部、財政部等中央部委統(tǒng)籌規(guī)劃，具體的支出責任由地方政府主要承擔。許多直接補貼項目的實施需要地方相應資金的支持，而中西部由于財政困難，無法很好地推行，效果極為有限。以有機肥推廣應用補貼為例，雖然已經(jīng)推行十多年，但目前仍然難以在中西部推廣鋪開。二是中央政策缺乏一致性和系統(tǒng)性。近年來，財政支農(nóng)項目種類繁多，其中與化肥有關的項目也分散于各個項目中。一些項目在啟動初期有明確的中央文件指導，但之后就不再跟進，一些項目名稱頻繁更換，內(nèi)容不斷修改，這些都給地方配套實施帶來困擾。三是地方政策的實施缺乏科學性。一些項目試點市縣的選擇隨意性較大出現(xiàn)尋租空間，一些項目資金的管理松懈滋生腐敗，一些項目管理涉及多個部門而效率低下。

從財稅優(yōu)惠方式來看，財政補貼“一支獨大”。在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的財稅優(yōu)惠逐漸退位的情況下，中央和地方不斷加大化肥施用相關的財政補貼力度。由于當前財政扶持主要對接于消費端，稅收優(yōu)惠措施的實施受到極大限制。而與化肥相關的財政補貼散見于多個支農(nóng)項目中，這種方式一方面稀釋了補貼的效果，各項補貼資金難以形成合力，項目雖多效果卻并不理想。另一方面無法形成科學施肥的系統(tǒng)財政補貼項目，往往一個項目要完成多個任務，宣傳普及效果差，具體實施難度大，提升地力、科學施肥、減少污染的目標得不到凸顯。對農(nóng)戶而言，得到的補貼錢款有限，改變不合理施肥方式的動力不足。對未中標企業(yè)而言，政策優(yōu)惠不斷減碼，經(jīng)營困難。對相關部門來說，人力、財力和技術實力有限，引導項目順利實施較為吃力。對于政府而言，諸多補貼款項的發(fā)放，也增加了中央和地方的財政壓力。

五、化肥財稅優(yōu)惠政策的優(yōu)化方向

(一)實行功能型財稅優(yōu)惠政策，鼓勵化肥企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

隨著經(jīng)濟條件和市場環(huán)境的改變，傳統(tǒng)的價格干預型的財稅優(yōu)惠政策已經(jīng)退出歷史舞臺。面對目前普遍存在的化肥產(chǎn)能過剩的局面，短期內(nèi)僅僅依靠市場調(diào)控加以解決是不現(xiàn)實的，政府應該在充分尊重市場原則的前提下，適當加以引導?，F(xiàn)階段，政府對化肥產(chǎn)業(yè)加以干預矯正的方式應該重在鼓勵創(chuàng)新、培育市場。相應的財稅優(yōu)惠政策手段也應該更加注重服務性和功能性。

在化肥生產(chǎn)方面，一是進行稅收優(yōu)惠，減輕企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力。要對新型復合肥、有機肥、微生物肥料等肥料技術研發(fā)和推廣應用進行研發(fā)費用抵扣、研發(fā)設備加速折舊、延期納稅等方式對企業(yè)創(chuàng)新的成本進行補償，鼓勵相關涉肥企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，進行技術研發(fā)。二是可以通過直接注資以及企業(yè)虧損補貼的方式鼓勵企業(yè)技術轉(zhuǎn)化，降低企業(yè)市場風險，促進環(huán)境友好型肥料產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費。此外，在化肥企業(yè)增值稅全面恢復的背景下，可以盡快恢復化肥企業(yè)的出口退稅政策，提高出口化肥的國際競爭力，這也可以在一定程度化解化肥的產(chǎn)能過剩問題。

在化肥流通方面，搭建農(nóng)資流通領域的基礎平臺，解決信息不對稱問題。我國的化肥流通體系較為復雜，使得生產(chǎn)、銷售、消費環(huán)節(jié)嚴重脫節(jié)，整個行業(yè)存在較為嚴重的信息不對稱，進而引發(fā)一系列行業(yè)亂象。目前流通環(huán)節(jié)的各項優(yōu)惠政策已經(jīng)取消，但是化肥流通領域存在的問題并沒有得到解決。政府可以通過撥付專項財政資金搭建大中型農(nóng)資物流配送中心，提高物流效率?？梢猿浞掷没ヂ?lián)網(wǎng)和信息經(jīng)濟，支持網(wǎng)絡平臺建設，縮短化肥產(chǎn)業(yè)鏈的信息傳導環(huán)節(jié)，打破地區(qū)間的行業(yè)壁壘，以期實現(xiàn)信息共享。

(二)整合涉肥補貼資金，保障政策的連續(xù)性和持續(xù)性

首先，中央和地方合理安排支出責任。中央涉肥相關政策的制定要有系統(tǒng)性和連續(xù)性。按照目標的不同，可以安排長期和短期的涉肥支持項目。短期來看，要著重實現(xiàn)化肥施用總量零增長和化肥施用結構優(yōu)化。此項目標可以由中央進行統(tǒng)一的政策性方向性指導，避免干預過多過細而造成信息偏誤，避免政策的頻繁變更造成執(zhí)行困難。具體操作由地方政府進行安排，中央可以適當安排資金加以支持，并且重點加大對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。長期來看，要對農(nóng)業(yè)面源污染進行全面治理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)污染外部性強，治理難度高，前期投入大，應該由中央政府著力加以推進。中央可以劃撥專項農(nóng)業(yè)治污資金用于化肥、農(nóng)藥以及工業(yè)排污等引發(fā)的農(nóng)業(yè)面源污染治理，并且要將此項安排制度化、長效化，提高政策的穩(wěn)定性和可預期性，為打好“污染防治攻堅戰(zhàn)”創(chuàng)造基礎。

其次，對目前名目繁多的涉肥補貼項目加以整合，形成地力提升和科學施肥專項補貼，具體的補助項目、補助方案等可由各地區(qū)按照需要自主安排實施。一是要加大政策宣傳力度，要讓包括企業(yè)、農(nóng)民等在內(nèi)的相關利益主體知政策、懂政策、用政策。二是要明確補貼的方式。對于前期的土壤質(zhì)量、產(chǎn)地環(huán)境調(diào)研等基礎性工作，給與相關單位進行專項補助。對于涉肥相關基礎設施建設和設備采購，如應用設施環(huán)境調(diào)控及物聯(lián)網(wǎng)設備、高質(zhì)量土壤養(yǎng)分檢測儀等，可以通過政府采購的方式實現(xiàn)。對于農(nóng)戶有機肥替代、耕地輪作休耕等優(yōu)化施肥結構提升地力的行為，進行直接補貼。在補貼的過程中要加大核查力度，要以“實際耕種”原則而非“承包權”原則為補貼標準，防止土地拋荒騙補。還要適當向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社進行傾斜，鼓勵規(guī)?；?jīng)營。三是要加大項目資金管理力度。要加大預算約束，項目的論證、項目審批、試點選擇、資金發(fā)放以及項目運營和績效評估等環(huán)節(jié)要形成統(tǒng)一整體，打破涉肥資金條塊分割，管理“真空”的現(xiàn)象。此外，對農(nóng)戶的施肥補貼還可以適當從農(nóng)產(chǎn)品要素投入向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出端傾斜。具體來說，可以通過建立農(nóng)業(yè)無公害產(chǎn)品認證體系，對施用優(yōu)質(zhì)肥料或采用新型耕種方式生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶進行適當補貼，以鼓勵其生產(chǎn)投入，并且政府對信息進行背書的方式可以有效解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費之間的信息不對稱問題，提高無公害農(nóng)產(chǎn)品對消費者的吸引力，培育綠色農(nóng)產(chǎn)品的消費市場。

(三)注重化肥財稅優(yōu)惠與其他政策的協(xié)調(diào)配合

化肥生產(chǎn)、流通與消費的問題，從根本上說是農(nóng)業(yè)發(fā)展問題?；蕼p量增效的成效，依賴于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進程。從長遠來看，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，需要包括糧價形成制度、戶籍制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度等一系列體制機制的協(xié)調(diào)配合，而這每一項改革的完成都絕非一日之功，需要不斷地積累、摸索。而且僅就化肥市場來說，單純的財稅優(yōu)惠力量畢竟有限，必須注重財稅政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，形成合力。只有這樣才能充分發(fā)揮財政政策的信號傳遞及引導扶持作用，才能順利實現(xiàn)化肥的減量增效，走出一條資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。