農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助中政府與市場整合問題研究

李雅潔 張乃文 辛占海

（1.河北大學(xué)管理學(xué)院，河北 保定 071002；2.河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050000；3.中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司河北省分公司，河北 石家莊 050000）

1 農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助中整合政府和市場運(yùn)行機(jī)制的必要性

1.1 單一的政府救災(zāi)機(jī)制難以滿足受災(zāi)體可持續(xù)發(fā)展的需要

自然災(zāi)害救助本身所具有的公共性和公益性等特點(diǎn)以及我國自然災(zāi)害頻發(fā)等現(xiàn)狀使得我國承擔(dān)巨災(zāi)損失的主要力量是政府。災(zāi)害發(fā)生后，我國災(zāi)害救助主要采取中央財(cái)政撥款無償救濟(jì)災(zāi)民的模式，根據(jù)具體的受災(zāi)情況由國家財(cái)政對災(zāi)區(qū)的損失進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。但是，中央財(cái)政自然災(zāi)害生活補(bǔ)助資金占自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的比重偏低（見表1），難以有效補(bǔ)償災(zāi)害帶來的巨額經(jīng)濟(jì)損失。另外，此類行為是一種依靠國家財(cái)政撥款來實(shí)施救助的行為，強(qiáng)調(diào)的是社會公平，難以實(shí)現(xiàn)較高的補(bǔ)償效率，單一的政府救災(zāi)體制機(jī)制不能滿足災(zāi)害損失后受災(zāi)體可持續(xù)發(fā)展的需要［1］。

表1 近幾年我國自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失及中央財(cái)政補(bǔ)助資金情況

1.2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場主體少、覆蓋率低，風(fēng)險(xiǎn)保障程度有限

相較于一般性保險(xiǎn)來說，農(nóng)業(yè)面臨的災(zāi)害種類較多、發(fā)生頻次高、損失嚴(yán)重等特點(diǎn)導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨賠付率高的現(xiàn)象，由于賠付支出遠(yuǎn)大于保費(fèi)及經(jīng)營收入，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，出現(xiàn)盈利較少甚至無法盈利的狀況，因此多數(shù)商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿意經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保約0.73億hm2的農(nóng)作物，大約占全國播種面積的45%。此外，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)以成本險(xiǎn)為主，缺乏依靠有效技術(shù)支撐的指數(shù)保險(xiǎn)。從全國范圍來看，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對象大多為一般的農(nóng)產(chǎn)品，并且部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在保障范圍上具有很大限制。局限的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類與范圍不能完全保障災(zāi)害帶來的損失，風(fēng)險(xiǎn)保障水平相對較低。截至2016年，各類保險(xiǎn)賠付率和4家代表性公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入市場占比情況如圖1所示。

圖1 保費(fèi)市場占有率

1.3 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)市場救助機(jī)制

巨型災(zāi)害保險(xiǎn)是指應(yīng)對不可避免的、突然的且造成的危害特別嚴(yán)重的事故進(jìn)行保障的一種風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。一般巨型災(zāi)害會嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)戶生活，并由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位乘數(shù)放大了這種損失，因此保險(xiǎn)公司通常沒有能力或者不愿意承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失后救助方式仍以政府救助為主導(dǎo)，缺失相應(yīng)的巨災(zāi)市場救助機(jī)制［2］。

2 完全信息博弈視角下農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)市場主體關(guān)系分析

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指通過政府對保險(xiǎn)進(jìn)行支持并依靠市場進(jìn)行發(fā)展運(yùn)作，農(nóng)戶支付保費(fèi)的方式將農(nóng)業(yè)災(zāi)害中的損失轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)人的一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度，有農(nóng)戶、政府、保險(xiǎn)公司3個(gè)主體。本文從完全信息博弈視角出發(fā)，依據(jù)博弈假設(shè)對目前農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)市場主體關(guān)系進(jìn)行分析。

2.1 農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司的博弈分析

農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司同為風(fēng)險(xiǎn)市場主體，在此模型中，假定根據(jù)合同要求，農(nóng)戶的投保金額為S，保險(xiǎn)金為A（A＞＞S），預(yù)防災(zāi)情的資金為N，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本為P。在信息完全對稱的情況下進(jìn)行分析，結(jié)果詳見表2。據(jù)此可以判斷，在農(nóng)戶自愿投保時(shí)，保險(xiǎn)公司從本身利益出發(fā)應(yīng)選擇不經(jīng)營此類業(yè)務(wù)；而在保險(xiǎn)公司選擇經(jīng)營時(shí)，農(nóng)戶應(yīng)積極參保。

表2 農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司的博弈

2.2 政府與保險(xiǎn)公司的博弈分析

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營中，政府的選擇為補(bǔ)貼與不補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司的決定仍為經(jīng)營與不經(jīng)營。假設(shè)政府補(bǔ)貼B，保險(xiǎn)公司經(jīng)營，政府所得的收益為Q；保險(xiǎn)公司不經(jīng)營損失為D，做出分析，結(jié)果如表3所示。

表3 政府與保險(xiǎn)公司的博弈

在該博弈模型中，政府的最優(yōu)策略為不補(bǔ)貼，而保險(xiǎn)公司只有在政府補(bǔ)貼的前提下才有意愿經(jīng)營。

2.3 政府與農(nóng)戶的博弈分析

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行中，在假設(shè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的情況下，政府通過保險(xiǎn)公司對農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為做出補(bǔ)貼B，情況如表4所示。

表4 政府與農(nóng)戶的博弈

可以得出，當(dāng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營、政府補(bǔ)貼、農(nóng)戶投保時(shí)，兩者收益達(dá)到最大化。

根據(jù)完全信息博弈理論分析可知，在保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶的博弈中，保險(xiǎn)公司的最佳策略為不經(jīng)營；保險(xiǎn)公司和政府的博弈中，政府的不補(bǔ)貼為最佳策略。假設(shè)政府不支持，則保險(xiǎn)公司的經(jīng)營意愿低下，農(nóng)戶的投保積極性不高；當(dāng)政府支持時(shí)，保險(xiǎn)公司經(jīng)營，農(nóng)戶投保，那么此時(shí)的社會效益達(dá)到最大化。因此得出只有在政府參加補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司的博弈才可能出現(xiàn)新的進(jìn)展。

3 農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助中政府與市場運(yùn)行機(jī)制整合存在的問題

3.1 政府與市場主體救助的界限不清晰

在農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助當(dāng)中，當(dāng)下我國的主要救助主體為政府，解決的是針對于社會穩(wěn)定的社會風(fēng)險(xiǎn)，目的主要是保障人們的基本生活，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)補(bǔ)償?shù)母灸康氖潜M快恢復(fù)農(nóng)戶災(zāi)后生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶災(zāi)后可持續(xù)經(jīng)營。因此，對于安全要求和生產(chǎn)水平高的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物，應(yīng)讓市場多多參與，加快經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化進(jìn)程，分清界限，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。

3.2 政府的財(cái)稅政策有待完善

在美國、日本等諸多發(fā)達(dá)國家中，常常將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，并通過減免稅收等措施來促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2016年，我國中央財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼資金158.30億元，僅占當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.25%。而早在2007年全球平均補(bǔ)貼深度就已達(dá)到了0.63%，相比較來說我國的深度較淺。此外，15種補(bǔ)貼主要由中央政府扶持，由于缺乏補(bǔ)貼，特色農(nóng)產(chǎn)品、設(shè)施農(nóng)業(yè)等相關(guān)農(nóng)業(yè)作物幾乎得不到保險(xiǎn)。目前，我國災(zāi)害補(bǔ)償呈現(xiàn)救助支出比重高、預(yù)防支出比例低等現(xiàn)象。另外，我國自然災(zāi)害救助財(cái)政支出金額龐大，在資金的使用過程中甚至出現(xiàn)腐敗狀況，社會資源配置效率底下。

3.3 需要建設(shè)政府與市場主體救助的聯(lián)動機(jī)制

政府財(cái)政救助機(jī)制和市場保險(xiǎn)賠償機(jī)制在農(nóng)業(yè)救災(zāi)中都能發(fā)揮重要的作用。市場補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制擁有良好的激勵(lì)效應(yīng)，但是不能完全解決災(zāi)害補(bǔ)償問題。原因在于，一是風(fēng)險(xiǎn)管理的公共屬性。災(zāi)害管理一般具有公共性質(zhì)，許多政策會對社會的福利和風(fēng)險(xiǎn)水平具有較大影響，只有政府才能發(fā)揮協(xié)調(diào)與控制作用。二是保險(xiǎn)市場不完善。在商業(yè)保險(xiǎn)中，部分災(zāi)害并不屬于可保風(fēng)險(xiǎn)。因此，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管控與救助中，應(yīng)將政府與市場主體救助結(jié)合起來，發(fā)揮市場的激勵(lì)機(jī)制與政府的協(xié)調(diào)和控制機(jī)制，形成對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)暮狭Γ⒍鄬哟蔚木逓?zāi)補(bǔ)償聯(lián)動機(jī)制。

4 農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助中政府與市場運(yùn)行機(jī)制整合對策

4.1 明確政府與市場主體救助的界限，對部分部門實(shí)行完全商業(yè)化運(yùn)行

利用商業(yè)保險(xiǎn)分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮市場對災(zāi)后可持續(xù)經(jīng)營的補(bǔ)償作用；對于安全要求和生產(chǎn)水平高的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物，應(yīng)讓市場多多參與，加快經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化進(jìn)程；減少政府干預(yù)，分清公共資源與私人物品的界限，提高政府工作效率，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用［3］。

4.2 完善政府的財(cái)稅政策

我國政府應(yīng)建立多層次的農(nóng)業(yè)災(zāi)后補(bǔ)償機(jī)制對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予補(bǔ)貼，并在中央財(cái)政預(yù)算中加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼［4］。此外，可以建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保障基金，以應(yīng)對市場農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的毀滅性打擊風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 建立市場主體與政府救助的聯(lián)動機(jī)制

政府與市場主體救助的聯(lián)動機(jī)制是指將政府財(cái)政救災(zāi)機(jī)制與市場保險(xiǎn)賠付機(jī)制有效結(jié)合起來，兩者共同來應(yīng)對農(nóng)業(yè)災(zāi)害帶來的損失。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控管理具有公共性，必須加大財(cái)政投入，所以我國應(yīng)改變單一的政府救災(zāi)模式，積極引導(dǎo)市場參與，發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場微觀層面的支持作用。在農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助的聯(lián)動機(jī)制中，政府除了提供財(cái)政補(bǔ)貼與政策支持外，還需要作為最終的保險(xiǎn)人承擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的賠償責(zé)任［5］。保險(xiǎn)公司也應(yīng)積極響應(yīng)政策，開展相關(guān)業(yè)務(wù)，發(fā)揮市場的激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)保障作用。在農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助中，應(yīng)建立市場主體與政府救災(zāi)聯(lián)動機(jī)制，兩者結(jié)合發(fā)揮對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和災(zāi)后救助作用，最大限度地減少災(zāi)后損失。