新形勢(shì)下高校財(cái)務(wù)管理管窺
——以廣東省高校為例

彭秋蓮

近年來(lái),隨著財(cái)稅體制改革的深入、反腐力度的加大以及國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、公務(wù)卡改革、績(jī)效預(yù)算管理等公共財(cái)政改革不斷推進(jìn),高校財(cái)務(wù)工作面臨的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化?！半p一流”大學(xué)建設(shè)和高水平大學(xué)建設(shè)也對(duì)高校財(cái)務(wù)管理工作提出了內(nèi)在要求,內(nèi)外環(huán)境的變化都對(duì)高校財(cái)務(wù)管理工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、高校財(cái)務(wù)管理面臨的新形勢(shì)

（一）財(cái)經(jīng)法律法規(guī)越來(lái)越嚴(yán)格

2013年以來(lái),隨著反腐力度加大,國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了有關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的一系列制度,教育部也印發(fā)了貫徹落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”的“二十條意見(jiàn)”。2015年以來(lái)又印發(fā)了關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制規(guī)范、財(cái)務(wù)信息公開(kāi)等一系列規(guī)范性文件,各省級(jí)主管部門(mén)也對(duì)應(yīng)出臺(tái)了相應(yīng)的細(xì)化管理辦法,各級(jí)部門(mén)對(duì)于各類資金的使用和管理,實(shí)現(xiàn)“一個(gè)資金一個(gè)管理辦法”。財(cái)經(jīng)法律法規(guī)越來(lái)越嚴(yán)格,執(zhí)行力越來(lái)越強(qiáng)。

（二）新財(cái)稅體制改革越來(lái)越深化

修訂后頒布的新《預(yù)算法》,都對(duì)財(cái)稅體制改革和預(yù)算制度改革提出了具體要求。據(jù)悉,黨中央、國(guó)務(wù)院已制定了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《深化財(cái)稅體制改革的總體方案》,在新的財(cái)稅體制下,財(cái)務(wù)管理在學(xué)校治理中的基礎(chǔ)性、支柱性地位更加突出。一方面要強(qiáng)化預(yù)算約束,提高預(yù)算的剛性、精細(xì)化、科學(xué)化水平;另一方面要深化稅收制度改革,加強(qiáng)稅收籌劃。在財(cái)稅改革背景下,要求打破現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)使用和管理方式,按照財(cái)稅改革的方向?qū)崿F(xiàn)制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

（三）建設(shè)高水平大學(xué)的要求越來(lái)越高

建設(shè)高水平大學(xué)要求高水平的財(cái)務(wù)管理,在增加資金的同時(shí),為規(guī)范和加強(qiáng)資金管理也提出了新要求。以廣東省為例,《廣東省高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》（粵財(cái)教〔2015〕273號(hào)）第七條規(guī)定,“參建高校作為建設(shè)主體,應(yīng)負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施、資金使用安排全過(guò)程管理,確保資金使用安全,實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。同時(shí),按要求開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)工作”。在資金的使用和執(zhí)行進(jìn)度方面,2015年11月《廣東省省直部門(mén)綜合支出考核與財(cái)政資金安排掛鉤暫行辦法》（粵財(cái)預(yù)〔2015〕486號(hào)）出臺(tái),實(shí)行預(yù)算支出進(jìn)度考核和部門(mén)存量資金考核。2016年5月廣東省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大部門(mén)存量資金消化力度的通知》（粵財(cái)預(yù)函〔2016〕95號(hào)）,廣東省財(cái)政廳于每年6月底對(duì)以前年度存量資金情況進(jìn)行檢查,按照“誰(shuí)使用,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,對(duì)本單位項(xiàng)目資金承擔(dān)監(jiān)管和消化使用的主體責(zé)任,對(duì)存量資金大、規(guī)模超過(guò)控制線的,將按比例收統(tǒng)籌;對(duì)支出進(jìn)度慢,消化存量資金不力的部門(mén),按照一定比例調(diào)減下一年度預(yù)算資金安排。這些資金管理辦法,對(duì)于高校如何做好資金績(jī)效管理,加快執(zhí)行進(jìn)度提出了越來(lái)越高的要求。

二、目前高校財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

與“雙一流”大學(xué)建設(shè)和高水平大學(xué)建設(shè)的要求相比,與深化財(cái)稅體制改革、全面從嚴(yán)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的要求相比,目前高校財(cái)務(wù)管理仍存在一些不足和亟待解決的問(wèn)題。

（一）財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)較為淡薄

《高等教育法》賦予學(xué)校依法自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi),一方面要充分自主支配經(jīng)費(fèi)安排和使用的權(quán)力,另一方面要擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù),權(quán)責(zé)對(duì)等。從近幾年廣東省高校審計(jì)的情況來(lái)看,部分高校并未能很好的擔(dān)當(dāng)起這份責(zé)任,經(jīng)費(fèi)使用隨意性較大,“一支筆”制度未能得到真正落實(shí),財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)有待加強(qiáng)。

（二）資金統(tǒng)籌能力偏弱

近年來(lái),進(jìn)一步落實(shí)高校依法自主經(jīng)費(fèi)使用權(quán),打破項(xiàng)目依賴。如廣東省2013年開(kāi)始有更多財(cái)政資金如生均定額撥款、創(chuàng)新強(qiáng)校、高水平大學(xué)建設(shè)等統(tǒng)籌安排給學(xué)校,由學(xué)校自主安排使用。但是從幾年的實(shí)踐來(lái)看,各高校各項(xiàng)目的資金使用存在不容忽視的問(wèn)題：一方面,缺乏全局性、前瞻性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,造成資金分散、難聚焦,難以形成合力;建設(shè)目標(biāo)不明確,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位,陷入“重編制預(yù)算湊項(xiàng)目、輕資金使用績(jī)效”的困境。另一方面,承接能力不足、統(tǒng)籌能力不強(qiáng),仍習(xí)慣于過(guò)去“撒胡椒面”、“利益均沾”,“分項(xiàng)目、分資金”的安排,集中力量辦大事的機(jī)制未能形成。

（三）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)工作的核心與關(guān)鍵,如何通過(guò)預(yù)算編制梳理需求、合理安排支出、有效配置資源、提高效率是財(cái)務(wù)管理的重中之重。但一些高校認(rèn)為預(yù)算就是湊個(gè)數(shù)、填幾張表,是學(xué)校的事情,是財(cái)務(wù)處一家的事,未能從單位發(fā)展布局編制預(yù)算,因而沒(méi)有體現(xiàn)學(xué)校的工作重點(diǎn)和發(fā)展方向。預(yù)算管理偏弱,預(yù)算功能未能發(fā)揮好,導(dǎo)致高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率偏低,不少經(jīng)費(fèi)存在較多結(jié)余。

（四）財(cái)務(wù)分析欠缺

隨著財(cái)務(wù)管理的加強(qiáng),高校財(cái)務(wù)管理水平有了很大的提高,開(kāi)始由“核算型”向“管理型”轉(zhuǎn)變,但財(cái)務(wù)預(yù)判和分析能力等方面須進(jìn)一步加強(qiáng)。一是在預(yù)算的安排上,更多的是強(qiáng)調(diào)“以收定支,量入為出”,講究收支平衡,不編制赤字預(yù)算,真正的績(jī)效預(yù)算模式還在試行階段;二是對(duì)學(xué)校債務(wù)的分析比較片面,只關(guān)注對(duì)外的銀行貸款,而對(duì)內(nèi)部占用其他項(xiàng)目的暫時(shí)閑置資金很少考慮,隱形債務(wù)過(guò)高也極有可能導(dǎo)致資金斷鏈;三是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制還剛剛起步,內(nèi)部控制制度和方法還處于探索階段;四是財(cái)務(wù)管理的相關(guān)分析指標(biāo)體系尚未完善,借助于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析供領(lǐng)導(dǎo)層決策的機(jī)制還未形成;五是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)共享的優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有得到充分利用,財(cái)務(wù)信息化程度有待進(jìn)一步提高。

（五）財(cái)務(wù)人員結(jié)構(gòu)失衡

一是專業(yè)結(jié)構(gòu)有待完善,目前高校財(cái)務(wù)部門(mén)財(cái)會(huì)專業(yè)畢業(yè)的多,而學(xué)計(jì)算機(jī)專業(yè)的人少,既懂計(jì)算機(jī)又懂財(cái)務(wù)知識(shí)的人才則更少。隨著財(cái)務(wù)信息化及“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用和普及,特別是實(shí)行遠(yuǎn)程報(bào)賬和網(wǎng)上銀行支付后,對(duì)計(jì)算機(jī)應(yīng)用的要求越來(lái)越高,高校財(cái)務(wù)管理需要更多的既懂財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)又懂計(jì)算機(jī)知識(shí)的復(fù)合型人才;二是做具體會(huì)計(jì)核算工作的人員多,善于分析的管理人員少,不能更好地為領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀、助手和開(kāi)展財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新。

三、新形勢(shì)下高校財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

綜上所述,面對(duì)新的形勢(shì)和發(fā)展要求,高校財(cái)務(wù)管理工作將更加突出治校理財(cái)?shù)闹黧w責(zé)任,更加突出財(cái)務(wù)管理的統(tǒng)籌,更加突出資源配置的優(yōu)化,力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資金安全高、收入支出穩(wěn)步增長(zhǎng)、資金結(jié)構(gòu)優(yōu)化、績(jī)效良好的目標(biāo)。

（一）構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的財(cái)務(wù)管理體制

1.健全學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?！陡叩冉逃ā返谑龡l規(guī)定：高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法人代表人,校長(zhǎng)是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)務(wù)管理以及基建工作的第一責(zé)任人?！稌?huì)計(jì)法》規(guī)定,單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。校內(nèi)各級(jí)經(jīng)費(fèi)使用單位的負(fù)責(zé)人都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體,高校必須按照校內(nèi)管理層次,建立起校級(jí)、院系（部、處）、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以及財(cái)務(wù)人員等多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,層層落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,把財(cái)務(wù)責(zé)任分解落實(shí)到項(xiàng)目、落實(shí)到崗位和人員,各負(fù)其責(zé),同時(shí)相互約束,共同防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.財(cái)務(wù)工作實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。建立年度預(yù)算、重大經(jīng)濟(jì)決策、重大投資項(xiàng)目以及大額資金使用等重大事件由校財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委常委會(huì)審議和決策的制度,形成“一把手”親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。

3.完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。一是結(jié)合本校的實(shí)際,制定《財(cái)務(wù)內(nèi)部稽核管理辦法》;二是明確經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限,按照責(zé)、權(quán)結(jié)合的原則,履行好“一支筆”審批制度,健全經(jīng)費(fèi)開(kāi)支使用的管控機(jī)制;三是強(qiáng)化制度的執(zhí)行力,確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度落到實(shí)處。

（二）提高財(cái)務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力

在大力推進(jìn)“雙一流”大學(xué)建設(shè)、高水平大學(xué)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期,迫切需要統(tǒng)籌優(yōu)化學(xué)校資源配置,把資金用在學(xué)校急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障項(xiàng)目上,集中優(yōu)勢(shì)資源實(shí)現(xiàn)大突破,建立起統(tǒng)籌有力、科學(xué)合理的資源優(yōu)化配置的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.提高資金統(tǒng)籌能力。要打破“錢(qián)隨項(xiàng)目走”的分配機(jī)制,全校收支“一盤(pán)棋”、“一本賬”,提高項(xiàng)目統(tǒng)籌能力,建立權(quán)責(zé)清晰、統(tǒng)籌有力的財(cái)務(wù)管理體制,把更多財(cái)力集中起來(lái)辦大事。

2.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)?！笆濉逼陂g,高?；旧蠌囊?guī)模數(shù)量型轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段,資金投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)W科建設(shè)和培養(yǎng)創(chuàng)新人才、提高質(zhì)量和促進(jìn)公平上來(lái)。要充分利用預(yù)算這個(gè)杠桿,進(jìn)一步優(yōu)化投入和支出結(jié)構(gòu),集中力量解決制約學(xué)校發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題。

（三）加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

1.提前謀劃。一是要以項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)預(yù)算安排,結(jié)合學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,提前做好總體計(jì)劃、提前一年儲(chǔ)備項(xiàng)目,建立項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制。二是按照預(yù)算支出進(jìn)度管理的要求,統(tǒng)籌安排好本單位各項(xiàng)工作任務(wù),合理編制項(xiàng)目用款計(jì)劃和預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃,明確預(yù)算資金支出計(jì)劃的細(xì)化時(shí)間表。三是要按照輕重緩急排序,提前做好項(xiàng)目論證、選題、資金落實(shí)、用戶需求等采購(gòu)前期工作。一旦資金下達(dá),就可馬上啟動(dòng),執(zhí)行進(jìn)度就會(huì)大大加快。

2.落實(shí)到位。高校各相關(guān)職能部門(mén)要充分發(fā)揮監(jiān)管職能,將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度落實(shí)到位。財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)同發(fā)展規(guī)劃部門(mén)要合理統(tǒng)籌安排項(xiàng)目建設(shè)與資金使用和管理,并做好科研項(xiàng)目資金到賬及使用進(jìn)度通報(bào)工作,督促財(cái)政資金使用;科研部門(mén)要加強(qiáng)科研項(xiàng)目管理工作;資產(chǎn)管理部門(mén)要配合各項(xiàng)財(cái)政資金資產(chǎn)設(shè)備購(gòu)置的申報(bào)采購(gòu)工作,配合項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提前介入項(xiàng)目論證、政府采購(gòu);后勤部門(mén)要結(jié)合學(xué)校的基建、維修、綠化等項(xiàng)目,加快項(xiàng)目的實(shí)施;審計(jì)部門(mén)要配合各項(xiàng)目的工程結(jié)算及時(shí)出具審計(jì)意見(jiàn)等。

3.動(dòng)態(tài)跟蹤。每月或季認(rèn)真梳理各項(xiàng)目資金使用情況,對(duì)尚未支付的資金項(xiàng)目做出具體支付計(jì)劃,對(duì)暫不能支付的資金項(xiàng)目作詳細(xì)說(shuō)明,并分析存在的問(wèn)題和原因,實(shí)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度動(dòng)態(tài)管理。

（四）完善財(cái)務(wù)分析機(jī)制

做好財(cái)務(wù)分析,不僅是資金績(jī)效管理的要求,也是提高財(cái)務(wù)工作的前瞻性和研判能力的有效舉措。一方面要?jiǎng)討B(tài)跟蹤和研判學(xué)校財(cái)務(wù)狀況,為學(xué)校決策提供未來(lái)發(fā)展的前瞻性財(cái)務(wù)信息;另一方面要綜合考慮各種因素和新的要求,完善財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系;同時(shí)進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)信息化水平,借助于信息技術(shù)的先進(jìn)方法對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析供學(xué)校決策,實(shí)現(xiàn)信息共享和利用,形成有效的財(cái)務(wù)分析機(jī)制。

（五）建立校內(nèi)預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系

開(kāi)展績(jī)效考評(píng)是高校合理配置資源,優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu),提高預(yù)算支出項(xiàng)目資金使用效益和效率的有效舉措。

1.明確績(jī)效責(zé)任主體。校內(nèi)各項(xiàng)目單位作為預(yù)算資金的直接使用者,是預(yù)算支出績(jī)效管理的直接責(zé)任主體,對(duì)預(yù)算資金使用的合法合規(guī)及其效果負(fù)有直接的責(zé)任,必須認(rèn)真負(fù)責(zé)對(duì)本單位預(yù)算資金的使用情況及績(jī)效開(kāi)展自評(píng),確?？?jī)效評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施和單位自評(píng)情況的真實(shí)、全面、客觀。

2.突出考評(píng)結(jié)果運(yùn)用。綜合考評(píng)結(jié)果可以判斷預(yù)算支出項(xiàng)目資金配置的合理性,準(zhǔn)確把握預(yù)算支出項(xiàng)目決策和政策效應(yīng),控制資金風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為下年度安排部門(mén)預(yù)算支出項(xiàng)目的重要依據(jù)。同時(shí),根據(jù)預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)結(jié)果,既可評(píng)價(jià)有關(guān)負(fù)責(zé)人的工作業(yè)績(jī)和政績(jī)水平,實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制,又能分析診斷單位內(nèi)部的管理問(wèn)題,加強(qiáng)預(yù)算支出項(xiàng)目資金的監(jiān)控,提高各單位的管理水平。

3.結(jié)果要公開(kāi)。預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)結(jié)果報(bào)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)同意后,將在一定范圍內(nèi)公布,以加強(qiáng)對(duì)各學(xué)院、部處、單位預(yù)算資金的使用情況監(jiān)督,提高預(yù)算支出項(xiàng)目的公正性和透明度。

（六）加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)

1.關(guān)心培養(yǎng)財(cái)務(wù)人員。加強(qiáng)管理,開(kāi)源節(jié)流,堵塞漏洞,需要既懂會(huì)計(jì)核算,又懂經(jīng)營(yíng)管理和計(jì)算機(jī)應(yīng)用的復(fù)合型人才,學(xué)校層面要全力關(guān)心和支持財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng),構(gòu)建一支專業(yè)和知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)都較為科學(xué)合理的財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍。

2.全面提升財(cái)務(wù)人員自身素質(zhì)。財(cái)務(wù)部門(mén)既是學(xué)校的管理部門(mén),擔(dān)負(fù)著遵循和監(jiān)督落實(shí)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的任務(wù),同時(shí)又是服務(wù)的窗口,財(cái)務(wù)人員必須不斷提升自身綜合素質(zhì)。一是要掌握和熟悉財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及有關(guān)財(cái)務(wù)核算和管理的政策,從嚴(yán)理財(cái)、從嚴(yán)用財(cái),依法依規(guī)辦事;二是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),提高專業(yè)技能;三是要熟練掌握會(huì)計(jì)核算、資金管理等各種計(jì)算機(jī)應(yīng)用軟件的運(yùn)用;四是要開(kāi)拓創(chuàng)新,積極將理論與工作中遇到的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題相結(jié)合,提高解決實(shí)際問(wèn)題的能力,提高實(shí)際工作的效率和水平。