對“放管服”改革背景下科研院所內(nèi)部控制建設(shè)的若干思考

王棟一

2016年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號）,提出了進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù),擴大高校、科研院所在科研項目資金、差旅會議、基本建設(shè)、科研儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限,為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境。同時,加強事中事后監(jiān)管,嚴肅查處違法違紀問題。2018年7月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）,要求建立完善以信任為前提的科研管理機制,按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權(quán),減輕科研人員負擔(dān),充分釋放創(chuàng)新活力,調(diào)動科研人員積極性,激勵科研人員敬業(yè)報國、潛心研究、攻堅克難,大力提升原始創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力,多出高水平成果,壯大經(jīng)濟發(fā)展新動能,為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界科技強國做出更大貢獻。

2012年11月,財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出：內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標,通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序,對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。單位內(nèi)部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高公共服務(wù)的效率和效果。在“放管服”改革背景下,內(nèi)部控制應(yīng)如何定位,如何更好的防范風(fēng)險,是一個值得研究的課題。內(nèi)部控制過松,起不到應(yīng)有的效果;內(nèi)部控制過緊,會影響經(jīng)濟活動的效率,并且起不到“放”和“服”的效果。本文認為,“放管服”改革背景下科研院所的內(nèi)部控制建設(shè),應(yīng)回歸科研本性,強化以人為本,尊重科研規(guī)律,進一步優(yōu)化梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程,明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),該放的要應(yīng)放盡放,賦予科研人員更大自主權(quán),但是對重點業(yè)務(wù)和領(lǐng)域,該管的一定要管,同時加強信息化建設(shè),讓信息多跑路,讓科研人員少跑腿,做好服務(wù)工作,真正建立適合單位實際的內(nèi)部控制并認真貫徹執(zhí)行。

一、內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識淡薄

科研院所是以科研活動為主、管理活動為輔的研究機構(gòu),相應(yīng)的存在重科研輕管理的現(xiàn)象,加上部分領(lǐng)導(dǎo)人員內(nèi)部控制意識不強,對內(nèi)部控制不了解,重視程度不夠,容易造成單位缺乏良好的內(nèi)控氛圍,最終使得單位內(nèi)部控制的效果難以發(fā)揮。

（二）內(nèi)控體系不合理

在科研院所中,內(nèi)部控制的牽頭部門往往是財務(wù)部門,但是財務(wù)部門通常都是“賬房先生”,只負責(zé)復(fù)核、付款等記賬工作,對此筆款項涉及的具體業(yè)務(wù)的來龍去脈不了解,對該業(yè)務(wù)應(yīng)不應(yīng)該發(fā)生、發(fā)生的真實性和合理性無法掌握足夠的信息去判斷,這樣容易造成內(nèi)部控制流于形式,無法發(fā)揮應(yīng)有的防范風(fēng)險作用。

（三）內(nèi)控制度不健全，落實不到位

沒有規(guī)矩,不成方圓。制度是一個單位內(nèi)要求大家共同遵守的規(guī)范,是單位的基礎(chǔ)。有的單位沒有制定內(nèi)部控制制度,管理隨意性大;有的單位制定了內(nèi)部控制制度,卻形同虛設(shè),沒有嚴格按照制度執(zhí)行;有的單位在制度中沒有明確崗位責(zé)任,重要崗位缺乏監(jiān)管,沒有定期輪崗,導(dǎo)致責(zé)任不清,職權(quán)不明等。

（四）缺乏有效的激勵和約束機制

內(nèi)部控制的執(zhí)行需要靠不同的人員分工協(xié)作,職工參與內(nèi)部控制的積極性和配合程度直接影響著內(nèi)部控制的效率和效果。而預(yù)算控制是科研院所內(nèi)部重要的管理方式和手段,但因為現(xiàn)行預(yù)算不夠精細,在編制過程中一般都是根據(jù)單位人數(shù)或上一年度預(yù)算情況進行簡單核定,對本單位未來事項沒有做到充分合理預(yù)計,存在著較多不確定因素。另一方面在執(zhí)行過程中,存在著不嚴格按預(yù)算執(zhí)行的情況,這樣就導(dǎo)致預(yù)算彈性和隨意性大,因此就缺乏了權(quán)威性和約束性,無法起到應(yīng)有的約束作用,也就不能達到考核和激勵的目的。

二、放管服改革背景下內(nèi)部控制建設(shè)

（一）提高內(nèi)部控制意識

單位領(lǐng)導(dǎo)層是內(nèi)部控制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)人員,單位負責(zé)人是內(nèi)部控制的第一責(zé)任人,只有當領(lǐng)導(dǎo)層重視了,全單位才會在領(lǐng)導(dǎo)層的帶領(lǐng)下形成良好的內(nèi)控氛圍。要讓領(lǐng)導(dǎo)層和每名職工都重視內(nèi)部控制,使他們認識并了解內(nèi)控的基本知識,建立起單位負責(zé)人是內(nèi)部控制制度建設(shè)“第一責(zé)任主體”的意識,通過自己傳遞給每位職工,讓單位全體職工都能提高內(nèi)部控制制度建設(shè)的意識,營造一個內(nèi)部控制的良好環(huán)境。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制體系

科研院所應(yīng)建立符合單位實際的內(nèi)部控制體系,從以財務(wù)部門為牽頭的組織體系轉(zhuǎn)向以業(yè)務(wù)部門為牽頭,在尊重科研活動規(guī)律的基礎(chǔ)上加強內(nèi)部控制體系建設(shè),明確各部門職責(zé)分工,形成各司其職、相互配合的聯(lián)動管理體系。

（三）該放的全部放開

1.放開科研活動管理權(quán)。習(xí)近平總書記在兩院院士大會上強調(diào),要全面深化科技體制改革,提升創(chuàng)新體系效能,著力激發(fā)創(chuàng)新活力。要加快轉(zhuǎn)變政府科技管理職能,發(fā)揮好組織優(yōu)勢。要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式,改革科技評價制度,正確評價科技創(chuàng)新成果的科學(xué)價值、技術(shù)價值、經(jīng)濟價值、社會價值、文化價值,把人的創(chuàng)造性活動從不合理的經(jīng)費管理、人才評價等體制中解放出來。李克強總理在國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議上指出,要尊重規(guī)律,尊重科研人員,進一步解放生產(chǎn)力。要切實抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)、科研項目評價、科研人員激勵等政策落實。對項目管理、技術(shù)路線決策、預(yù)算調(diào)劑、成果轉(zhuǎn)化收益分配等方面已出臺的政策,有關(guān)部門要逐一梳理,明確責(zé)任,確保全面兌現(xiàn)。對于科研院所來說,要切實執(zhí)行國家關(guān)于科技領(lǐng)域的改革,不折不扣的把國家好的政策落地,放開科研活動中影響科研活力的管理權(quán)限,如項目申報、項目實施、預(yù)算調(diào)劑、收益分配等,讓科研人員真正能夠潛心科研,促進重大科技成果的產(chǎn)出。

2.放開人才評價體系。在科研人員職稱評審、人才評定中打破唯學(xué)歷、唯身份、唯論文、論資排輩、一評定終身的弊端,建立唯創(chuàng)新、唯貢獻和唯績效的評價體系。

3.放開科研經(jīng)費管理?？蒲薪?jīng)費管理是要為科研人員提供服務(wù)的,要讓科研人員從繁瑣的項目預(yù)算、報賬、財務(wù)審計驗收等事項中解決出來,進一步簡化預(yù)算科目和預(yù)算編制說明。目前,以重點研發(fā)計劃為例,重點專項項目資金由直接費用和間接費用組成,直接費用預(yù)算科目主要有設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、會議/差旅/國際合作交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費、其他支出,種類仍然較多,本文建議,材料費可以和測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費合并成一個科目,統(tǒng)稱為“材料和服務(wù)費用”,這樣能大大簡化科研人員預(yù)算編制、項目驗收和審計等的工作量,讓科研人員能更好的潛心科研;還可以進一步簡化預(yù)算編制說明,目前會議/差旅/國際合作交流費不超過直接費用10%的,不用提供預(yù)算測算依據(jù),本文建議,應(yīng)進一步擴大該政策的實施范圍和比例,對于材料費和勞務(wù)費、會議/差旅/國際合作交流費每項都不超過20%的,都可以不提供測算依據(jù)。

（四）重點領(lǐng)域和重大風(fēng)險加強監(jiān)管

1.加強黨風(fēng)廉政建設(shè)。內(nèi)部控制的目標之一就是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高公共服務(wù)的效率和效果。在科研院所中加強黨的領(lǐng)導(dǎo),加強黨風(fēng)廉政建設(shè),健全黨對科技工作的領(lǐng)導(dǎo)體制,發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢,深化對創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、科技管理規(guī)律、人才成長規(guī)律的認識,能夠為我國科技事業(yè)發(fā)展提供了堅強政治保證。因此,科研院所內(nèi)部控制要把加強黨風(fēng)廉政建設(shè)放在重要位置,要堅守黨紀國法和道德底線。

2.強化“三重一大”制度?？蒲性核⒔∪叭匾淮蟆睕Q策制度,凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用,必須經(jīng)集體討論做出決定。相關(guān)事項提交會議集體決策前應(yīng)當認真調(diào)查研究,經(jīng)過必要的研究論證程序,充分吸收各方面意見,認真貫徹民主集中制原則,強化權(quán)力制約和監(jiān)督,并及時和準確公開“三重一大”決策事項,接收職工監(jiān)督。

3.構(gòu)建有效的內(nèi)部審計和監(jiān)督機制?？蒲性核袚?dān)了大量的科研項目,也因此管理著大量的財政資金,對科研院所的放開并不代表著放任不管,而是要管重點,有效的管。因此,科研院所要加強內(nèi)部審計機構(gòu)建設(shè)和內(nèi)部審計人員培養(yǎng),強化內(nèi)部審計“治病救人”的功能,讓內(nèi)部審計人員能夠獨立行使審計職能,對科研經(jīng)費使用全過程進行監(jiān)督和評價,建立科研人員誠信黑名單制度,對違法違紀行為要進行嚴懲,以有效保障財政資金的使用效益,促進科研成果的產(chǎn)出。

4.有效實施全面預(yù)算績效管理。2018年9月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見,提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口,解決好績效管理中存在的突出問題,推動財政資金聚力增效,提高公共服務(wù)供給質(zhì)量,增強政府公信力和執(zhí)行力。在科研院所實施全面預(yù)算績效管理,就要以績效評價為抓手,以績效目標為導(dǎo)向,以績效運行監(jiān)控為方法,以績效評價結(jié)果應(yīng)用為核心的全面預(yù)算績效管理體系,把績效管理作為激勵約束機制的重要手段,更好地激發(fā)科研活力,促進重大成果產(chǎn)出。

（五）做好服務(wù)工作

1.加強制度和流程化建設(shè)。科研院所應(yīng)該建立健全適合單位實際的內(nèi)部控制制度,用科學(xué)合理的制度體系來保證單位的基本運行,例如建立預(yù)算管理制度、收支管理制度、政府采購管理制度、資產(chǎn)管理制度、建設(shè)項目管理制度、合同管理制度、激勵和約束機制等,對于制度中涉及的人財物、責(zé)權(quán)利要明確,通過流程化的方式進行管理,這樣便于實踐中操作和執(zhí)行。

2.加強科研財務(wù)助理隊伍建設(shè)。在科研項目申請、實施和驗收過程中,科研人員會面對很多“雜事”,這些“雜事”困擾著他們,占用了他們用于科研的時間,造成了人力資源的浪費。如預(yù)算編制時需要處理大量數(shù)據(jù)和表格,由于表格處理軟件使用不熟練,讓預(yù)算編制工作變得費時費力;如對報銷單據(jù)及資料的合規(guī)性不熟悉,經(jīng)常要跑來跑去很多次去各處收集資料或更換不合格單據(jù);如對財務(wù)報銷流程不熟悉,無法順暢的完成報銷工作。科研財務(wù)助理的設(shè)立,能把科研人員從繁瑣的財務(wù)事務(wù)中解放出來,著力破解“把科研人員逼成會計”的尷尬局面,將更多的精力用于科研工作。因此,科研院所要加強科研財務(wù)助理隊伍建設(shè),加強科研財務(wù)助理的培訓(xùn),使其在項目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費支出、財務(wù)決算和驗收等方面掌握相應(yīng)的技能,為科研人員做好財務(wù)服務(wù)工作。

3.加強信息化建設(shè)。科研院所應(yīng)在加強制度設(shè)計和業(yè)務(wù)流程梳理的基礎(chǔ)上,將科研業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部控制流程、內(nèi)部管理制度等嵌入信息化系統(tǒng)中,加強人事系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)和辦公系統(tǒng)等數(shù)據(jù)共享,實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動統(tǒng)計分析,通過信息化手段分析風(fēng)險點和應(yīng)對措施,為科研人員辦事提供便利,為內(nèi)部審計人員履行監(jiān)督職能提供數(shù)據(jù),為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。真正“讓信息多跑路,科研人員少跑腿”,提高了科研經(jīng)費管理效率和便利化程度,促進放管服政策的落地。