改革開放以來農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐綜述

王衛(wèi)斌

我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，由于農(nóng)村地區(qū)遠離政治、經(jīng)濟和文化中心，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)深受自然條件和社會環(huán)境制約，再加上人均耕地不足、自然災害頻發(fā)的國情，決定了中國農(nóng)民天然的弱勢地位。他們干著最苦最累最臟的活，貧困卻始終如影隨形揮之不去。

中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)建之日起，就公開亮出了窮人政黨的鮮明底色，確定了消滅私有制度、實現(xiàn)全民共富的終極目標。一盤散沙的貧苦農(nóng)民在黨的堅強領導下，脫胎換骨充當了革命和建設的主力，有史以來第一次真正翻身做了國家的主人，走上了社會主義農(nóng)業(yè)集體化的康莊大道。

遺憾的是，黨在領導大規(guī)模社會主義經(jīng)濟建設的過程中一波三折，出現(xiàn)了急躁冒進、求公求純的傾向，對農(nóng)業(yè)剝奪得太多，對農(nóng)民限制得太死。時至1978年，全國農(nóng)民人均純收入只有133.6元，農(nóng)村貧困人口高達2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%，農(nóng)民普遍貧困、絕對貧困已成不爭的事實。

改革開放獲新生，扶貧開發(fā)得溫飽

此情此景令鄧小平同志痛心疾首：“如果在一個很長的歷史時期內(nèi)，社會主義國家生產(chǎn)力發(fā)展的速度比資本主義國家慢，還談什么優(yōu)越性？”陳云同志更是直言不諱：“建國快三十年了，現(xiàn)在還有討飯的，怎么行呢？要放松一頭，不能讓農(nóng)民喘不過氣來?！?978年12月，黨的十一屆三中全會破除“左”的習慣性思維定勢，作出了以經(jīng)濟建設為中心、實行改革開放的歷史性決策。并決定改革首先從農(nóng)村入手，推行聯(lián)產(chǎn)計酬生產(chǎn)責任制，給予農(nóng)民充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，集中精力把農(nóng)業(yè)搞上去。

此舉一下子激發(fā)出了億萬農(nóng)民壓抑已久的生產(chǎn)積極性，釋放出了無窮無盡的創(chuàng)造潛能。短短幾年時間，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品連續(xù)增產(chǎn)，個體私營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。到1985年年底，全國農(nóng)民人均純收入上升到397.6元，農(nóng)村貧困人口減少到1.25億，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤陆档?4.8%。但城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間的收入差距也在逐漸擴大，全國還有1.25億農(nóng)民人均純收入低于206元，其中約4000萬農(nóng)民入不敷出，不借助外援就無法維持最基本的生存。

幫助貧困地區(qū)和貧困人口盡快趕上全國發(fā)展的步伐，成為一項重要的政治經(jīng)濟任務。1984年9月，中共中央、國務院發(fā)出《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，明確了依靠貧困地區(qū)群眾自己的力量、善用國家扶持資金因地制宜發(fā)展商品生產(chǎn)的指導思想。1986年4月，六屆全國人大四次會議把中西部老少邊窮地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展列入了“七五”計劃。國務院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，確認了331個國家級貧困縣作為突破口和主戰(zhàn)場，正式啟動了區(qū)域性開發(fā)式扶貧的宏大工程。

開發(fā)式扶貧一改過去平均用力和單純救濟的做法，瞄準重點區(qū)域側(cè)重基礎設施和人力資本投入，變“輸血”為“造血”，明顯提高了扶貧資金的使用效益，增強了貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展的活力。但在此期間，由于指導思想上盲目追求高速度、高指標，片面主張以消費促生產(chǎn)，導致經(jīng)濟發(fā)展過熱、物價上漲過快、苦樂不均過大。而且過高估計了農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢，忽視放松了對農(nóng)業(yè)的支持保護，“價格闖關”失利后，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遭到關停并轉(zhuǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價格一路暴跌，農(nóng)村經(jīng)濟一度出現(xiàn)了負增長。

1992年年初，鄧小平同志發(fā)表南巡系列講話警告：“不堅持社會主義，不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟，不改善人民生活，只能是死路一條。”1993年3月，江澤民同志在黨的十四屆二中全會上指出：“如果長時期里，只是一部分地區(qū)一部分人富，大部分地區(qū)大部分人富不起來，那就不是社會主義了?！蓖?2月，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組更名為扶貧開發(fā)領導小組，正式納入政府行政序列。次年4月，國務院制定、頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作由此步步升級。

“八七”計劃實施期間，國務院扶貧辦重新調(diào)整、確認了592個國家級貧困縣，大幅減少了東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)貧困縣份的比例。中央各項扶貧專項資金累計達到1127億元，各級黨政機關、東部地區(qū)和社會各界也充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過定點幫扶、對口協(xié)作和希望工程、光彩事業(yè)等不同形式，傾力扶持中西部貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。到2000年年底，國家重點扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入上升到1337元，全國農(nóng)村貧困人口銳減至3209萬，人民生活總體達到了小康水平。

然而“按下葫蘆浮起瓢”。在全面實施東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，加速推進改革重心從農(nóng)村向城市、從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，也加劇了農(nóng)村土地、資本和勞動力“三要素”外流快流。事權下放、財權上收的分稅制改革更是雪上加霜，助長了農(nóng)村基層干部亂收費、亂罰款和亂攤派等不正之風。世紀之交，中西部農(nóng)村出現(xiàn)了觸目驚心的棄耕拋荒和“盲流”現(xiàn)象，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平含淚向朱镕基總理上書：“現(xiàn)在農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險！”

多予少取放活路，統(tǒng)籌兼顧縮差距

2001年3月，朱镕基同志在九屆全國人大四次會議上回應，“三農(nóng)”問題是關系改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題，要把加強農(nóng)業(yè)基礎地位和增加農(nóng)民收入放在經(jīng)濟工作首位，采取有力措施切實解決當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村中存在的突出問題。同年6月，國務院制定、頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，決定今后十年繼續(xù)把扶貧開發(fā)放在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要位置，集中力量解決剩余貧困人口的溫飽問題，創(chuàng)造條件鞏固已經(jīng)取得的溫飽成果，加快貧困地區(qū)脫貧致富進程。

2002年11月，江澤民同志在黨的十六大報告中坦言，現(xiàn)在達到的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康，告誡全黨：“能不能解決好發(fā)展問題，直接關系人心向背、事業(yè)興衰?！边@次黨代會確立了在本世紀頭二十年，全面建設受惠更廣、水平更高小康社會的奮斗目標。會后不久，胡錦濤同志專程前往革命圣地西柏坡學習考察，號召全黨同志特別是領導干部，要時刻把人民群眾的安危冷暖掛在心上，尤其要深入到貧困地區(qū)和貧困群眾中去，千方百計地幫助他們解決實際困難。

中央從全面建設小康社會的戰(zhàn)略大局出發(fā)，秉承以人為本、統(tǒng)籌兼顧和科學發(fā)展的執(zhí)政理念，確立了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務，提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的戰(zhàn)略方針。國家全面取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門針對農(nóng)民的收費集資項目，一步到位免除了農(nóng)村義務工和勞動積累工等無償勞務，徹底廢止了牧業(yè)稅、屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，并為農(nóng)民種植糧食、使用良種、購買農(nóng)資農(nóng)機具，以及退耕還林提供補貼。

國務院扶貧辦從原農(nóng)業(yè)部內(nèi)設機構中單獨設置，升格為副部級，國家重點扶持貧困縣更名為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。國家把農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口，一起作為扶貧開發(fā)重點對象；把中西部老少邊窮地區(qū)作為扶貧開發(fā)重點區(qū)域，并在除西藏之外的范圍內(nèi)，再次調(diào)整、確定了592個重點縣。西藏作為一個特殊的貧困整體，由中央政府另作特殊安排。東部和中西部其他地區(qū)的貧困局部，主要由地方政府負責扶持。國家還在全國農(nóng)村包括重點縣的范圍內(nèi)，識別、確定了14.8萬個貧困村。

農(nóng)村扶貧開發(fā)第一個十年綱要實施期間，國家加快了農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與社會保障制度的有效銜接，形成了以整村推進為載體、以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和勞動力培訓轉(zhuǎn)移為支點的“一體兩翼”新模式，開創(chuàng)了以扶貧開發(fā)促進脫貧致富、以社會保障維持基本生活的“兩輪驅(qū)動”新格局。中央財政安排的專項扶貧資金累計達到1440.4億元，支持接受“雨露計劃”培訓的貧困家庭勞動力超過400萬人次，支持參與互助資金、危房改造試點的貧困村和貧困戶，分別擴大到1.36萬個和203.4萬戶。

到2010年年底，中央和地方各級財政累計投入789億元，支持12.6萬個貧困村實施了整村推進扶貧開發(fā)規(guī)劃，村民人均純收入增幅高出同一縣域其他村民20%以上，592個重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收入增幅首次高于全國平均水平。國家把農(nóng)村扶貧標準提高到1274元，并且取消了絕對貧困人口與低收入人口的界限，以此衡量，農(nóng)村貧困人口數(shù)量減少到2688萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤陆档?.8%，提前實現(xiàn)了極端貧困與饑餓人口減半的聯(lián)合國千年發(fā)展目標。

但對比日均消費1.25美元的國際貧困標準，再對比近十年間我國經(jīng)濟年均10.04%的高增長率，反襯農(nóng)村扶貧標準依然偏低，財政扶貧投入也是明增暗減。就是這點有限的扶貧資金，還在層層撥付中跑冒滴漏，并未完全用在真正貧困的地方和人身上。而且長期高投入、高能耗、高污染的經(jīng)濟增長模式，對農(nóng)業(yè)發(fā)展構成的資源環(huán)境約束日益趨緊。加入世界貿(mào)易組織后，繼續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品價格、增加農(nóng)業(yè)補貼的空間越來越小。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本還在不斷抬升。

盡銳出戰(zhàn)真扶貧，精準施策真脫貧

2011年5月，國務院制定、頒布農(nóng)村扶貧開發(fā)第二個十年綱要，確立了到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房的新目標，布置了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距的新任務。國家把扶貧標準提高到2300元，把扶貧線下具備勞動能力的1.22億農(nóng)村人口，作為扶貧工作主要對象；把六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)等11個連片特困地區(qū)，與西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。

2012年11月，胡錦濤同志在黨的十八大報告中重申：“只有植根人民、造福人民，黨才能始終立于不敗之地；只有居安思危、勇于進取，黨才能始終走在時代前列。”以習近平同志為核心的新一屆黨中央承前啟后、繼往開來，緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，把農(nóng)村扶貧開發(fā)工作擺到了更加重要、更為突出的位置。習近平同志身體力行、率先垂范，頻繁深入農(nóng)村貧困地區(qū)第一線看真貧、知真貧，在各種場合反復強調(diào)“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，一再要求“扶真貧、真扶貧、真脫貧”。

中央不再簡單以GDP論英雄，不再搞“大水漫灌”式的強刺激，更加注重支農(nóng)扶貧的精準性、實效性和可持續(xù)性。國務院扶貧辦組織了80多萬人進村入戶，對12.8萬個貧困村、2948萬貧困戶和8962萬貧困人口進行了精準識別，并建檔立卡。全國各地組建了12.8萬個駐村工作隊，選派了48萬名駐村干部，對識別出來的貧困村和貧困戶逐一制定幫扶計劃，實施精準幫扶。國家還把每年的10月17日設立為法定“扶貧日”，表達了舉全黨全國之力繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)的決心和誠意。

“十二五”期間，中央財政安排的專項扶貧資金累計達到1898.4億元，并向貧困革命老區(qū)安排專項彩票公益金50.25億元，向建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸1200億元。東部地區(qū)向西部貧困地區(qū)提供財政援助資金56.9億元，動員社會力量捐款3.8億元，引導企業(yè)實際投資1.2萬億元。與此同時，全國各地堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，嚴格控制“三公”經(jīng)費支出，嚴厲查處扶貧民生領域的不正之風和腐敗問題。到2015年年底，我國農(nóng)村貧困人口僅剩5575萬。

但這些貧困人口致貧受困因素更加復雜，采用常規(guī)思路和一般辦法已經(jīng)很難奏效。2015年10月，黨的十八屆五中全會確立了今后五年，我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽的硬性目標，并把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略。同年11月，中央召開超高規(guī)格的扶貧開發(fā)工作會議，更加具體地作出了“六個精準”、“四個問題”和“五個一批”的戰(zhàn)術安排，中西部22個省份的黨政主要負責人向中央簽訂了脫貧攻堅責任書，立下了軍令狀，正式吹響了脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號。

脫貧攻堅首戰(zhàn)兩年時間，中央各部出臺了200多個政策文件或?qū)嵤┓桨?，地方各級也出臺了“1+N”系列配套文件。全國各地動員了200多萬人開展建檔立卡“回頭看”，各級機關單位增派了近百萬“最能打的人”，擔任貧困村和黨組織薄弱渙散村的第一書記和駐村干部。中央和省級財政安排專項扶貧資金2467億元，全國銀行業(yè)金融機構發(fā)放扶貧小額信貸4155億元。中央還賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的自主權，明確規(guī)定貧困縣不脫貧、不摘帽，黨政正職不調(diào)整、不調(diào)離。

中國共產(chǎn)黨勇于變革、勇于創(chuàng)新，團結帶領全國各族人民一茬接著一茬干，一棒接著一棒跑，成功地走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路，脫貧攻堅取得了決定性進展。2017年10月，習近平同志在黨的十九大報告中莊嚴宣告，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾?！靶邪倮镎甙刖攀保珖舷卤M銳出戰(zhàn)、精準施策，正以前所未有的力度氣勢，向“最后一公里”和“最后一群人”發(fā)起了最后沖刺！