全面實施績效管理的思維構(gòu)建

武國亮

黨的十九大提出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。全面實施績效管理是在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的全過程中著重強(qiáng)化預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果。全面績效管理可以有效改進(jìn)預(yù)算管理，優(yōu)化財政資源配置，節(jié)約控制成本，努力提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。

一、績效管理穩(wěn)步推進(jìn)

黨的十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系以來，黨中央、國務(wù)院及地方政府高度重視績效管理工作，黨的十七屆二中、五中全會分別提出推行政府績效管理和行政問責(zé)制度、完善政府績效評估制度。黨的十八大報告提出創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理。十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致。黨的十九大將績效管理推向全面實施戰(zhàn)略層面。

2011年3月國務(wù)院成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，指導(dǎo)和推動政府績效管理工作。國務(wù)院工作規(guī)則明確規(guī)定“國務(wù)院及各部門要推行績效管理制度和行政問責(zé)制度”。自2011年實施績效以來，國務(wù)院20多個部門、近30個?。▍^(qū)、市）政府以不同形式開展績效管理或考評工作，推進(jìn)績效管理發(fā)展。

績效管理的十四年改革發(fā)展，可劃分為三個階段：一是績效評價階段，2003年十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系，績效管理以績效評價體系建設(shè)為主線，績效評價主體主要是各類項目資金，以財政資金事后評價為主。二是全過程預(yù)算績效管理階段，全過程預(yù)算績效管理主要特征是全過程，即績效管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之中，實現(xiàn)績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結(jié)果應(yīng)用四個環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一，形成封閉運行的預(yù)算管理閉環(huán)。三是全面實施績效管理，以黨的十九大提出全面實施績效管理為標(biāo)志，全面實施績效管理成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想重要舉措和部署的組成部分。全面實施績效管理主要是績效理念全覆蓋，財政資金全覆蓋、績效過程全覆蓋、績效目標(biāo)全覆蓋、績效評價全覆蓋及績效執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控等。

績效管理的前兩個階段為全面實施績效管理奠定了扎實的工作基礎(chǔ)，歸納為三點：一是績效管理不斷增點擴(kuò)面，截至2016年底，績效管理已經(jīng)實現(xiàn)中央部門項目支出全覆蓋，中央本級2024個一級項目和中央對地方93個專項轉(zhuǎn)移支付項目全部編報績效目標(biāo)。大部分省份預(yù)算績效管理從省本級逐步擴(kuò)大到市、縣層面，逐步建立了比較規(guī)范的績效管理體系。二是強(qiáng)化重點項目、重點領(lǐng)域績效管理。2015年度針對重大民生政策和重點專項支出涵蓋教育、社保、農(nóng)林水等相關(guān)績效管理，涉及資金3000多億元。三是深化績效管理方式。積極探索績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點，推進(jìn)績效管理結(jié)果隨同決算向社會公開。

二、全面實施績效管理面臨的問題

績效管理作為創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措，從理論到實踐、從基礎(chǔ)到應(yīng)用、從試點到全面逐步深化和完善，取得了一些明顯成效。由于我國績效管理起步較晚，績效管理處于不斷改進(jìn)和完善的過程中，全面實施績效管理必須充分面對現(xiàn)實存在的問題。

第一，科學(xué)的績效管理體系尚不健全。在諸多的績效管理研究和實踐探索中，大多從項目績效管理的角度出發(fā)。財政部2017年4月制定了財政支出績效指標(biāo)體系模板，模板有效改進(jìn)了績效管理的規(guī)范性，但模板按部門和項目分類管理較為粗放，缺乏科學(xué)性、完整性和操作性。

第二，全面推行績效管理法律保障不足。新的《預(yù)算法》中僅對預(yù)算編制績效評價提出了要求。雖然財政部印發(fā)了一系列有關(guān)績效管理的規(guī)章制度，但具體到法律層面支持和保障仍是空白。由于缺乏法律支撐，全面績效管理在橫向和縱向難以全面推行。

第三，績效管理的過程有待改進(jìn)。目前績效管理大多是資金效益評價和事后評價，單一注重資金效益評價往往忽視資金投入的社會價值和長遠(yuǎn)利益。缺少事前評價和事中評價難以識別和控制項目投資中的風(fēng)險?，F(xiàn)行績效管單純?yōu)橘Y金而評價，評價結(jié)果缺乏有效的應(yīng)用。

三、探索全面實施績效管理的思路

從實際條件和現(xiàn)有基礎(chǔ)出發(fā)，積極探索全面實施績效管理，就要在“全面”上下功夫。

第一，推動績效管理法律化制度化雙重保障。圍繞推進(jìn)全面實施績效管理，制定系列績效管理制度，全面涵蓋中央部門項目支出、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的績效目標(biāo)管理、績效執(zhí)行監(jiān)控、績效評價實施和評價結(jié)果應(yīng)用等預(yù)算績效管理全部環(huán)節(jié)和流程。盡快制定全面實施績效管理相關(guān)的法律、法規(guī)，有效推動全面實施績效管理法制化、規(guī)范化，確保全面實施績效管理與《預(yù)算法》相關(guān)要求協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為全面提升績效管理水平提供堅實的法律基礎(chǔ)和制度保障。

第二，健全科學(xué)的績效管理體系和機(jī)制。財政資金多維度性決定了績效管理要全方位、多角度。在橫向部門間應(yīng)延伸拓展各種行業(yè)和各類項目績效管理，在中央和地方應(yīng)搭建不同的績效管理平臺。全面樹立績效管理理念，健全全面實施績效管理機(jī)制，擴(kuò)大績效目標(biāo)管理和績效評價實施范圍，積極開展重點績效評價，切實做到“用錢必問效，無效必問責(zé)”。

第三，優(yōu)化績效管理指標(biāo)?？冃е笜?biāo)是開展績效管理工作的基礎(chǔ)。從宏觀上構(gòu)建全面績效管理指標(biāo)體系；從微觀上逐步細(xì)化指標(biāo)分類。在共性績效指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上，不斷完善相應(yīng)的個性績效指標(biāo)體系，通過科學(xué)選擇績效管理指標(biāo)，設(shè)置績效評價權(quán)重，確定績效評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立符合相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則的績效管理指標(biāo)體系。

第三，全面實施績效管理與預(yù)決算管理有效結(jié)合。將全面實施績效管理嵌入預(yù)決算管理中，預(yù)算申報時充分考慮財政資金績效管理目標(biāo)，把績效管理目標(biāo)作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。結(jié)合滾動預(yù)算編制改革，以績效管理為重要抓手，確保項目設(shè)置的必要性、實施計劃的可行性。逐步推動績效信息隨同預(yù)決算公開，主動接受社會監(jiān)督，倒逼全面實施績效管理水平提升。健全績效信息報告和公開機(jī)制，依法依規(guī)做好績效管理結(jié)果公開和應(yīng)用。充分利用全國人大代表和各地人大代表預(yù)算、決算審查的工作成果，發(fā)揮他們在全面實施績效管理中的作用。

第四，改變單一的垂直績效管理，推進(jìn)績效管理方式立體式多方面?？冃Ч芾聿荒軉渭円揽可霞壊块T進(jìn)行垂直管理。要主動轉(zhuǎn)變財政資金使用部門績效管理意識，強(qiáng)化開展全面績效自評，績效管理結(jié)果主動披露，根據(jù)績效結(jié)果反映的問題主動調(diào)整。同時，垂直績效管理要有效結(jié)合自主績效管理，簡化績效管理層級和程序，提高績效管理效益。此外，積極探索引入第三方機(jī)構(gòu)和專家等力量參與全面績效管理，夯實績效管理工作基礎(chǔ)，規(guī)范績效管理行為，增強(qiáng)績效管理的客觀性和獨立性。