深度貧困縣金融精準扶貧的特殊性與農(nóng)村脫貧長效機制的構(gòu)建*

◎劉 莉 李海月

2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報告中明確提出：2018年至2020年要重點抓好風(fēng)險防控、脫貧攻堅和污染防治三方面的工作。脫貧攻堅作為“三大攻堅戰(zhàn)”之一，是2020年能否實現(xiàn)全面建成小康社會偉大目標的關(guān)鍵所在。只有深入研究深度貧困地區(qū)金融精準扶貧的特殊性，充分發(fā)揮金融扶貧在脫貧攻堅工作中的推動作用，切實建立起農(nóng)村脫貧長效機制，才能真正推動深度貧困地區(qū)早日脫貧。

一、我國脫貧攻堅工作面臨的現(xiàn)狀

黨的十八大以來，我國扶貧攻堅工作取得了巨大的成就，但同時我們也應(yīng)該看到，當前我國扶貧攻堅形勢依然嚴峻，一方面仍有數(shù)千萬群眾尚未脫貧；另一方面，扶貧攻堅工作越到后期難度越大。

（一）十八大以來我國脫貧攻堅工作成績斐然

一是從總體來看，扶貧攻堅成效顯著。黨的十八大以來，我國脫貧攻堅工作成效顯著。每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人，2013年至2017年全國累計脫貧近7000萬人，全國貧困人口總量由2012年底的1億人左右減少到2017年底的3000萬。貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌得到了一定程度的改善。

二是貧困人口收入增速加快，勢頭向好。2017年，農(nóng)村貧困人口人均可支配收入接近1萬元，較去年增加10%左右，比全國農(nóng)村平均收入增長水平高近2個百分點，主要原因在于：一方面是當年全國范圍內(nèi)糧食豐收，農(nóng)產(chǎn)品價格回升。養(yǎng)殖業(yè)中的牛羊肉等價格上漲。另一方面，政府及社會各界對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧力度不斷加大，農(nóng)村貧困地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展進程加快。2017年農(nóng)民家庭二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入較2016年有了較大幅度的增長，二三產(chǎn)業(yè)在促進貧困地區(qū)居民脫貧工作中發(fā)揮的作用日益明顯。

（二）我國脫貧攻堅工作面臨的主要困難

一是從總量看我國當前仍有數(shù)千萬人口尚未脫貧。要實現(xiàn)到2020年在全國范圍內(nèi)消除貧困的目標，未來三年每年減貧人口數(shù)量仍在1000萬以上，脫貧攻堅壓力仍然較大，形勢依然嚴峻。現(xiàn)存的貧困人口往往處于自熱條件惡劣或交通極度不便的老少邊窮地區(qū)，脫貧攻堅難度越來越大。從群體上看，現(xiàn)存貧困人口往往是孤寡老人、因病致貧或缺少文化、缺乏技能的“無心脫貧、無業(yè)可扶”的深度貧困人口。從脫貧質(zhì)量上來看，未來要實現(xiàn)深度貧困地區(qū)群眾衣食無憂的脫貧目標相對容易。但要一攬子解決深度貧困地區(qū)群眾的教育、醫(yī)療、住房問題，難度仍然較大。

二是集中連片貧困地區(qū)、深度貧困縣、貧困村等脫貧攻堅依然任重道遠。首先，集中連片貧困地區(qū)，如西藏及四省藏區(qū)、川南、南疆四地州及甘肅臨夏等地區(qū)。這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然環(huán)境惡劣，致貧原因復(fù)雜，當?shù)厝罕娒撠氁庾R不強，脫貧難度較大。其次，深度貧困縣。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國最貧困的20%的貧困縣域內(nèi)貧困發(fā)生率平均超過20%，縣域財力不足，靠自身力量脫貧的能力不足，急需外力幫扶。最后，深度貧困村。隨著我國城市化進程加快，農(nóng)村青少年勞動人口外流導(dǎo)致成農(nóng)村空心化問題突出，而在深度貧困村此類問題尤其突出。

二、深度貧困縣金融精準扶貧的特殊性

深度貧困縣是脫貧攻堅工作的重中之重，也是實現(xiàn)整體脫貧和全面建成小康社會的關(guān)鍵所在。深度貧困縣由于自然環(huán)境惡劣，縣域經(jīng)濟實力弱，脫貧攻堅急需外力扶持。而金融精準扶貧作為深度貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一推動力，在推動深度貧困縣脫貧工作中發(fā)揮著重要作用［1］。由于深度貧困縣在金融扶貧頂層設(shè)計和金融發(fā)展經(jīng)濟性等方面有其特殊性，深度貧困縣金融精準扶貧工作的開展必須要與縣域經(jīng)濟發(fā)展特點相結(jié)合。

（一）深度貧困縣在金融扶貧頂層設(shè)計和金融發(fā)展經(jīng)濟性方面具有特殊性

其一，深度貧困縣往位于自然環(huán)境惡劣、交通極度不便的老少邊窮地區(qū)，縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后，地方財政自身造血能力不足，需要國家層面在金融扶貧政策頂層設(shè)計中充分考慮其特殊性。但是，當前我國金融扶貧頂層設(shè)計中主要存在以下兩方面問題：一是國家層面缺少金融支持深度貧困縣發(fā)展的差異性政策。十八大以來，為支持貧困地區(qū)脫貧，中央財政每年投入的專項資金額度持續(xù)增加，累計達數(shù)千億元。但是，截止目前國家層面尚未制定一般貧困地區(qū)與深度貧困地區(qū)扶貧的細分政策，對深度貧困地區(qū)脫貧工作的幫扶力度仍顯不足。二是在當前我國商業(yè)銀行考核體系下，國有商業(yè)銀行加大針對深度貧困地區(qū)的金融支持力度處于兩難境地。一方面，通過金融扶貧助力深度貧困地區(qū)脫貧是黨和政府賦予國有金融機構(gòu)的政治任務(wù)，必須認真完成。另一方面，財政部作為國有商業(yè)銀行國有股份的出資人代表，每年要對國有商業(yè)銀行的各項指標進行考核。

其二，深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，企業(yè)、個人承擔(dān)金融風(fēng)險的意識和能力不足，深度貧困地區(qū)金融扶貧工作開展必須面對上述問題，具體來說主要在于：一是我國大部分深度貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，“輸血-造血-再輸血”的良性循環(huán)尚未完全建立，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險較大，金融機構(gòu)面臨較大的違約風(fēng)險。二是大部分深度貧困地區(qū)的企業(yè)及個人承擔(dān)金融風(fēng)險的意識和能力不足，導(dǎo)致深度貧困縣金融服務(wù)需求不足。一方面，由于深度貧困地區(qū)金融服務(wù)發(fā)展滯后，普通群眾獲取金融服務(wù)成本較高，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)企業(yè)、個人通過金融機構(gòu)融資的意識不強。另一方面，由于深度貧困地區(qū)的企業(yè)、個人往往難以提供符合銀行融資條件的抵押或擔(dān)保，不具備從正規(guī)金融機構(gòu)取得融資的能力。

（二）深度貧困縣在融資擔(dān)保手段和金融生態(tài)環(huán)境方面具有特殊性

其一，深度貧困地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、實力弱，個體生產(chǎn)經(jīng)營者一般沒有穩(wěn)定的收入來源，融資時又常常難以提供有效的抵押或擔(dān)保，融資難、融資貴一直是困擾深度貧困地區(qū)企業(yè)、個體經(jīng)營者發(fā)展的難題。究其原因，一是農(nóng)村房產(chǎn)、土地使用權(quán)、林權(quán)等確權(quán)工作推進緩慢，相關(guān)財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度發(fā)展滯后。由于我國農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民對宅基地及耕地只擁有不完全產(chǎn)權(quán)。我國農(nóng)村地區(qū)與土地有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利長期未能得到確認，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)企業(yè)、個體經(jīng)營者融資過程中缺乏足值有效的抵押物。二是深度貧困地區(qū)地方基層政府引導(dǎo)力度不足，企業(yè)及個體生產(chǎn)經(jīng)營者之間擔(dān)保體系建設(shè)滯后。在我國江浙等民營經(jīng)濟較為發(fā)達的省份，民營企業(yè)間通過行業(yè)協(xié)會進行融資互保早已形成體系。但在大部分深度貧困地區(qū)，由于民營企業(yè)、個體經(jīng)營者數(shù)量少、經(jīng)濟實力弱，相互間聯(lián)系較少，難以實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

其二，深度貧困縣金融生態(tài)環(huán)境脆弱。深度貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境特殊性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是深度貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，每萬人擁有的ATM機、銀行網(wǎng)點數(shù)遠低于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。由于深度貧困地區(qū)金融服務(wù)供給、需求兩端不旺，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)人民群眾獲得金融服務(wù)的成本較高。二是深度貧困縣群眾金融法制意識較為單薄，社會信用體系建設(shè)滯后，逾期還款等違約問題仍時有發(fā)生。深度貧困地區(qū)企業(yè)、個體經(jīng)營者金融法制意識淡薄，主要原因在于：一方面深度貧困地區(qū)群眾資金需求主要靠民間融資解決，通過金融機構(gòu)等正規(guī)融資渠道解決資金需求問題的經(jīng)驗不足。另一方面，深度貧困地區(qū)社會信用體系建設(shè)滯后，企業(yè)和個體經(jīng)營者尚未意識到金融違約造成的信用污點可能對其生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的嚴重后果。

（三）深度貧困縣在金融扶貧產(chǎn)業(yè)支撐和政府引導(dǎo)能力方面有其特殊性

其一，深度貧困縣相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，規(guī)模較小，金融扶貧缺少產(chǎn)業(yè)支撐，難以真正發(fā)揮帶動效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)扶貧主要是指通過支持部分地方企業(yè)發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，促進企業(yè)發(fā)展的同時，吸納深度貧困地區(qū)困難群眾就業(yè)，促進農(nóng)民增收、脫貧。而支持地方企業(yè)發(fā)展的政策主要包括財稅政策和金融幫扶兩個方面。但是，當前我國深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展往往缺乏地方特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域性龍頭企業(yè)的帶動，導(dǎo)致金融支持深度貧困縣發(fā)展缺少明確的幫扶目標。

其二，深度貧困縣地方政府在金融扶貧工作中的引導(dǎo)力度不足。地方政府應(yīng)在深度貧困縣脫貧攻堅中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在金融精準扶貧工作中也要在有融資需求的企業(yè)、個體經(jīng)營者與金融機構(gòu)間起到橋梁作用。深度貧困地區(qū)地方基層政府在金融扶貧工作中的引導(dǎo)力度不足，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是金融扶貧工作引導(dǎo)意識方面。深度貧困縣往往社會發(fā)育滯后，文明程度較低。地方基層政府工作人員的市場化意識淡薄，“等、靠、要”思想仍然較為嚴重，依靠自身發(fā)展脫貧的意識不足。二是金融扶貧工作引導(dǎo)能力方面。深度貧困縣往往縣域經(jīng)濟實力較弱又未能充分發(fā)揮中央扶貧資金的翹杠桿作用，僅僅依靠中央財政的脫貧補助資金難以有效滿足區(qū)域內(nèi)所有融資需求。

三、我國農(nóng)村脫貧長效機制構(gòu)建路徑

我國農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅工作的開展離不開產(chǎn)業(yè)的支撐，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須充分發(fā)揮金融對扶貧資金的翹杠桿作用［2］。同時我們也應(yīng)意識到，農(nóng)村脫貧攻堅是一項系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就。因此，必須要建立起農(nóng)村脫貧攻堅的長效機制，切實把我國農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅工作引向深入。

（一）建立健全制度保障，激發(fā)鄉(xiāng)村脫貧內(nèi)生動力

其一，建立健全鄉(xiāng)村脫貧的制度保障體系。脫貧攻堅作為未來三年中央政府工作重點之一，在政策上應(yīng)當具有連續(xù)性，應(yīng)當建立健全鄉(xiāng)村脫貧的制度保障體系，使脫貧攻堅工作開展做到有據(jù)可依。一是各級政府要建立健全農(nóng)村脫貧制度保障體系。中央政府應(yīng)當制定針對十四個集中連片貧困區(qū)的脫貧攻堅政策，構(gòu)建農(nóng)村脫貧長效機制。相關(guān)地方基層政府要切實落實中央宏觀脫貧政策，根據(jù)本地區(qū)實際，出臺脫貧攻堅細則，使脫貧攻堅工作制度化、常態(tài)化。二是要對農(nóng)村脫貧攻堅工作進行動態(tài)管理，防止發(fā)生因病、因?qū)W返貧。2018年至2020年要在全國范圍內(nèi)消除貧困，是黨的十九大提出的偉大目標。脫貧任務(wù)層層分解之后，最終壓力往往由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。中央政府必須建立起扶貧攻堅工作的動態(tài)管理機制，對近期脫貧人口進行持續(xù)跟蹤，保障脫貧工作的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

其二，激發(fā)鄉(xiāng)村脫貧內(nèi)生動力。來自深度貧困地區(qū)以外的幫扶往往難以真正實現(xiàn)常態(tài)化，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的關(guān)鍵還是要激發(fā)鄉(xiāng)村脫貧的內(nèi)生動力。一是要在深度貧困地區(qū)基本脫貧的基礎(chǔ)上，切實發(fā)揮基層黨員、鄉(xiāng)村致富帶頭人的帶動作用，激發(fā)鄉(xiāng)村脫貧致富的內(nèi)生動力。深度貧困地區(qū)的脫貧，一方面離不開外部力量的幫扶，另一方面要靠深度貧困地區(qū)干部群眾發(fā)揮自身主觀能動性。通過外界幫扶，在深度貧困地區(qū)內(nèi)部培養(yǎng)一批致富帶頭人，通過他們進一步帶動其他困難群眾脫貧，才能真正激發(fā)貧困地區(qū)脫貧的內(nèi)生動力。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模的發(fā)展壯大，是深度貧困地區(qū)群眾脫貧的重要引導(dǎo)力量。深度貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，努力發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民非農(nóng)收入渠道，促進農(nóng)民增收。切實加大招商引資力度，加大集體經(jīng)濟與大型龍頭企業(yè)合作力度。

（二）加大財稅支持力度，發(fā)揮金融精準扶貧作用

其一，從政策層面加大對深度貧困地區(qū)企業(yè)、個體經(jīng)營者發(fā)展的財稅支持力度。財政扶貧和稅收減免是國家扶貧攻堅的兩個重要手段，要建立農(nóng)村脫貧長效機制，不僅要加大各級財政對深度貧困地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的幫扶力度，同時也要從源頭對深度貧困地區(qū)的企業(yè)、個體經(jīng)營者進行稅收減免，具體來說主要包括兩個方面：一是要對深度貧困地區(qū)企業(yè)和個人擴大稅收減免范圍、加大減免力度，增強深度貧困地區(qū)企業(yè)、個體經(jīng)營者的發(fā)展能力。生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的各類稅收，最終都會通過消費由最終的消費者承擔(dān)。二是各級財政預(yù)算要進一步加大對深度貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付幫扶力度，通過財政轉(zhuǎn)移支付對深度貧困地區(qū)進行幫扶是脫貧攻堅最直接最有效的方式之一。但財政資金要想切實發(fā)揮效益，必須轉(zhuǎn)變深度貧困地區(qū)干部群眾落后的思維方式，可以嘗試加大經(jīng)濟發(fā)達省區(qū)對深度貧困縣的對口幫扶力度，加大雙方干部交流力度，將經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)先進的思維方式和好的做法帶到深度貧困地區(qū)，切實促進深度貧困地區(qū)干部隊伍轉(zhuǎn)變思維方式。

其二，建立金融支持深度貧困地區(qū)發(fā)展的長效機制。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，轉(zhuǎn)變落后的思維方式是基礎(chǔ)，充足的資金保障是關(guān)鍵。因此，在加大財政資金對深度貧困地區(qū)幫扶力度的同時，必須要建立金融支持貧困地區(qū)發(fā)展的長效機制。金融機構(gòu)要加大金融創(chuàng)新力度，結(jié)合深度貧困地區(qū)實際開發(fā)金融產(chǎn)品。可以嘗試推出長期、低息金融產(chǎn)品，發(fā)揮金融促進深度貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策導(dǎo)向作用。也可以嘗試推出與農(nóng)作物生產(chǎn)周期相適應(yīng)的短期貸款，加強金融支持深度貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的針對性，同時注重保持相關(guān)金融產(chǎn)品和支持政策的連續(xù)性。

（三）加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套體系建設(shè)，制定脫貧攻堅長遠規(guī)劃

其一，加快深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套體系建設(shè)。深度貧困地區(qū)脫貧離不開產(chǎn)業(yè)的支撐，產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展離不開相關(guān)配套體系的建設(shè)。一是要更多關(guān)注研發(fā)和品牌建設(shè)等非生產(chǎn)環(huán)節(jié)。當前深度貧困地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展較為關(guān)注生產(chǎn)環(huán)節(jié)，往往通過產(chǎn)值計算實現(xiàn)脫貧。但農(nóng)村脫貧長效機制的建立，必須要從拓展產(chǎn)品銷路、品牌建設(shè)等長遠規(guī)劃著手，才能促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的長遠健康發(fā)展，才能保障困難群體脫貧狀態(tài)的穩(wěn)定性。二是要加大倉儲、物流等產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需的配套體系建設(shè)。進入新世紀，全國各地互聯(lián)網(wǎng)電商發(fā)展迅猛。因此，拓展貧困地區(qū)產(chǎn)品銷售渠道離不開互聯(lián)網(wǎng)電商平臺。而要想加快電商平臺的發(fā)展，必須要加快農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流體系建設(shè)進程。

其二，地方基層政府要制定脫貧攻堅長遠規(guī)劃。地方基層政府要明確地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標定位。特色農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，不能一哄而上。同時，地方基層政府要深入分析本地區(qū)比較優(yōu)勢，深度挖掘市場需求，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場需求相契合。扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展要注重一二三產(chǎn)業(yè)相融合。深度貧困地區(qū)往往以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)和服務(wù)業(yè)欠發(fā)達。因此，在確定扶貧攻堅重點產(chǎn)業(yè)過程中，必須注重一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

總之，深度貧困地區(qū)脫貧是實現(xiàn)全面建成小康社會偉大目標的關(guān)鍵所在。黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅工作取得了偉大的成就，但也仍然面臨諸多問題。因此，只有切實發(fā)揮金融對深度貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用，建立起農(nóng)村脫貧的長效機制，才能真正助力在全國范圍內(nèi)消除貧困偉大目標的實現(xiàn)。