新時代糧食安全觀的新特點與新思維

□ 文/武拉平

一個國家的糧食安全問題既受到其經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的影響，也受到其資源稟賦的約束。經(jīng)過40多年的改革開放，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，社會主要矛盾由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，特別是在2020年全面建成小康社會、2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下，我國的糧食安全問題也發(fā)生了新的變化。

新時代糧食安全觀的新內(nèi)涵

目前，國際上通用的“糧食安全”的概念，是1996年世界糧食峰會（WorldFoodSummit）上提出的，指“在任何時候，所有人都能買得起并能夠買得到足夠的、安全和營養(yǎng)的糧食，以滿足人們?nèi)粘ｏ嬍承枰托枨笃茫╠ietaryneedsandfoodpreferences），保證人們積極和健康的生活”。這一概念中包含了五個特性：即供給角度的可供性（availablity）、收入角度的支付性（affordbility）、需求角度的獲得性（accessbility）、消費角度的營養(yǎng)性（utilization）和全過程的穩(wěn)定性（stability），簡單而言，即有得賣、買得起、買得到、吃得好、穩(wěn)得住。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議明確要求實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，明確提出確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”的國家糧食安全目標(biāo)，并強調(diào)“中國人的飯碗一定要端在自己手里”。

新時代我國糧食安全的新內(nèi)涵，主要包括以下幾點：一是在全面建成小康社會的決勝階段，“營養(yǎng)性”逐步成為糧食安全的核心，強調(diào)健康營養(yǎng)、種類多樣，由原先的“吃得飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺缘煤谩?，吃出健康、吃出長壽；二是糧食的“可供性”，成為僅次于營養(yǎng)性的第二個重要內(nèi)容。但受資源稟賦的限制，我國需要以9%的全球耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)活近20%的人口，這決定了新時期我國糧食安全必須充分利用國際市場和國際資源；三是在我國經(jīng)濟與城鄉(xiāng)居民收入增長較快的背景下，“買得起”“買得到”也不再是消費者擔(dān)心的問題。在政府和市場的共同作用下，糧食安全的“穩(wěn)定性”和可持續(xù)性能夠得到很好保障。

新時代我國糧食安全的內(nèi)涵可概括為：以提供健康營養(yǎng)、種類豐富、可口美味的糧食及產(chǎn)品為宗旨，以國內(nèi)外兩種資源和兩個市場為手段，以增加城鄉(xiāng)居民收入為根本，以政府政策為保障，活躍糧食市場流通和貿(mào)易，保證每個家庭和個人隨時隨地都能夠購買到滿意的糧食及產(chǎn)品，滿足人民日益增長的美好生活需要。

新時代糧食安全觀的新特點

第一，由重點關(guān)注數(shù)量安全轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量安全和質(zhì)量安全同時兼顧。在滿足人們溫飽問題的階段，數(shù)量安全是根本，但是在全面建成小康社會背景下，營養(yǎng)健康、美味可口的高質(zhì)量糧食品種，多樣化的食品需求，日益成為廣大消費者的重要選擇。

第二，由土地和水資源雙重約束轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亍⑺蛣趧恿Y源等多重約束。改革開放以來，特別是2001年我國加入WTO后，隨著我國工業(yè)化、城市化和國際化的推進(jìn)，各行各業(yè)都實現(xiàn)了較快增長，拉動了要素價格的不斷提高，土地和水資源價格持續(xù)提高，勞動力成本也快速上升。低廉的勞動力成本曾是我國比較優(yōu)勢的重要來源，但近年來勞動力成本也因快速的經(jīng)濟增長而不斷提升，多種要素價格的不斷上漲推動著我國的糧食生產(chǎn)進(jìn)入高投入、高成本和高價格時代。

第三，由糧食安全轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊氖称钒踩?。隨著我國人口增長速度的放緩和老齡化程度持續(xù)加深，以及口糧在人們?nèi)粘ｏ嬍辰Y(jié)構(gòu)中的比重不斷下降，糧食（口糧）安全不再像過去一樣突出，相反地，人們對肉類、蔬菜、水果等產(chǎn)品的需求不斷增加，因而保證多樣化的食品供給逐步成為糧食安全的新內(nèi)容。糧食安全也由口糧安全逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭诩Z安全和飼料糧安全兼顧。

新時代我國糧食安全也面臨一定的挑戰(zhàn)。從生產(chǎn)角度來看，面臨著糧食生產(chǎn)成本的日益上升；從需求角度來看，面臨著需求的升級；從國際市場來看，我國多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品（包括水稻、小麥、玉米等）都面臨著進(jìn)口的壓力；從政策措施來看，我國部分農(nóng)產(chǎn)品的“黃箱”支持措施（即具有市場扭曲性作用的補貼，比如最低收購價，WTO要求消減的政策）逐步接近或超過“微量允許”標(biāo)準(zhǔn)，而另一些種類的農(nóng)產(chǎn)品補貼又受到有關(guān)貿(mào)易伙伴國的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

新時代糧食安全的新思維

在新的形勢下，保障糧食安全需要有新的戰(zhàn)略思維，應(yīng)建立長效機制，從根本上保證可持續(xù)的糧食安全。將中國人的飯碗牢牢地端在自己手中。建立這一長效機制，應(yīng)主要包括以下幾點：

第一，藏糧于地。藏糧于地，一方面要求必須保有一定的基本農(nóng)田用來進(jìn)行糧食生產(chǎn)，另一方面則強調(diào)耕地的質(zhì)量保護(hù)，以提高土壤肥力，保證在糧食產(chǎn)量需要提高的情況下，能夠很快地進(jìn)行生產(chǎn)。藏糧于地，主要應(yīng)做好以下三個方面的工作：一是在一些耕地土壤肥力下降或破壞較大的地區(qū)，實行適度的休耕，進(jìn)行耕地土壤肥力的恢復(fù)；二是鼓勵廣大生產(chǎn)者使用有機肥，減少化肥農(nóng)藥等的使用，減少對土壤的進(jìn)一步污染，逐步恢復(fù)土壤肥力；三是做好土地平整、水利和道路等配套設(shè)施的建設(shè)，提高土地的生產(chǎn)力。

第二，藏糧于技。在耕地數(shù)量和質(zhì)量不同程度下降、水資源日益稀缺和勞動力成本日益提高的背景下，我國的糧食生產(chǎn)只能依靠科技進(jìn)步。從要素角度而言，在傳統(tǒng)的土地、勞動力和資本等要素難以有效突破的情況下，必須依靠新型要素，特別是技術(shù)、信息和管理，通過各種生產(chǎn)要素的合理配置，通過培育優(yōu)良品種、研發(fā)新的耕作栽培技術(shù)、加大現(xiàn)代機械化和生物技術(shù)投入，提高要素的綜合生產(chǎn)率以及單產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量，保證糧食供給。技術(shù)是保證我國糧食安全的根本動力，特別是口糧，必須依靠科技促進(jìn)國內(nèi)生產(chǎn)，保證絕對安全。

第三，藏糧于民。糧食安全，除了需要生產(chǎn)足夠的高質(zhì)量的糧食以外，還應(yīng)做好科學(xué)的糧食儲備，擴大糧食生產(chǎn)者（農(nóng)戶）的儲備。一方面可以分散儲備，減少糧食損失的風(fēng)險，保證糧食的有效供給；另一方面，可以相對減少政府糧食儲備補貼的支出。

第四，爭取糧食安全的國際權(quán)力。糧食安全是任何一個人多地少的國家的頭等大事，特別是對于中國這一人口大國而言。在WTO框架內(nèi)，一直存在關(guān)于“基于糧食安全目標(biāo)的公共儲備”議題，2013年，世界貿(mào)易組織（WTO）第九屆部長級會議明確基于糧食安全目標(biāo)的糧食公共儲備補貼不應(yīng)受到消減的約束，2015年，在世界貿(mào)易組織（WTO）第十屆部長級會議上進(jìn)一步得到明確，希望能夠通過談判來達(dá)成永久性的解決方案。為此，建議中國聯(lián)合印度等人多地少的發(fā)展中國家，爭取在WTO框架內(nèi)推動“基于糧食安全目標(biāo)的公共儲備支出（包括最低收購價收購支出和儲備補貼）”列入免于消減的范圍，并得到永久解決。其中，對于小麥和水稻兩大品種的最低收購價政策，可以試行保量放價，同時配合保險補貼等政策，實行價補分離。

第五，推動WTO規(guī)則的改革。在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中，“微量允許”是與我國糧食安全政策密切相關(guān)的一項規(guī)則，即需要消減的“綜合支持量（AMS）”。在入世時，我國爭取到的微量允許為8.5%，但是我國的微量允許標(biāo)準(zhǔn)既要受到特定產(chǎn)品的約束（即每一個單個品種，其AMS不能超過微量允許標(biāo)準(zhǔn)），又要受到非特定產(chǎn)品的約束（與品種不掛鉤的AMS補貼也不能超過微量允許標(biāo)準(zhǔn)）。簡單而言，即農(nóng)業(yè)總體的AMS補貼要小于8.5%，同時單個品種的AMS補貼也都不能超過8.5%，同時各個品種之間的AMS支持不能融通。這與美國等國家可以在品種之間融通的做法相比，顯然是不公平的。建議在WTO談判中，中國應(yīng)積極爭取“微量允許”的支持可以在不同品種之間進(jìn)行融通。