中小企業(yè)法律保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策法路徑

余 平

（中國(guó)計(jì)量大學(xué)，浙江杭州 310018）

1 中小企業(yè)的法律保護(hù)的現(xiàn)狀

《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出，從營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境、提升創(chuàng)新發(fā)展能力、改進(jìn)服務(wù)保障等方面推動(dòng)中小企業(yè)的發(fā)展。這也是繼2017年修訂《中小企業(yè)促進(jìn)法》以來(lái)解決中小企業(yè)的發(fā)展困境、回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求的又一關(guān)鍵性文件，尤其是提出了政府采購(gòu)向?qū)＞匦碌闹行∑髽I(yè)傾斜。中小企業(yè)作為最有活力的市場(chǎng)主體，作為市場(chǎng)中的“大多數(shù)”，是市場(chǎng)發(fā)展程度的晴雨表，亦是宏觀調(diào)控法的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的鼓勵(lì)和促進(jìn)，在國(guó)務(wù)院及各部委的相關(guān)文件中得到了很好的體現(xiàn)。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》中指出將中小企業(yè)作為創(chuàng)新的關(guān)鍵主體；2015年7月17日，財(cái)政部發(fā)布了《中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，規(guī)范和加強(qiáng)中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用。2018年8月5日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話(huà)會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》中要求簡(jiǎn)政放權(quán)建設(shè)服務(wù)型政府，為企業(yè)發(fā)展降低成本、營(yíng)造更好的企業(yè)發(fā)展的服務(wù)環(huán)境。

2 法律保護(hù)內(nèi)在邏輯的再構(gòu)建

但是關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律及其配套文件，都顯示出了一種極度的無(wú)秩序。第一，中小企業(yè)保護(hù)的規(guī)定散見(jiàn)于各種文件之中，大多以行政性文件的方式存在，盡管在職能部門(mén)內(nèi)部形成了制定方針到具體實(shí)施優(yōu)化這樣一個(gè)內(nèi)在邏輯，但從中小企業(yè)的法律規(guī)范體系來(lái)看，這種邏輯沒(méi)有被表達(dá)出來(lái)；其次，盡管存在《中小企業(yè)促進(jìn)法》這種專(zhuān)門(mén)立法的存在，但更多的是原則性規(guī)定，就以《意見(jiàn)》作為參照物，顯然作為一般性政府文件更為全面具體，反而更有指導(dǎo)性意義；第三，政策與法的關(guān)系是宏觀調(diào)控法的永恒課題，在各司其職的基礎(chǔ)上以最終的法律制度為依歸是宏觀調(diào)控法治化的路徑。作為更多的是被應(yīng)用于執(zhí)法環(huán)節(jié)的中小企業(yè)促進(jìn)相關(guān)法律規(guī)范，不同于依靠司法的私益保護(hù)，就更應(yīng)注重具體條文的內(nèi)在邏輯性及可操作性。雖然政策所體現(xiàn)出的靈活性、階段性、實(shí)驗(yàn)性及易變性在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展上更有力，但是為了避免政策過(guò)多地被部門(mén)利益、地區(qū)利益、行業(yè)利益所干預(yù)，必須建立中小企業(yè)在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，一個(gè)獨(dú)立而完整的法律規(guī)范的內(nèi)在邏輯，在市場(chǎng)與政府關(guān)系的巨幕之下找到中小企業(yè)法在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域的體系邏輯，是貫徹法治精神、促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)的題中應(yīng)有之義。

產(chǎn)業(yè)政策法對(duì)于中小企業(yè)的法律保護(hù)的邏輯化提供了很好的理論工具，產(chǎn)業(yè)政策法因產(chǎn)業(yè)政策的分類(lèi)而被分為產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)布局政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法。筆者試從這四個(gè)方面對(duì)中小企業(yè)的法律保護(hù)的體系化做出探索，探求其內(nèi)部的法治邏輯：

2.1 產(chǎn)業(yè)組織政策法：完善政府的服務(wù)職能

《中小企業(yè)促進(jìn)法》提出要實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)退出的便利化，《意見(jiàn)》在營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境一章的第一項(xiàng)提出進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。退出機(jī)制和準(zhǔn)入機(jī)制一樣重要。放寬準(zhǔn)入是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，而建立高效便利的退出機(jī)制，則是市場(chǎng)配置資源的必由之路。在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，這種理念依然存在，只不過(guò)是對(duì)政府的準(zhǔn)入與退出的規(guī)制。宏觀調(diào)控法的目標(biāo)之一就是限制政府權(quán)力，而限制政府權(quán)力的關(guān)鍵就在于兩點(diǎn)：一、宏觀調(diào)控只在市場(chǎng)失靈的情況下為公共利益而“出場(chǎng)”，也是經(jīng)濟(jì)法追求的實(shí)質(zhì)公平、社會(huì)本位的理念內(nèi)涵；二、如果在解決某個(gè)問(wèn)題上，政府干預(yù)不能比市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)更有效，那么應(yīng)該由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

鼓勵(lì)、促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，絕不是扶持所有中小企業(yè)，像支持國(guó)有企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)那樣，不是政府主導(dǎo)方向的改變，而是為了激發(fā)市場(chǎng)的潛力，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維早已不是“輸血式”扶持，哪怕在脫貧攻堅(jiān)這樣的國(guó)家主導(dǎo)的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)分配公平的領(lǐng)域內(nèi)，都選擇了尊重地方特色、因地制宜地“造血式”發(fā)展。尊重企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善財(cái)政政策，促進(jìn)稅收制度的體系化。

2.2 產(chǎn)業(yè)布局政策法：地方利益的保護(hù)及限制

在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，地方政府的作用就顯得尤其重要，在相應(yīng)中央關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的號(hào)召下，要理性發(fā)揮地方的積極性，拒絕一刀切。地方政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)本地資源情況的調(diào)研，開(kāi)展多方的評(píng)議，暢通意見(jiàn)反映渠道，找到準(zhǔn)確的地方產(chǎn)業(yè)定位，因地制宜。《意見(jiàn)》中指出研究修訂政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法，采取預(yù)算預(yù)留、消除門(mén)檻、評(píng)審優(yōu)惠等手段，落實(shí)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策。地方部門(mén)對(duì)于地方產(chǎn)業(yè)布局的把握將在很大程度上影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以青海省為例，以標(biāo)準(zhǔn)先行的方式將虹鱒魚(yú)納入三文魚(yú)項(xiàng)下，在行業(yè)內(nèi)和法學(xué)界都引起了巨大的爭(zhēng)議，政府的績(jī)效指標(biāo)不能說(shuō)明一切，以效率取代正義是不可取的，隨之帶來(lái)的就是資源的浪費(fèi)、擾亂正常的市場(chǎng)秩序。因此在增強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的作用的同時(shí)，更要保證第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)宏觀調(diào)控職能，代表著政府管制的放松，是在宏觀調(diào)控中引入“市場(chǎng)思維”。但是，也要防止第三方機(jī)構(gòu)濫用其權(quán)利，仍然要科學(xué)審慎地對(duì)待其在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

2.3 產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策：加大中小企業(yè)的創(chuàng)新支持

《意見(jiàn)》提出在政府采購(gòu)活動(dòng)中，向?qū)＞匦轮行∑髽I(yè)傾斜。第一次將中小企業(yè)的發(fā)展方向定義為專(zhuān)精特新。發(fā)揮中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的作用，應(yīng)當(dāng)做到：

首先，在充分尊重中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的前提下，構(gòu)建中小企業(yè)的職務(wù)發(fā)明制度。知識(shí)經(jīng)濟(jì)的背景下，創(chuàng)新已經(jīng)成為企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中不可或缺的生產(chǎn)要素，中小企業(yè)也不例外。中小企業(yè)應(yīng)發(fā)揮自身體量小、管理靈活的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，重視科技成果的轉(zhuǎn)化，提高技術(shù)的實(shí)用性，即“變現(xiàn)”能力。技術(shù)在產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中才能發(fā)揮其生命力，而產(chǎn)業(yè)化過(guò)程也會(huì)促進(jìn)技術(shù)本身的不斷更新，使科技創(chuàng)新成果不至于被“束之高閣”。相應(yīng)地，在中小企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)加大財(cái)政支持，對(duì)于中小企業(yè)創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)發(fā)展更具有實(shí)際意義。

其次，重視技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，國(guó)有企業(yè)是以規(guī)模經(jīng)濟(jì)見(jiàn)長(zhǎng)，而產(chǎn)業(yè)集群是對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論的優(yōu)化改進(jìn)，能夠克服龐大企業(yè)內(nèi)部的非效率性，工業(yè)園區(qū)就是一個(gè)很好的代表，園區(qū)內(nèi)企業(yè)間共用基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一的物流服務(wù)體系、土地優(yōu)惠政策以及相應(yīng)的會(huì)計(jì)、法律服務(wù)，使得中小企業(yè)在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也擁有了規(guī)模效應(yīng)所帶來(lái)的政策福利。

最后，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)基礎(chǔ)技術(shù)的開(kāi)發(fā)，中國(guó)制造缺少的除了高新技術(shù)領(lǐng)域的核心技術(shù)以外，也缺乏制造業(yè)的基礎(chǔ)技術(shù)。技術(shù)創(chuàng)新是兩條路徑，基礎(chǔ)技術(shù)開(kāi)發(fā)是高新技術(shù)發(fā)展的基石，在高新技術(shù)重點(diǎn)突出的同時(shí)，也要發(fā)揮中小企業(yè)在基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域的作用。

2.4 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法：中小企業(yè)應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量

科斯指出：“從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)也是一個(gè)集體學(xué)習(xí)的機(jī)制。市場(chǎng)為參與經(jīng)濟(jì)的所有角色提供了一個(gè)通過(guò)試錯(cuò)方式不斷學(xué)習(xí)、不斷挖掘現(xiàn)有機(jī)會(huì)并開(kāi)創(chuàng)新機(jī)會(huì)的平臺(tái)?！敝行∑髽I(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，作為市場(chǎng)中的大多數(shù)，是進(jìn)行學(xué)習(xí)的重要主體。從宏觀調(diào)控法的基礎(chǔ)理論出發(fā)，尤其是產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整方面，在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景之下，在特朗普提出要求削弱國(guó)有企業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位的當(dāng)下，中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策法上的重要性可見(jiàn)一斑。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革開(kāi)放浪潮的40年浪潮里探尋了一條中國(guó)特色社會(huì)主義道路，我們必須明確的一點(diǎn)是，在促進(jìn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的良性互動(dòng)層面，我們的中國(guó)特色應(yīng)當(dāng)是在具體政策上的因時(shí)而變因勢(shì)而變。中小企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)政策的重要抓手，在推動(dòng)創(chuàng)新、促進(jìn)就業(yè)等方面都有著舉足輕重的作用。我們不能放棄法律至上的價(jià)值追求，這是任何法治社會(huì)的起點(diǎn)，亦是其永恒的追求，這中間是在不同社會(huì)系統(tǒng)間不斷地調(diào)適的一個(gè)過(guò)程。

3 結(jié)語(yǔ)

中小企業(yè)法律保護(hù)制度體系化的產(chǎn)業(yè)政策法路徑，旨在促進(jìn)中小企業(yè)在法治化框架內(nèi)發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的法治化進(jìn)程。法始終是所有經(jīng)驗(yàn)證有效的政策的終點(diǎn)。如果說(shuō)改革開(kāi)放是群策群力、邊緣革命的成果，那么中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，中小企業(yè)的崛起就是又一次邊緣革命。以市場(chǎng)邏輯為基本遵循，以產(chǎn)業(yè)政策為工具,充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能,從而維持或爭(zhēng)取本國(guó)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)地位是最佳選擇。中小企業(yè)促進(jìn)法律制度體系的建立，就是將這種邊緣革命在經(jīng)歷漫長(zhǎng)的草根式生長(zhǎng)之前，助力其發(fā)展，以免中國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入停滯不前的狀態(tài)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的深化改革勢(shì)必要會(huì)實(shí)現(xiàn)的，但如何實(shí)現(xiàn)就變得至關(guān)重要。我們能否承受一個(gè)過(guò)于漫長(zhǎng)而慘痛的轉(zhuǎn)型期，與我們能否渡過(guò)轉(zhuǎn)型期是兩種性質(zhì)的問(wèn)題。改革開(kāi)放是我們的第一次學(xué)習(xí)，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，我們必須完成第二次蛻變。