浙江省綜合管廊項(xiàng)目實(shí)踐過程中存在問題簡析

曹儀民，陳俊宇，孫 磊，俞慧剛

（1.浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江杭州 311231；2.浙江省建設(shè)工程造價(jià)管理總站，浙江杭州 310011）

1 引言

城市地下綜合管廊是一種在地下建造預(yù)留管線位置的隧道空間，將生活和市政管線科學(xué)地布列容納，并設(shè)有專門供電、監(jiān)控、管理系統(tǒng)[1]。地下綜合管廊的出現(xiàn)有效改善了城市環(huán)境，減少了一再路面開挖帶來交通擁堵和“馬路拉鏈”的現(xiàn)象，為滿足大眾需求和提高城市承載力發(fā)揮著重要的作用，是城市現(xiàn)代化和智慧化的標(biāo)志。相對于傳統(tǒng)的地下直埋敷設(shè)管線，城市地下綜合管廊更便于后期維修與統(tǒng)一管理。2015年前，我國已建成的城市地下綜合管廊不足100 km，但截至2017年4月，我國擬在建綜合管廊項(xiàng)目超2700 km，截至2018年4月，我國擬在建綜合管廊里程已超7800 km，同比增長約189%[2]，城市地下綜合管廊建設(shè)如火如荼。

當(dāng)前關(guān)于綜合管廊項(xiàng)目管理方面的研究，偏宏觀理論方面的較多，譬如當(dāng)前綜合管廊建設(shè)存在前期規(guī)劃不足、管廊建設(shè)法規(guī)及規(guī)范待完善和后期運(yùn)營難等主要問題[3]。立足于城市地下綜合管廊的發(fā)展現(xiàn)狀與不足之處，本文從微觀經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，根據(jù)全過程項(xiàng)目管理的思想，圍繞開工前的資金籌措、施工過程中的造價(jià)確定與控制，以及后期運(yùn)營維護(hù)、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制等三個(gè)核心問題，選取兩個(gè)城市（一個(gè)是沿海城市溫州，一個(gè)是內(nèi)地城市金華）進(jìn)行實(shí)地走訪，對浙江省綜合管廊項(xiàng)目管理實(shí)踐過程中存在的主要典型問題進(jìn)行解析。獲取第一手綜合管廊建設(shè)資料，著重分析上述核心問題的具體表現(xiàn)及其背后的原因，為政府決策及省內(nèi)其他地市綜合管廊項(xiàng)目實(shí)踐提供參考。

2 浙江省綜合管廊建設(shè)概況

2016年8月，浙江省人民政府辦公廳出臺《關(guān)于推進(jìn)全省城市地下綜合管廊建設(shè)的實(shí)施意見》（浙政辦發(fā)[2016]99號）。2016-2020年全省規(guī)劃開工建設(shè)地下綜合管廊200公里以上，建成150公里以上具有國內(nèi)先進(jìn)水平的地下綜合管廊，主要分布于杭州、寧波、金華、溫州、嘉興等地。

截至2018年底，金華已建成管廊9.6KM，其中：解放西路西延工程綜合管廊位于市區(qū)，長度955米，管廊為單艙布置，主要采用大開挖施工方法，部分采用預(yù)裝裝配式施工，預(yù)制混凝土管內(nèi)徑3米，工程造價(jià)3506.5萬元，管廊主體工程2950.2萬元，每公里造價(jià)不到3672萬元；丹溪路綜合管廊位于多湖中央商務(wù)區(qū)，項(xiàng)目全長為848米，綜合管廊為雙艙設(shè)計(jì)，項(xiàng)目分混凝土現(xiàn)澆段（743米）和預(yù)裝安裝段（105米），目前管廊內(nèi)部管理監(jiān)控平臺系統(tǒng)已經(jīng)建成使用，給水管道以及移動、聯(lián)通等弱電線路已入廊使用；金義都市新區(qū)綜合地下管廊一期工程總長5.82KM，采用雙艙設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)收容電力、通訊、熱力和給水（含中水）四類管線，工程造價(jià)4萬元/米（不含管線費(fèi)用），一期總造價(jià)約2.3億元。

2015年8月31日，溫州市住建委公布《溫州市綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃》，此次規(guī)劃以溫州中心城市為主，包括鹿城區(qū)、甌海區(qū)、龍灣區(qū)、洞頭行政范圍，規(guī)劃區(qū)總面積為1290.85平方公里。計(jì)劃修建綜合管廊82.9公里，總投資73.77億元，近期計(jì)劃修建48.7公里，總投資45.6億元。其中：甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)一期市政工程PPP項(xiàng)目——地下綜合管廊工程，是溫州在建規(guī)模最大的地下綜合管廊工程，位于甌江口新區(qū)一期范圍內(nèi)，全長約13公里，概算總投資13.8億元。2017年底，溫州已建成文昌路、甌江口新區(qū)綜合管廊5公里。

3 存在的問題及分析

3.1 綜合管廊確權(quán)難，PPP模式使用少。

國家鼓勵推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。但目前浙江省綜合管廊建設(shè)資金主要還是依靠財(cái)政資金，PPP模式未能在該領(lǐng)域普及，這或許主要?dú)w因于綜合管廊確權(quán)難。

地下綜合管廊項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等認(rèn)證尚未落實(shí)，給后期的運(yùn)營、管理、收費(fèi)都帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)無法預(yù)期投入后的回報(bào)。只有在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營，也才能在資本市場上融資，吸引社會資本參與進(jìn)來。

目前，金華市綜合管廊建設(shè)主要依托于政府投資。義烏商城大道地下綜合管廊建設(shè)雖然采用PPP模式，但也非真正意義上引入社會資本。溫州市的綜合管廊建設(shè)模式有兩種，一種是普通招投標(biāo)模式，譬如文昌路綜合管廊由杭州蕭宏建設(shè)中標(biāo)建設(shè)，資金來源為財(cái)政資金；一種是PPP參與模式，譬如甌江口新區(qū)綜合管廊建設(shè)，由社會資本方上海建工參與管廊建設(shè)和運(yùn)維全過程，社會資本方通過土地捆綁項(xiàng)目來獲取未來收益。

3.2 施工過程缺乏參考，管廊造價(jià)差距較大。

金華市地質(zhì)條件較好，普遍采用大開挖施工方法，地基承載能力達(dá)到要求，使得綜合管廊的土建費(fèi)用，相比溫州，普遍較低。其中：解放西路西延工程綜合管廊造價(jià)不到3.7萬元/米；金義都市新區(qū)綜合地下管廊一期工程工程造價(jià)4萬元/米，均處于國家發(fā)布的綜合管廊投資估算指標(biāo)的合理范圍內(nèi)。

（根據(jù)《城市綜合管廊工程投資估算指標(biāo)》（ZYA1-12(10)-2015）（試行），對于單艙截面面積在10-20平方米的綜合管廊，建安工程費(fèi)在3.6萬元/米-4.4萬元/米）

溫州地質(zhì)較差，多為淤泥質(zhì)土，1公里管廊平均建設(shè)成本在1億元以上，主要原因是用于支護(hù)的費(fèi)用過高。以甌江口新區(qū)綜合管廊為例，區(qū)域內(nèi)管廊長度約13公里，概算13.66億元。該區(qū)域采用土方大開挖方式施工相對經(jīng)濟(jì)，但由于地質(zhì)條件差，地基承載力不足，為防止管廊的不均勻沉降，采用拉升鋼板樁和SMW工法樁進(jìn)行地基加固和基坑圍護(hù)。但由于設(shè)計(jì)缺乏參照性，設(shè)計(jì)方對管廊100年的設(shè)計(jì)年限所需強(qiáng)度把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致在設(shè)計(jì)上過于保守，造成管廊造價(jià)偏高。

3.3 入廊機(jī)制缺失，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏依據(jù)。

在入廊使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，以投入使用的金華市丹溪路綜合管廊為例，金華市參照廣州和廈門等城市標(biāo)準(zhǔn)，制定了《金華市區(qū)城市地下綜合管廊有償使用管理辦法》，按管廊總投資的30%向入廊單位收取，其余70%由財(cái)政補(bǔ)貼，與管線單位對接入廊費(fèi)分?jǐn)?。但由于入廊費(fèi)和后期維護(hù)費(fèi)用與現(xiàn)行管線直埋費(fèi)用相比，差距較大，各管線單位往往從自身行業(yè)管理和利益追求出發(fā)，對管線入廊運(yùn)營產(chǎn)生一定的抵制。比如電力、通信等部門屬于垂直管理，其建設(shè)資金安排及相關(guān)政策制定需由省公司決定，各地方政府協(xié)調(diào)難度較大，使得與管線權(quán)屬單位的入廊費(fèi)和后期維護(hù)費(fèi)用談判陷入僵局。

4 對策建議

4.1 開展管廊權(quán)屬登記，明確收費(fèi)機(jī)制。

應(yīng)開展綜合管廊產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營權(quán)）登記試點(diǎn)工作，明確地下綜合管廊管線的權(quán)屬認(rèn)證，這是關(guān)系到經(jīng)營和管理權(quán)責(zé)落實(shí)的關(guān)鍵。應(yīng)在省級層面明確管廊收費(fèi)機(jī)制，包括管廊的收費(fèi)性質(zhì)、收費(fèi)組成和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。通過上述兩項(xiàng)舉措，徹底掃清社會資本參與管廊建設(shè)與運(yùn)維的障礙。

做好綜合管廊全壽命周期成本測算，選擇各方都能接受的維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。與直埋管線相比，綜合管廊前期建設(shè)成本相對較高，但后期維護(hù)成本相對較低。因此，應(yīng)組織各管線單位參與，進(jìn)行地下綜合管廊全壽命周期費(fèi)用與直埋管線費(fèi)用對比測算，選擇各方都能接受的入廊費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 加強(qiáng)關(guān)鍵施工環(huán)節(jié)研究，進(jìn)行方案比選和優(yōu)化

深入研究地基加固處理方法與造價(jià)之間的關(guān)系，尋找適合管廊工程的最優(yōu)處理方法。管廊主體的造價(jià)差距不大，就溫州而言，管廊建設(shè)的主要資金用在地基加固處理上。因此，在地質(zhì)條件較差的地區(qū)建設(shè)綜合管廊，應(yīng)進(jìn)行地基加固和基坑支護(hù)設(shè)計(jì)方案的比選和優(yōu)化，在保證工程質(zhì)量的前提下，提高設(shè)計(jì)人員降低工程造價(jià)的積極性和主動性；同時(shí)可參考類似工程的建設(shè)資料，邀請相關(guān)專家對設(shè)計(jì)方案做進(jìn)一步優(yōu)化。從而將特殊地區(qū)的管廊造價(jià)控制在合理范圍內(nèi)。以溫州甌江口新區(qū)綜合管廊為例，設(shè)計(jì)方要求SMW工法樁要打30米深，社會資本上海建工通過邀請專家進(jìn)行論證或委托咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，在保證工程質(zhì)量的前提下，減少打樁深度，節(jié)約至少8%的施工成本。

4.3 建立入廊約束機(jī)制，推動PPP模式真正落地

建立入廊約束機(jī)制。政府出臺規(guī)定推動電力、移動、燃?xì)?、給水等管線入廊，明確規(guī)定在新規(guī)劃建設(shè)的城區(qū)，道路施工同步完成綜合管廊布設(shè)，所有管線統(tǒng)一入駐綜合管廊，并按規(guī)定向管廊經(jīng)營管理企業(yè)繳納使用費(fèi)。

設(shè)置綜合管理部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)電力、電信、移動、供水、排水等各管線單位，做好前期協(xié)調(diào)溝通工作，確保地下綜合管廊工程項(xiàng)目有序推進(jìn)。同時(shí)，鼓勵有資質(zhì)的聯(lián)合體參與地下綜合管廊的投資、建設(shè)和運(yùn)管，推動PPP模式真正落地。