法律援助與司法救助銜接機(jī)制研究

婁 崇，朱垚軻

（1.宜賓學(xué)院法學(xué)院；2.四川契合律師事務(wù)所，四川宜賓 644000）

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要完善人權(quán)司法保障制度，健全國家司法救助制度，完善法律援助制度。其中法律援助制度對于保障經(jīng)濟(jì)困難的公民享有同等的接近司法的機(jī)會，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要的意義。而司法救助制度作為對因為案件導(dǎo)致生活困難的當(dāng)事人的一種物質(zhì)幫助制度，與法律援助制度共同構(gòu)成了對當(dāng)事人的人權(quán)司法保障體系，兩者進(jìn)行有效銜接具有重要的意義。近年來，國家有關(guān)部門出臺了一些規(guī)定，里面都都提出完善法律援助與司法救助的銜接機(jī)制。①但是在實(shí)踐中，對于兩者如何進(jìn)行銜接仍存在一系列問題。

1 法律援助與司法救助概述

1.1 法律援助制度概述

我國《憲法》規(guī)定，公民在法律面前一律平等，國家尊重和保障人權(quán)。這是我國憲法對公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的體現(xiàn)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，雖然每個人都可以通過司法程序進(jìn)行個人權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)，但是個人經(jīng)濟(jì)實(shí)力與其能獲得的法律服務(wù)無疑是有密切聯(lián)系的。從這個意義上講，占有經(jīng)濟(jì)資源多者，必然處于維護(hù)自身權(quán)益的所必須獲取的司法資源的有利地位；反之，經(jīng)濟(jì)困難者，則必然處于獲取司法資源的不利地位。[1]因此，有必要建立一種制度，來保障當(dāng)事人接近司法的權(quán)利，讓經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人也能夠站在法的門前，然后在政府和社會的幫助下維護(hù)其自身權(quán)益。

因此，法院援助制度并不一定能夠保證結(jié)果公正，但是卻給了經(jīng)濟(jì)苦難的當(dāng)事人一種維護(hù)權(quán)益的途徑，通過訴訟費(fèi)用的減免緩、免費(fèi)的法律咨詢、訴訟代理等服務(wù)，給當(dāng)事人打開一條通往正義的道路。我國的法律援助制度起始于上世紀(jì)九十年代，至今仍在不斷進(jìn)行完善。法律援助的范圍不斷擴(kuò)大，工作機(jī)制也越來越健全。但是與人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求相比，仍在存在這一些問題，而與司法救助制度的銜接就是問題中的一環(huán)。

1.2 司法救助概念的嬗變

司法救助，從字面意義上來看，就是司法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提供救助，但是此種救助在不同的歷史時期具有不同的含義。早在1984年，最高院在《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》中，為了保障貧困當(dāng)事人的訴權(quán)，其中就有關(guān)于民事案件訴訟費(fèi)緩減免的規(guī)定。1999年，最高院出臺了《<人民法院訴訟收費(fèi)辦法>補(bǔ)充規(guī)定》，正式使用“司法救助”一詞，并且對法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法救助的情形進(jìn)行了列舉。②此處不僅第一次明確了司法救助的概念，即通過訴訟費(fèi)用的緩減免來幫助經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人，還規(guī)定只要當(dāng)事人已經(jīng)接受法律援助，法院就應(yīng)該進(jìn)行司法救助。此后，不管是2000年最高院《司法救助規(guī)定》，還是2007年國務(wù)院頒布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，其中提到司法救助也都是指訴訟費(fèi)用的緩減免，且限于民事、行政案件的當(dāng)事人。

但是2014年《國家司法救助意見》規(guī)定，國家司法救助是在當(dāng)事人受到侵害但通過訴訟等途徑有無法獲得充分救濟(jì)時，由國家對當(dāng)事人進(jìn)行救助的一種輔助性制度。2016年7月1日，最高人民法院發(fā)布《最高院國家司法救助意見》，對法院實(shí)施國家司法救助的主體、范圍、條件、方式、程序、監(jiān)督等方面進(jìn)行了全面的規(guī)定。從其內(nèi)容來看，其所指的司法救助已經(jīng)不再是訴訟費(fèi)用的緩減免，而是指對在刑事案件或者民事案件中，因案件導(dǎo)致生活困難但又無法獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人，通過進(jìn)行物質(zhì)救助的方式來幫助其解決生活問題的制度。

因此，現(xiàn)在司法救助的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了變化，救助的對象也發(fā)生了變化，甚至名稱也發(fā)生了變化，從“司法救助”變化為“國家司法救助”，其中的“國家”二字，則充分體現(xiàn)了司法救助是國家的義務(wù)這一屬性。

1.3 法院援助與司法救助銜接現(xiàn)狀

在司法救助的概念變化之前，司法救助制度與法律援助制度已在一定程度上建立了銜接機(jī)制，如《訴訟費(fèi)用交納辦法》第六章“司法救助”第四十七條的規(guī)定。而國務(wù)院《法律援助條例》雖然未規(guī)定兩者如何銜接，但在部分省份已經(jīng)有明確規(guī)定，如《四川省法律援助條例》第二十七條的規(guī)定。③但此處的司法救助都是指的是訴訟費(fèi)用的緩、減、免，與現(xiàn)在所說的“國家司法救助”內(nèi)涵并不一致。

但在司法救助的內(nèi)涵發(fā)生嬗變后，如何與法律援助制度相銜接，并沒有明確的規(guī)定。雖然《法律援助意見》與《國家司法救助意見》都提出要建立兩者的銜接機(jī)制，但只是原則性規(guī)定，缺乏可操作性。

2 法律援助與司法救助銜接的基礎(chǔ)

司法救助的含義雖然發(fā)生了變化，以前已經(jīng)建立的銜接機(jī)制當(dāng)然就不能繼續(xù)適用了，但是其與法律援助仍然具備相互銜接的基礎(chǔ)。

2.1 價值基礎(chǔ)

如前所述，法律援助制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)是保障人權(quán)，使經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人也能夠得到法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公民在法律面前的平等。而司法救助制度最開始產(chǎn)生是為了救急解困，保障困難當(dāng)事人可以進(jìn)行訴訟；后來雖然其內(nèi)涵發(fā)生了變化，但其功能并未發(fā)生變化。國家司法救助的發(fā)展歷程就是一個貫穿著救急解困目的主線的過程，不論內(nèi)涵如何擴(kuò)張，功能如何異化，救急解困的目的貫穿始終，充分彰顯了規(guī)范制定者希望通過司法救助實(shí)現(xiàn)對生活困難當(dāng)事人進(jìn)行救助，體現(xiàn)司法人文關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)公平正義的追求和目標(biāo)。[2]所以說，法律援助與司法救助雖然在實(shí)現(xiàn)公平正義上的側(cè)重點(diǎn)不同，前者主要是保障實(shí)現(xiàn)程序正義、保障當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的權(quán)利；后者則是通過對當(dāng)事人發(fā)放救助金的方式來幫助當(dāng)事人渡過難關(guān)，保障社會公平正義。但是兩者也具有共同的價值基礎(chǔ)，即保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)公平正義，尤其是對經(jīng)濟(jì)困難當(dāng)事人進(jìn)行幫助。

2.2 法理基礎(chǔ)

《法律援助條例》規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任，律師的義務(wù)。法律援助的性質(zhì)因其“政府的責(zé)任”和“律師的義務(wù)”而具有雙重性，即國家性和公益性。[3]而司法救助嚴(yán)格來講應(yīng)該叫做“國家司法救助”，毫無疑問是國家對公民進(jìn)行救助，具有國家性；同時救助并不是為了完全彌補(bǔ)當(dāng)事人的損失，而是救急解困，因此也具有公益性。

兩者性質(zhì)的相似也就導(dǎo)致兩種制度在適用主體及范圍、條件等方面都存在一定程度的重合。法律援助適用的范圍包括經(jīng)濟(jì)困難的刑事案件被害人及其家屬，也包括民事糾紛中經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人。而《國家司法救助意見》中規(guī)定國家司法救助的范圍包括，因受犯罪侵害而而生活困難的被害人及其家屬，也有因民事侵權(quán)行為造成人身傷害，無法通過訴訟獲得賠償而陷入生活困難的受害人。從上述規(guī)定來看，法律援助與司法救助適用的范圍雖不完全一致，但卻有相當(dāng)一部分有可能重合，這也為兩者的銜接提供了可能。比如一個交通事故的受害人，其家庭困難，此時符合法律援助的條件，同時加害人內(nèi)江市市中區(qū)有無財產(chǎn)可供執(zhí)行，此時又符合國家司法救助的條件。但是法律援助與國家司法救助的程序和條件有不一致，當(dāng)事人需要兩頭跑，無疑會給當(dāng)事人帶來更大的負(fù)擔(dān)。

2.3 實(shí)踐基礎(chǔ)

法律援助與司法救助雖然缺乏國家層面上的具體銜接制度，但是由于兩者范圍的相似性，實(shí)踐中有些地方已經(jīng)開始探索兩者的銜接機(jī)制。比如四川省渠縣人民檢察院與相關(guān)部門就建立了法律援助和國家司法救助的銜接機(jī)制，明確了聯(lián)合救助對象。④還有四川省宣漢縣檢察院同有關(guān)部門共同建立了國家司法救助和法律援助、社會救助相互銜接的機(jī)制。⑤這些都是對國家司法救助與法律援助銜接的有益探索，為建立全方位的銜接機(jī)制提供了寶貴的經(jīng)驗。

3 法律援助與司法救助銜接機(jī)制的構(gòu)建

基于上述法律援助與司法救助進(jìn)行銜接的理論及實(shí)踐基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面構(gòu)建兩者的銜接機(jī)制。

3.1 構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”法律救助平臺

為了盡可能地方便申請人，一些地方早就開始探索互聯(lián)網(wǎng)+法律援助平臺的探索。比如2017年濟(jì)南市司法局就開發(fā)了開發(fā)了國內(nèi)首家互聯(lián)網(wǎng)+法律援助公益平臺，可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請咨詢、網(wǎng)上受理審批、網(wǎng)上指派律師、網(wǎng)上數(shù)據(jù)分析等功能，其他地方也有類似嘗試。但是將法律援助和司法救助、社會救助等等統(tǒng)一起來，建議一個統(tǒng)一的法律救助平臺還沒有類似的嘗試。法律援助體系不僅包括國家司法救助，還包括所有其他對困難群眾進(jìn)行救助的制度，它的主體涉及范圍非常廣泛，不僅包括公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等，還包括民政部門、社會公益組織等。主體的廣泛性也同時意味著窮人獲得司法助力、實(shí)現(xiàn)司法權(quán)利的可能性之大。[4]因此，筆者認(rèn)為，通過利用互聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建一個全方位的法律救助平臺，不僅可以方便當(dāng)事人，也有利于各部門之間案件線索的發(fā)現(xiàn)移送，充分發(fā)揮法律援助和國家司法救助的功能，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。

3.2 建立聯(lián)席會議制度和工作通報制度

在當(dāng)前的體制下，法律援助工作主要由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而國家司法救助涉及的機(jī)關(guān)則較多，包括政法委、檢察院、法院等等機(jī)關(guān)，要想實(shí)現(xiàn)法律援助制度與司法救助制度的有效銜接，就必須充分發(fā)揮這些機(jī)關(guān)的智能，建立信息互通互享的機(jī)制。因此，在上述互聯(lián)網(wǎng)平臺的基礎(chǔ)上，各機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，建立聯(lián)席會議制度，對各自工作內(nèi)容進(jìn)行通報，共享信息線索，能夠有效促進(jìn)法律援助和司法救助發(fā)揮作用。同時，可以將民政部門、社會救助部門、社會公益組織等社會救助力量，以及監(jiān)督機(jī)關(guān)引入該制度中，與法律救助大數(shù)據(jù)平臺相銜接，同時加強(qiáng)對法律援助和司法救助的監(jiān)督。

3.3 建立法律援助和司法救助相互認(rèn)定的制度

法律援助與司法救助相互銜接其中最重要的一環(huán)就是怎樣進(jìn)行相互認(rèn)定。比如申請人獲得法律援助后，可不可以直接申請司法救助；或者當(dāng)事人獲得司法救助后，可不可以直接獲得法律援助。這一點(diǎn)，需要從現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容出發(fā)來進(jìn)行分析。

首先，從對象上來看，法律援助的對象包括民事案件中的當(dāng)事人，刑事案件中的受害人或家屬、自訴人、犯罪嫌疑人、被告人，國家賠償案件的當(dāng)事人等；而司法救助的對象僅限于刑事案件中的受害人、舉報人、證人、鑒定人以及特定民事案件中的受害人。兩者的范圍并不完全一致，法律援助的對象范圍是大于司法救助的對象范圍的，甚至可以說前者包含了后者。

其次，從條件上來看，法律援助最主要的要求就是經(jīng)濟(jì)困難，其目的是為了為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)；而司法救助的條件是因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)而導(dǎo)致的生活困難，且通過其他途徑無法獲得有效賠償或補(bǔ)償。⑥由此可知，獲得國家司法救助的條件比法律援助要嚴(yán)格得多。一個公民經(jīng)濟(jì)困難就很有可能獲得法律援助，但是如果他對案件發(fā)生有重大過錯，或者生活困難并非案件導(dǎo)致等，那就不能獲得司法救助。

再者，從程序上來看，通過對比《法律援助條例》第十七條⑦與《最高院國家司法救助意見》第九條的規(guī)定⑧，可以發(fā)現(xiàn)，法律援助要求提供經(jīng)濟(jì)困難的證明，司法救助要求提供生活困的證明。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)困難和生活困難的內(nèi)涵是一致的，申請人經(jīng)濟(jì)困難必然會導(dǎo)致生活困難，而生活困難的原因也必然是經(jīng)濟(jì)困難，因此兩者的證明安全可以統(tǒng)一起來。

綜上所述，筆者認(rèn)為，法律援助和司法救助雖然在對象、條件、程序上不完全一致，但是具有銜接的基礎(chǔ)，可以建立一種有限的相互認(rèn)定制度。第一種情形，是申請人申請國家司法救助獲得了批準(zhǔn)，此時法律援助機(jī)關(guān)就不用再進(jìn)行審查，用直接對申請人進(jìn)行法律援助；第二種情形是，申請人申請法律援助獲得了批準(zhǔn)，此時須分情況討論。（1）申請人獲得法律援助并未進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況的審查，比如農(nóng)民工追討工資，按現(xiàn)行政策是不用審查經(jīng)濟(jì)狀況的，這時要想申請司法救助就必須按照司法救助的規(guī)定進(jìn)行審查。（2）申請人獲得法律援助時已經(jīng)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)狀況的審查，此時如果屬于司法救助的對象范圍，則不用再審查其是否生活困難，但是仍要審查經(jīng)濟(jì)困難與案件的關(guān)系、申請人是否有過錯等等。

4 結(jié)語

法律援助與司法救助作為人權(quán)司法保障制度的組成部分，其分別承擔(dān)著為公民提供法律服務(wù)和物質(zhì)幫助的功能。建立兩者有效的銜接機(jī)制，同時與社會救助、訴訟救濟(jì)、扶貧工作等相結(jié)合，才能充分公平正義。

注釋：

1.2014年中央政法委、財政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)的《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》提出：“建立銜接機(jī)制。對于符合司法救助條件的當(dāng)事人就人身傷害或財產(chǎn)損失提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時審查并減免相關(guān)訴訟費(fèi)用，司法行政部門應(yīng)當(dāng)依法及時提供法律援助，保障困難群眾充分行使訴訟權(quán)利?！?015年6月29日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》中提出“完善法律援助與司法救助、社會救助工作銜接機(jī)制，提升服務(wù)效果?！?/p>

2.《人民法院訴訟收費(fèi)辦法＞補(bǔ)充規(guī)定》四、《辦法》第二十七條修改為：當(dāng)事人確因經(jīng)濟(jì)困難不能按時足額交納訴訟費(fèi)用的，可以向人民法院申請緩交、減交或免交，是否緩、減、免，由人民法院審查決定。有下列情況之一者，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法救助，根據(jù)案件具體情況決定當(dāng)事人緩交、減交或者免交訴訟費(fèi)用：1、當(dāng)事人為社會公共福利事業(yè)單位的，如福利院、孤兒院、敬老院、榮軍休養(yǎng)單位、精神病院、SOS兒童村等；2、當(dāng)事人是沒有固定生活來源的殘疾人的；3、當(dāng)事人因自然災(zāi)害或其他不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟(jì)或生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的；4、當(dāng)事人根據(jù)有關(guān)規(guī)定正在接受法律援助的；5、人民法院認(rèn)為其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法救助的。

3.《四川省法律援助條例》第二十七條：“申請人依法先行申請司法救助獲得準(zhǔn)許的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其可以依法向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助；申請人依法先行申請法律援助獲得準(zhǔn)許的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知其可以依法向人民法院申請司法救助。申請人以人民法院給予司法救助的決定為依據(jù)申請法律援助的，法律援助機(jī)構(gòu)對符合本條例規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)作出給予法律援助的決定。受援人以給予法律援助的決定為依據(jù)，向人民法院申請司法救助的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出給予司法救助的決定。

4.四川省渠縣人民檢察院與縣司法局、縣民政局、縣教科局、縣扶貧移民局、縣衛(wèi)計局共同會簽了《關(guān)于國家司法救助和法律援助、精準(zhǔn)扶貧、社會救助工作相互銜接的實(shí)施辦法（試行）》，規(guī)定建立聯(lián)席會議制度和工作通報制度，明確了聯(lián)合救助對象。詳見http://www.scqxjcy.gov.cn/item/2858.aspx。

5.四川省宣漢縣檢察院同扶貧、民政、教育、司法等7部門會簽了《關(guān)于國家司法救助和法律援助、社會救助工作相互銜接的實(shí)施辦法（試行）》等文件，建立了救助線索移送機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注貧困戶等四類人群，實(shí)行政府救助、社會救助、就業(yè)培訓(xùn)、心理救助、回訪救助，匯聚愛心合力，力爭多渠道、全方位解決他們的實(shí)際困難。詳見http://news.sina.com.cn/sf/publicity/jcy/2019-09-02/doc-iicezueu2834865.shtml。

6.《國家司法救助意見》規(guī)定：“申請國家司法救助人員，具有以下情形之一的，一般不予救助：對案件發(fā)生有重大過錯的；無正當(dāng)理由，拒絕配合查明犯罪事實(shí)的；故意作虛偽陳述或者偽造證據(jù)，妨害刑事訴訟的；在訴訟中主動放棄民事賠償請求或拒絕加害責(zé)任人及其近親屬賠償?shù)?；生活困難非案件原因所導(dǎo)致的；通過社會救助措施，已經(jīng)得到合理補(bǔ)償、救助的。對社會組織、法人，不予救助?！?/p>

7.《法律援助條例》第十七條規(guī)定：“公民申請代理、刑事辯護(hù)的法律援助應(yīng)當(dāng)提交下列證件、證明材料：(一)身份證或者其他有效的身份證明，代理申請人還應(yīng)當(dāng)提交有代理權(quán)的證明；(二)經(jīng)濟(jì)困難的證明；(三)與所申請法律援助事項有關(guān)的案件材料?！?/p>

8.《最高院國家司法救助意見》第九條規(guī)定：“救助申請人提出國家司法救助申請，一般應(yīng)當(dāng)提交以下材料：（一）救助申請書，救助申請書應(yīng)當(dāng)載明申請救助的數(shù)額及理由；（二）救助申請人的身份證明；（三）實(shí)際損失的證明；（四）救助申請人及其家庭成員生活困難的證明；（五）是否獲得其他賠償、救助等相關(guān)證明；（六）其他能夠證明救助申請人需要救助的材料。”