中醫(yī)藥應(yīng)急能力建設(shè)現(xiàn)狀及相關(guān)政策研究?

蘇 芮 郭玉紅 劉清泉

（首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京中醫(yī)醫(yī)院，北京 100010）

衛(wèi)生應(yīng)急是推進(jìn)“健康中國(guó)”建設(shè)和落實(shí)國(guó)家公共安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，過高的人口密度、頻繁的國(guó)際間往來(lái)以及自然資源過度開發(fā)引起環(huán)境污染和生態(tài)平衡紊亂導(dǎo)致全世界突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻繁發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害公眾生命健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)自2003年SARS暴發(fā)以來(lái)，逐步建立起完善的國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急體系，并認(rèn)真履行《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》承諾，促進(jìn)全球衛(wèi)生應(yīng)急合作，國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)積極參與了多次國(guó)際救援行動(dòng)。2017年1月12日，《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》將“建成與有效應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會(huì)要求相適應(yīng)、覆蓋應(yīng)急管理全過程、全社會(huì)共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急體系”作為整體目標(biāo)［1］。我國(guó)政府十分重視發(fā)揮中醫(yī)藥在應(yīng)急工作中的優(yōu)勢(shì)和作用，《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》明確要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中醫(yī)藥在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作中的作用，加強(qiáng)中醫(yī)藥應(yīng)急物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)與人才資源儲(chǔ)備”［2］。中醫(yī)藥作為我國(guó)應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援體系的重要組成部分，十余年來(lái)，積極參與了國(guó)家歷次突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急工作，充分體現(xiàn)了其在急救領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)。在當(dāng)今新形勢(shì)下，中醫(yī)藥應(yīng)進(jìn)一步提升應(yīng)急能力，建立中醫(yī)藥應(yīng)急救治長(zhǎng)效機(jī)制，使中醫(yī)藥成為應(yīng)急救治隊(duì)伍的固定成員，充分發(fā)揮其在突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援中的重要作用。

1 WHO國(guó)際衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍發(fā)展概況

據(jù)WHO統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球范圍突發(fā)事件的頻率、數(shù)量和嚴(yán)重程度不斷上升，平均每年發(fā)生700多起自然和技術(shù)性突發(fā)事件，新發(fā)突發(fā)疫情可以迅速并不可預(yù)計(jì)地在國(guó)際間傳播，自然災(zāi)害、地緣政治沖突、化學(xué)品或核放射材料泄漏、環(huán)境污染等突發(fā)事件很可能對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共衛(wèi)生產(chǎn)生數(shù)十年的影響［3］。WHO在應(yīng)對(duì)從敘利亞沖突、非洲之角的干旱到菲律賓臺(tái)風(fēng)以及各種疫情，包括嚴(yán)重急性呼吸道綜合征、中東呼吸綜合征冠狀病毒、甲型H1N1流感的過程中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)。2014年西非的埃博拉病毒的蔓延再次給全世界敲響了警鐘，由于缺乏快速、協(xié)調(diào)的決策思路和必要的專項(xiàng)資金，WHO在如此復(fù)雜且緊急情況下大規(guī)模部署工作時(shí)顯得力不從心。WHO已經(jīng)認(rèn)識(shí)到在面對(duì)全球突發(fā)衛(wèi)生事件時(shí)，WHO既是第一道防線，又是最后防線，而不僅僅是在突發(fā)事件中提供支持。為此自2015年WHO開始了改革WHO應(yīng)急工作，在傳統(tǒng)技術(shù)和規(guī)范作用之上增加了應(yīng)急行動(dòng)能力，使WHO成為全面開展活動(dòng)的應(yīng)急組織，這也是WHO的一次非常深刻變革，也將對(duì)全世界各國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

建立全球衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)是改革WHO應(yīng)急工作的6項(xiàng)重要內(nèi)容之一。國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)是訓(xùn)練有素和自給自足的衛(wèi)生專業(yè)人員團(tuán)隊(duì)，根據(jù)WHO《突發(fā)性災(zāi)害情況下國(guó)際醫(yī)療隊(duì)的分級(jí)和最低標(biāo)準(zhǔn)》在突發(fā)事件中治療患者［4］。2010年海地地震，雖然當(dāng)時(shí)很多救援醫(yī)療隊(duì)到達(dá)了現(xiàn)場(chǎng)，但在組織工作上缺乏合理協(xié)調(diào)，而且在救護(hù)上缺乏工具或救護(hù)傷員的專業(yè)知識(shí)，救援工作并不理想，在汲取海地地震救援經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，WHO建立了確保應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)的質(zhì)量的全球系統(tǒng)，對(duì)國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)的技能進(jìn)行歸類以及登記，使各個(gè)團(tuán)隊(duì)對(duì)具體的需求能做出快速和緊密的匹配，并拒絕未經(jīng)協(xié)調(diào)的、不恰當(dāng)?shù)脑４撕髧?guó)際救援在應(yīng)對(duì)菲律賓的海燕臺(tái)風(fēng)，瓦努阿圖的颶風(fēng)帕姆和尼泊爾的地震過程中，參與救援的149個(gè)醫(yī)療隊(duì)有98%都已登記并由WHO負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，并做出了卓越的貢獻(xiàn)。2015年8月，為擴(kuò)大國(guó)際醫(yī)療隊(duì)的能力和效力，WHO啟動(dòng)了國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)全球登記制度，核實(shí)符合WHO最低部署標(biāo)準(zhǔn)的所有醫(yī)療隊(duì)并予以分類，保證已預(yù)先登記并有質(zhì)量保障的醫(yī)療隊(duì)能夠有序、協(xié)調(diào)地開展救援工作，使受突發(fā)事件和疫情影響的民眾能夠可靠、及時(shí)地獲得由訓(xùn)練有素并具有自給自足能力的醫(yī)療隊(duì)提供的醫(yī)療救援［5］。2016年11月李克強(qiáng)在第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)開幕式表示中國(guó)政府支持世界衛(wèi)生組織建立應(yīng)急隊(duì)伍、設(shè)立應(yīng)急基金［6］。目前，已有來(lái)自包括中國(guó)在內(nèi)的25個(gè)國(guó)家的60多個(gè)醫(yī)療隊(duì)通過了WHO的評(píng)估并注冊(cè)登記工作，并且預(yù)期國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)數(shù)量將增至200個(gè)［7］。

2 國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)發(fā)展概況

國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，是指由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門建設(shè)與管理，參與特別重大及其他需要響應(yīng)的突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生應(yīng)急處置的專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生救援隊(duì)伍。國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍主要分為緊急醫(yī)學(xué)救援類、突發(fā)急性傳染病防控類、突發(fā)中毒事件處置類、核和輻射突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急類。國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍成員來(lái)自醫(yī)療衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)工作人員，平時(shí)承擔(dān)所在單位日常工作，應(yīng)急時(shí)承擔(dān)衛(wèi)生應(yīng)急處置任務(wù)［8］?！笆濉逼陂g，中央和地方財(cái)政累計(jì)投入近5億元，在全國(guó)建立了4類37支國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，形成了國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)處置拳頭力量［9］。近年來(lái)各支隊(duì)伍的應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善，應(yīng)急處置能力不斷提高，裝備水平不斷提升，并有序開展了突發(fā)事件的應(yīng)急處置、對(duì)口支援、衛(wèi)生扶貧等工作。在抗擊埃博拉出血熱疫情、安哥拉、圭亞那黃熱病、寨卡等疫情處置以及參與菲律賓風(fēng)災(zāi)、尼泊爾地震等救援處置以及東盟演練、中俄演練等國(guó)際衛(wèi)生應(yīng)急演練和交流活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。以上海市東方醫(yī)院和廣東省第二人民醫(yī)院為建設(shè)單位的兩支國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)分別于2016和2017年度通過了WHO認(rèn)證評(píng)估，成為國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)，在我國(guó)政府和WHO的統(tǒng)一調(diào)度下，隨時(shí)可以接受國(guó)際應(yīng)急醫(yī)療救援任務(wù)［10］。

3 中醫(yī)藥參與應(yīng)急救援工作的現(xiàn)狀

中醫(yī)藥是突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急工作的重要力量。黨中央、國(guó)務(wù)院十分重視發(fā)揮中醫(yī)藥在應(yīng)急工作中的優(yōu)勢(shì)和作用?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號(hào)）明確提出“充分發(fā)揮中醫(yī)藥（民族醫(yī)藥）在疾病預(yù)防控制、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、醫(yī)療服務(wù)中的作用”［11］；《國(guó)務(wù)院關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕22號(hào)）提出“建立中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急救治工作協(xié)調(diào)機(jī)制，提高中醫(yī)藥應(yīng)急救治和重大傳染病防治能力”。2009年，衛(wèi)生部、國(guó)家中醫(yī)藥管理局下發(fā)了《關(guān)于在衛(wèi)生應(yīng)急工作中充分發(fā)揮中醫(yī)藥作用的通知》（國(guó)中醫(yī)藥發(fā)〔2009〕11號(hào)）［12］要求“各級(jí)中醫(yī)藥管理部門應(yīng)組建中醫(yī)藥系統(tǒng)突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急組織領(lǐng)導(dǎo)體系”并“組建突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急中醫(yī)藥專家隊(duì)伍”?！吨腥A人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》明確提出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中醫(yī)藥在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作中的作用，加強(qiáng)中醫(yī)藥應(yīng)急物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)與人才資源儲(chǔ)備”［2］。近年來(lái)，中醫(yī)藥在突發(fā)急性傳染病類突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治和突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援工作中發(fā)揮了積極作用，中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急救助協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步健全。

3.1 建立中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制初步建立 國(guó)家中醫(yī)藥管理局按照中西結(jié)合、整合資源、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、密切配合的原則，協(xié)調(diào)指揮中醫(yī)藥系統(tǒng)參加突發(fā)公共事件應(yīng)急工作。國(guó)家中醫(yī)藥管理局2012年成立了突發(fā)公共事件中醫(yī)藥應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指揮部署突發(fā)公共事件中醫(yī)藥應(yīng)急救治工作。每當(dāng)國(guó)家發(fā)生重大疫情和災(zāi)害事故發(fā)生，國(guó)家中醫(yī)藥管理局就會(huì)立即開啟應(yīng)急機(jī)制，積極協(xié)調(diào)溝通國(guó)家衛(wèi)計(jì)委及疫區(qū)、災(zāi)區(qū)中醫(yī)藥主管部門，部署并組織中醫(yī)藥專家團(tuán)隊(duì)積極參與緊急救援和醫(yī)療救治工作。此外，部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政、中醫(yī)藥管理部門也設(shè)立了突發(fā)公共事件中醫(yī)藥應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立日常管理機(jī)構(gòu)，指定中醫(yī)藥突發(fā)公共事件的定點(diǎn)中醫(yī)院，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域或本系統(tǒng)內(nèi)突發(fā)公共事件應(yīng)急的協(xié)調(diào)、管理、救治工作。在各級(jí)中醫(yī)主管部門的協(xié)調(diào)組織下，中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在面對(duì)災(zāi)情、疫情方面做出了突出的貢獻(xiàn)：從SARS、甲型H1N1流感到當(dāng)前人感染H7N9禽流感、從四川汶川特大地震、青海玉樹地震、甘肅舟曲泥石流，雅安蘆山地震到云南魯?shù)橹卮笞匀粸?zāi)害，中醫(yī)藥越來(lái)越顯示出獨(dú)到優(yōu)勢(shì)。

3.2 中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應(yīng)急體系逐步形成

自2006年至今，國(guó)家中醫(yī)藥管理局為提高中醫(yī)藥防治傳染病能力，先后確定了三批共232家醫(yī)院作為中醫(yī)藥防治傳染病臨床基地建設(shè)單位。在提高中醫(yī)藥急診急救能力方面，依托中醫(yī)藥骨傷特色救治能力建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家中醫(yī)藥管理局組建了13支國(guó)家中醫(yī)應(yīng)急救治醫(yī)療隊(duì)，并定期開展應(yīng)急演練，建立了中醫(yī)藥應(yīng)急隊(duì)伍。“十三五”期間將按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)設(shè)置的原則建設(shè)中醫(yī)藥應(yīng)急體系，主要包括國(guó)家級(jí)中醫(yī)藥應(yīng)急基地、國(guó)家中醫(yī)藥防治傳染病臨床基地、省級(jí)和地市級(jí)中醫(yī)藥應(yīng)急基地、中醫(yī)醫(yī)院應(yīng)急能力和中醫(yī)藥應(yīng)急科研體系的建設(shè)［13］。

4 中醫(yī)藥應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策分析

十余年來(lái)，中醫(yī)藥積極參與了國(guó)家重大疫情和災(zāi)害的應(yīng)急工作，并發(fā)揮了不可替代的作用，中醫(yī)藥在應(yīng)急工作中的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下3方面：1）突發(fā)急性傳染病早期識(shí)別困難，缺乏特異和有效的防治手段，而中醫(yī)藥可以在疾病早期就可以發(fā)揮療效；2）在衛(wèi)生應(yīng)急工作中簡(jiǎn)便易行的中醫(yī)技術(shù)能夠有效地節(jié)省應(yīng)急資源；3）中醫(yī)藥對(duì)災(zāi)后常見病、多發(fā)病的防治作用。中藥內(nèi)服外敷、手法復(fù)位、小夾板固定術(shù)等中醫(yī)急救技術(shù)以及中藥及中醫(yī)心理療法對(duì)災(zāi)后疾病防治方面的優(yōu)勢(shì)已被廣泛認(rèn)可。2016年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布《突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》（國(guó)衛(wèi)應(yīng)急發(fā)〔2016〕46號(hào)）［14］特別指出：要充分發(fā)揮中醫(yī)藥在突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援中的作用?！吨嗅t(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016—2030年）》（國(guó)發(fā)〔2016〕15號(hào)）將“建立中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急救治工作協(xié)調(diào)機(jī)制，提高中醫(yī)藥應(yīng)急救治和重大傳染病防治能力?！绷袨樘岣咧嗅t(yī)藥醫(yī)療服務(wù)能力的重點(diǎn)任務(wù)［15］。如何進(jìn)一步提升中醫(yī)藥應(yīng)急處置能力和水平，充分發(fā)揮中醫(yī)藥的優(yōu)勢(shì)，是在新形勢(shì)下中醫(yī)藥面臨的新的問題。應(yīng)急演練是檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)和保持應(yīng)急能力的重要手段，而從目前的中醫(yī)藥應(yīng)急體系來(lái)看，從國(guó)家層面組織中醫(yī)藥應(yīng)急演練還存在一定困難。參與急救工作中醫(yī)藥人員多數(shù)都是由各醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨時(shí)抽調(diào)，尚缺乏一支穩(wěn)定的配合默契高水平的隊(duì)伍。作為國(guó)家突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急體系的一部分，中醫(yī)藥行業(yè)應(yīng)建立中醫(yī)藥應(yīng)急救治長(zhǎng)效機(jī)制，以突發(fā)急性傳染病中醫(yī)藥防治、突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)中醫(yī)藥救援力量建設(shè)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌建設(shè)多學(xué)科交叉、反應(yīng)迅速、技術(shù)過硬、裝備齊全的高水平國(guó)家中醫(yī)藥衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，并統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、評(píng)估和管理，切實(shí)發(fā)揮中醫(yī)藥的特色優(yōu)勢(shì)，使其能夠適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)下國(guó)內(nèi)外應(yīng)急工作的需求，為我國(guó)的衛(wèi)生急救事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

5 結(jié) 語(yǔ)

隨著人口的增長(zhǎng)、科技進(jìn)步、自然環(huán)境破壞、氣候異常以及國(guó)際環(huán)境的惡化導(dǎo)致突發(fā)事件的頻率、數(shù)量和嚴(yán)重程度不斷上升，對(duì)我國(guó)乃至世界各國(guó)的衛(wèi)生應(yīng)急工作造成了挑戰(zhàn)。在WHO應(yīng)急工作政策的指引下，我國(guó)的衛(wèi)生應(yīng)急體系不斷完善，中醫(yī)藥作為公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)不可或缺的組成部分，其在應(yīng)急工作中的優(yōu)勢(shì)已逐步受到廣泛認(rèn)可。建立一支穩(wěn)定的高水平中醫(yī)藥衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍是建立中醫(yī)藥應(yīng)急救治長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)，是切實(shí)提高中醫(yī)藥應(yīng)急能力的重要途徑。