農(nóng)村土地承包法的修改與農(nóng)地“三權(quán)分置”改革

農(nóng)村土地承包法修改后的地權(quán)結(jié)構(gòu)與權(quán)利關(guān)系

劉守英

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，是在堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制、堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位和堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度——集體所有制之下的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的進(jìn)一步完善，以“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為基本方向，在保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，旨在實(shí)現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。修改后的農(nóng)村土地承包法落實(shí)了“三權(quán)分置”的政策要求，農(nóng)村土地法權(quán)結(jié)構(gòu)正式由“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”。

新中國成立以來，經(jīng)過土地改革→互助組→初級(jí)社→高級(jí)社→人民公社的制度變遷，集體所有制被確立為社會(huì)主義公有制在中國鄉(xiāng)村的實(shí)現(xiàn)形式。改革開放以來，又在集體所有制下逐漸確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”作為集體土地所有制實(shí)現(xiàn)方式的探索成果，由2002年頒布的農(nóng)村土地承包法加以明確。在“兩權(quán)分離”模式下，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位取得土地承包經(jīng)營權(quán)，享有占有、使用、收益和受限制的處分權(quán)能?；诋?dāng)時(shí)的社會(huì)歷史背景和立法基礎(chǔ)，農(nóng)村土地承包法以保護(hù)土地公有制為宗旨，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提供法制基礎(chǔ)和法權(quán)保障。土地承包經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造以保障承包者權(quán)利穩(wěn)定為主要目標(biāo)，流轉(zhuǎn)受到較多限制。例如，承包方轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”；以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得進(jìn)行擔(dān)保融資；土地承包經(jīng)營權(quán)的入股限于合作生產(chǎn)，等等。

自20世紀(jì)80年代中期起，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營便自發(fā)發(fā)生并持續(xù)至今，各類專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；⒓s化經(jīng)營水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包、多元經(jīng)營”的格局。隨著“農(nóng)二代”成為人口遷移主力軍，他們與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為關(guān)系發(fā)生變化，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的依賴程度逐漸降低，土地的生活保障功能減弱，農(nóng)民對(duì)土地利用的精心程度降低，部分地區(qū)甚至大量出現(xiàn)棄耕拋荒的現(xiàn)象，實(shí)踐當(dāng)中亟待健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。本次修法，就是對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營方式變革與流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)。修改后的農(nóng)村土地承包法構(gòu)造了“三權(quán)分置”的地權(quán)結(jié)構(gòu)，在集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”安排基礎(chǔ)上，從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)，形成土地集體所有權(quán)、成員承包權(quán)、耕作者經(jīng)營權(quán)的權(quán)利框架。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)派生出來后，在法律上賦予經(jīng)營者平等的、受法律保護(hù)的耕作權(quán)利。

集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體對(duì)于集體土地的所有權(quán)，是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。其權(quán)利內(nèi)容包括：對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；依法發(fā)包集體土地；因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為；依法對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督；集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見并依法獲得補(bǔ)償，等等。要強(qiáng)調(diào)的是，修改后的農(nóng)村土地承包法未對(duì)土地所有權(quán)的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和變動(dòng)，僅在第69條通過轉(zhuǎn)致條款規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的原則和程序由法律法規(guī)規(guī)定，意在穩(wěn)定集體土地所有權(quán)，目的并不是通過強(qiáng)化所有權(quán)來壯大集體經(jīng)濟(jì)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求農(nóng)地“三權(quán)分置”須始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，是為了避免虛置和動(dòng)搖集體所有權(quán)。“三權(quán)分置”的權(quán)利塑造重在放活經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，這是“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵”。

土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)戶享有，修改后的農(nóng)村土地承包法進(jìn)一步為土地承包經(jīng)營權(quán)強(qiáng)權(quán)賦能。一是明確耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)更加穩(wěn)定。二是完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，刪去了承包方須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的條件限制。承包方可以將土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，入股權(quán)能也得到擴(kuò)充，不再限于合作生產(chǎn)。承包方還可以在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上派生土地經(jīng)營權(quán)，交由他人經(jīng)營土地。三是進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)戶和婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。明確了承包期內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。

土地經(jīng)營權(quán)是指土地經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)農(nóng)村土地享有從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并取得收益的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，可以通過多種方式處分土地經(jīng)營權(quán)，例如土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保、入股和再流轉(zhuǎn)等。修改后的農(nóng)村土地承包法以放活土地經(jīng)營權(quán)為價(jià)值導(dǎo)向，賦予了土地經(jīng)營權(quán)靈活的流轉(zhuǎn)方式。其一，經(jīng)營權(quán)主體沒有身份限制，各類專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體均可以取得土地經(jīng)營權(quán)。其二，經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。其三，土地經(jīng)營權(quán)具有出租、入股、融資擔(dān)保等權(quán)能。

“三權(quán)”分別具有各自的制度功能，形成了一個(gè)完整的權(quán)利體系。集體土地所有權(quán)在所有權(quán)層面實(shí)現(xiàn)了土地公有制的目標(biāo)，確保農(nóng)村土地集體所有不動(dòng)搖。土地承包經(jīng)營權(quán)是“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并存時(shí)的一類用益物權(quán)，兼具財(cái)產(chǎn)屬性和身份屬性，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言是最主要的集體成員權(quán)利。在“三權(quán)分置”中，土地承包經(jīng)營權(quán)具有核心地位和樞紐功能，前后聯(lián)結(jié)土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)直接反映出促進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策目標(biāo)，旨在賦權(quán)承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

集體土地所有權(quán)為“三權(quán)”中的母權(quán)利，派生出土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包取得。承包方轉(zhuǎn)讓、互換土地承包經(jīng)營權(quán)，不產(chǎn)生“三權(quán)分置”的效果。承包方通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，則會(huì)產(chǎn)生“三權(quán)分置”的效果，此時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。派生土地經(jīng)營權(quán)是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能的激活與分割，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)本身不因此發(fā)生改變，承包農(nóng)戶與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。受讓人改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，或?qū)?jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保、再流轉(zhuǎn)的，須經(jīng)承包方同意。土地經(jīng)營權(quán)派生自土地承包經(jīng)營權(quán)，與集體土地所有權(quán)沒有直接的關(guān)系。但是，按照修改后的農(nóng)村土地承包法，受讓人行使土地經(jīng)營權(quán)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，需要接受發(fā)包方在用途、土地利用方式等各方面的監(jiān)督。

土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)

高圣平

在“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”的前提之下，“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)”，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。修改后的農(nóng)村土地承包法，設(shè)專節(jié)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、登記及其流轉(zhuǎn)方式、原則、價(jià)款、合同等具體程序和要求，作了明確規(guī)定。

為反映“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，原農(nóng)村土地承包法在維持集體土地公有制的基礎(chǔ)上，為承包農(nóng)戶在集體土地所有權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，并明確土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，可以排除發(fā)包方的干涉。同時(shí)，承包地確實(shí)負(fù)載著不可或缺的生活保障、就業(yè)保障等社會(huì)保障功能，法律上并沒有像一般用益物權(quán)那樣對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行賦權(quán)。雖然原農(nóng)村土地承包法亦允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)方式、條件、程序等均較受限制，所反映的仍然只是小規(guī)模的流轉(zhuǎn)關(guān)系。就轉(zhuǎn)讓、互換等物權(quán)性流轉(zhuǎn)而言，基于對(duì)農(nóng)民最終失去土地權(quán)利的擔(dān)心，法律上作了嚴(yán)格的限制；就出租、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)而言，由于經(jīng)營主體所取得的權(quán)利僅僅只是債權(quán)，其對(duì)承包地的利用往往受到承包農(nóng)戶（流轉(zhuǎn)方）的干涉，甚至毀約收回土地，這就導(dǎo)致經(jīng)營主體對(duì)承包地的利用沒有穩(wěn)定的預(yù)期，經(jīng)營主體也很難以其取得的土地權(quán)利擔(dān)保融資?？傊瑢?duì)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)所取得的權(quán)利定性不清、內(nèi)容模糊、效力較弱，直接影響到了適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。這一“兩權(quán)分離”的法權(quán)結(jié)構(gòu)安排與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，切斷了土地與資本等生產(chǎn)要素的聯(lián)系，制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)日益普遍，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，承包地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營”的格局。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的變化對(duì)完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。在此背景之下，中央提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。依循“三權(quán)分置”的政策和理論，修改后的農(nóng)村土地承包法將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營承包地的權(quán)利明確表達(dá)為“土地經(jīng)營權(quán)”。土地經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的一種新型權(quán)利安排，它不再像原有法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)一樣具有身份屬性，而是一種非人格化的市場(chǎng)主體所擁有的權(quán)利，有助于解決承包地拋荒問題、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)抵押融資。修改后的農(nóng)村土地承包法第37條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益?！边@里，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是“土地經(jīng)營權(quán)人”，屬于一般民事主體，法律上不從資格或身份的角度對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的取得作出限制；權(quán)利的客體是“農(nóng)村土地”，包括承包農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟(jì)組織未實(shí)行家庭承包的“四荒地”等兩類；權(quán)利內(nèi)容表述為“自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”，強(qiáng)調(diào)了土地經(jīng)營權(quán)人利用農(nóng)村土地的方式和用途。

僅在法律上將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利定名為土地經(jīng)營權(quán)，尚不足以實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，其關(guān)鍵更在于構(gòu)建一種具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、效力更強(qiáng)、相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)，以使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。修改后的農(nóng)村土地承包法，在強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的書面形式，強(qiáng)調(diào)承包方非有法定事由不得單方解除流轉(zhuǎn)合同之外，主要通過賦予土地經(jīng)營權(quán)以登記能力來達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期的政策目標(biāo)。修改后的農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！睆哪壳暗慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來看，將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)實(shí)為妥適選擇。一則可以避免定性為物權(quán)所帶來的對(duì)當(dāng)事人之間法律關(guān)系的強(qiáng)行控制，賦予當(dāng)事人一定的選擇自由；二則可以防止單純定性為債權(quán)所帶來的經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營權(quán)難以擔(dān)保融資等問題。當(dāng)事人可以基于自主意愿創(chuàng)新承包地的流轉(zhuǎn)方式，并可參酌具體情事選擇是否辦理登記，借由登記使得土地經(jīng)營權(quán)這一債權(quán)具有了相對(duì)的獨(dú)立性和穩(wěn)定性，獲得類似于物權(quán)的保護(hù)，土地經(jīng)營權(quán)人便可借以擔(dān)保融資。

土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上雖然屬于債權(quán)，但經(jīng)由不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載，便可明晰新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)于農(nóng)村土地的利用關(guān)系，使得土地經(jīng)營權(quán)確定化。第三人通過不動(dòng)產(chǎn)登記簿，即可查知特定農(nóng)村土地之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，從而做出理性的商業(yè)判斷。由此可見，經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)不僅在當(dāng)事人之間發(fā)生法律效力，而且還被賦予一定的支配和排他效力，可以對(duì)抗第三人。同時(shí)，在土地經(jīng)營權(quán)已行登記的前提之下，金融機(jī)構(gòu)接受市場(chǎng)主體提供的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行擔(dān)保融資之時(shí)，便可在土地經(jīng)營權(quán)上登記抵押權(quán)負(fù)擔(dān)，其抵押權(quán)設(shè)定即滿足了法定的公示要件，土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資才能據(jù)以展開。否則，土地經(jīng)營權(quán)未登記，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)也就無從登記，金融機(jī)構(gòu)就土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)也就無從取得對(duì)抗善意第三人的效力。

修改后的農(nóng)村土地承包法在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容界定為，在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益；經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償；經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保融資是新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容，修改后的農(nóng)村土地承包法雖然反映了這一改革成果，但沒有就土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域時(shí)的體系定位作出明確選擇，而是使用了“融資擔(dān)保”的概念，給下一步的實(shí)踐發(fā)展留下了空間。土地經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域之時(shí)，并不因其在性質(zhì)上屬于債權(quán)就當(dāng)然地歸入質(zhì)押的范疇。權(quán)利擔(dān)保物權(quán)在體系定位上有抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)兩種，兩者之間的區(qū)分以擔(dān)保物權(quán)設(shè)定后擔(dān)保人是否喪失擔(dān)保物的利用權(quán)為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。用益型權(quán)利設(shè)定擔(dān)保之后，擔(dān)保人仍然行使該權(quán)利，該擔(dān)保物權(quán)即為抵押權(quán)；在非用益型權(quán)利設(shè)定擔(dān)保之后，擔(dān)保人已不得行使該權(quán)利，該擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬質(zhì)權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是就他人土地的利用權(quán)，屬于用益型權(quán)利，其上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)之后，土地經(jīng)營權(quán)人仍然行使土地經(jīng)營權(quán)。如此，土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)。《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》以及中國人民銀行等聯(lián)合發(fā)布的配套試點(diǎn)文件，也都是將土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)定性為抵押權(quán)。至于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以經(jīng)營收益或股權(quán)等進(jìn)行融資擔(dān)保，則分屬權(quán)利質(zhì)權(quán)中的不同范疇，例如應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)或股權(quán)質(zhì)權(quán)，不由土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資所涵蓋和體現(xiàn)。

修改后的農(nóng)村土地承包法規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)人的一系列義務(wù)，如不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度”，明確建立工商企業(yè)等社會(huì)資本取得土地經(jīng)營權(quán)的行政許可制度。工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)按面積實(shí)行分級(jí)備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防止承包農(nóng)戶因受讓方違約或經(jīng)營不善遭受損失。定期對(duì)租賃土地的企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為，對(duì)符合要求的可給予政策扶持。這些措施的目的在于確保工商企業(yè)等社會(huì)資本介入農(nóng)業(yè)時(shí)得到有效控制和監(jiān)管。

土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定與保障

吳昭軍 黃 忠

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，是穩(wěn)定土地承包關(guān)系、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)此作了積極的回應(yīng)，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革、深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地制度運(yùn)行的進(jìn)程表明，以“兩權(quán)分離”為理論基礎(chǔ)的原農(nóng)村土地承包法已滯后于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變化。主要體現(xiàn)在：一是承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的條件嚴(yán)格，限制了承包農(nóng)戶有償退出土地承包關(guān)系的渠道；二是禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，遏制了承包農(nóng)戶主要財(cái)產(chǎn)的金融價(jià)值的發(fā)揮；三是要求遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的承包農(nóng)戶交回承包地，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)益的保障不足；四是農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益保障不足。此外，對(duì)二輪承包到期后的承包地是否調(diào)整問題，立法上也應(yīng)作出明確安排。

穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身規(guī)律和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的客觀要求，一直是我國農(nóng)村土地政策的基本目標(biāo)。修改后的農(nóng)村土地承包法，除了在第1條立法宗旨中明確規(guī)定“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”之外，主要通過延長(zhǎng)承包期、強(qiáng)化承包地調(diào)整條件來達(dá)到這一政策目標(biāo)。其中規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。這一重大修改，彰顯了中央堅(jiān)定保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的決心，既穩(wěn)定了農(nóng)民預(yù)期，又為屆時(shí)進(jìn)一步完善土地政策留下了空間。就二輪承包到期之后的承包地調(diào)整問題，修改后的農(nóng)村土地承包法按照保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的精神，將承包地的個(gè)別調(diào)整局限于“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”。

完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，一直是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的關(guān)鍵一環(huán)。修改后的農(nóng)村土地承包法總結(jié)“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)，完善了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。一是明確了承包農(nóng)戶可以其依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，這有利于搞活土地生產(chǎn)要素，緩解農(nóng)村融資難問題。但土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，受讓人并不取得土地承包經(jīng)營權(quán)，而僅能取得土地經(jīng)營權(quán)，承包農(nóng)戶仍然保有其土地承包經(jīng)營權(quán)，滿足了“不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策要求。二是豐富了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，賦予了承包農(nóng)戶更多的處分自由。比如，放寬了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，不再要求承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；明確承包方可以入股方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不再局限于入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。

進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，是本次法律修正的主要內(nèi)容。鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，修改后的農(nóng)村土地承包法作了三個(gè)方面的修改：一是補(bǔ)充、明確了承包期內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為前提條件；二是統(tǒng)一了農(nóng)戶進(jìn)城之后的土地承包經(jīng)營權(quán)保障規(guī)則，不再區(qū)分遷入“小城鎮(zhèn)”和“設(shè)區(qū)的市”，農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，不得強(qiáng)制收回進(jìn)城農(nóng)戶的承包地。進(jìn)城農(nóng)戶可以自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán)，既可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，還可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

為了更好地保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，修改后的農(nóng)村土地承包法在原法基礎(chǔ)上新增加了三項(xiàng)規(guī)定，以防止婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)受到剝奪、侵害。一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益；二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入；三是明確規(guī)定發(fā)包方剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。這些規(guī)定進(jìn)一步表明，承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員共同共有土地承包經(jīng)營權(quán)，不因成員的性別而存在權(quán)利分配上的差異。

值得注意的是，“三權(quán)分置”并不否定承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，反映的是承包農(nóng)戶基于自主意愿以出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的結(jié)果，承包農(nóng)戶不因派生出土地經(jīng)營權(quán)而喪失其土地承包經(jīng)營權(quán)。從修改后的農(nóng)村土地承包法的法典結(jié)構(gòu)來看，法律上并沒有改變派生出了土地經(jīng)營權(quán)之后土地承包經(jīng)營權(quán)的法定名稱，“土地承包經(jīng)營權(quán)”一語是傳統(tǒng)物權(quán)理論與中國土地制度相結(jié)合的產(chǎn)物，已廣為干部群眾所接受，如改用其他名稱容易引起農(nóng)民的誤解和政策混亂，妨害現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)制度的穩(wěn)定性。

同時(shí)，修改后的農(nóng)村土地承包法第21條規(guī)定，二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年，表明土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的。用益物權(quán)一般具有期限性，土地承包經(jīng)營權(quán)為我國實(shí)定法上的一類用益物權(quán)，設(shè)定期限符合法理。